中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及戰(zhàn)略路徑選擇

李西娜

【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的不斷推進(jìn)，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)正在發(fā)生新的變化，對(duì)中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)提出了更高要求，自由貿(mào)易區(qū)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇的同時(shí)，也帶來了一系列挑戰(zhàn)。中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)外要面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)一體化所帶來的美國(guó)的高標(biāo)準(zhǔn)挑戰(zhàn)，內(nèi)要面臨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制的深度改革和轉(zhuǎn)型的壓力。從中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略全局考慮，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)符合中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但面臨阻力也隨之增加。我國(guó)需建立和完善一整套的管理制度，形成既符合國(guó)際慣例又具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展模式。需進(jìn)一步加快推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，通過更深層次、更大范圍地參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，進(jìn)一步提高對(duì)外開放水平，以開放促改革、促發(fā)展，為中國(guó)全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制做出新貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)；自貿(mào)區(qū)建設(shè)；戰(zhàn)略路徑

1 自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

1.1 國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則面臨重構(gòu)，中國(guó)自貿(mào)區(qū)需爭(zhēng)取更多主動(dòng)權(quán)

國(guó)際金融危機(jī)之后， 全球貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)力再度抬頭， 發(fā)達(dá)國(guó)家為了保持其影響力， 繼續(xù)居于全球價(jià)值鏈頂端， 加快了重構(gòu)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的步伐。美歐等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體通過積極推進(jìn) 《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié) 定 》（TPP）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA）等談判進(jìn)程，重構(gòu)國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則，在環(huán)境、勞工、中立、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)等方面提出更高標(biāo)準(zhǔn)， 以期未來占領(lǐng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)對(duì)中國(guó)外部空間的拓展形成較大壓力， 但也要求中國(guó)積極參與國(guó)際重大自貿(mào)區(qū)談判， 進(jìn)一步融入國(guó)際規(guī)則體系，并爭(zhēng)取更大的規(guī)則制定主動(dòng)權(quán)。

1.2 開放型經(jīng)濟(jì)達(dá)到新水平，中國(guó)自貿(mào)區(qū)的引領(lǐng)作用亟待增強(qiáng)

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，中國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)已達(dá)到新水平。然而，中國(guó)的貿(mào)易結(jié)構(gòu)仍需升級(jí)，利用外資質(zhì)量有待提升，對(duì)外投資仍有較大發(fā)展空間，因而還需進(jìn)一步提升開放水平。10多年來，中國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)不斷推進(jìn)，促進(jìn)了與自貿(mào)伙伴貿(mào)易和投資的增長(zhǎng)，降低了企業(yè)成本，提升了它們的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，為它們提供了更多貿(mào)易和投資機(jī)會(huì)， 增加了消費(fèi)者的實(shí)際利益， 實(shí)現(xiàn)了與自貿(mào)伙伴的互利雙贏， 對(duì)中國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建發(fā)揮了積極作用。但中國(guó)自貿(mào)伙伴數(shù)量仍相對(duì)較少，與世界主要經(jīng)濟(jì)體尚未建立自貿(mào)關(guān)系。這就要求進(jìn)一步加快實(shí)施面向全球的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，爭(zhēng)取與主要經(jīng)濟(jì)體開展自貿(mào)區(qū)建設(shè)， 拓展自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，搭建開放平臺(tái)，更好發(fā)揮自貿(mào)區(qū)對(duì)開放型經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用。

1.3 原則制定面臨現(xiàn)實(shí)壓力

長(zhǎng)期以來， 中國(guó)在自貿(mào)區(qū)談判中堅(jiān)持遵循與世貿(mào)組織相一致的原則， 已簽訂的自貿(mào)協(xié)定在規(guī)則層面均依據(jù)世貿(mào)組織相關(guān)協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)。例如，在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采用正面列表的方式， 在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域不超出當(dāng)前世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定等。當(dāng)前，在 RCEP 和中日韓自貿(mào)區(qū)等談判中， 一些國(guó)家提出了新的規(guī)則，例如，要求服務(wù)貿(mào)易采用負(fù)面清單列表方式， 要求給予投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇， 要求采用更高的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，要求提高透明度等。中國(guó)要接受這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)還面臨許多現(xiàn)實(shí)壓力。一方面，許多法律法規(guī)需要調(diào)整，許多行政成本也會(huì)因此增加；另一方面這些調(diào)整可能帶來的經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)有待全面評(píng)估， 這也導(dǎo)致一些協(xié)定談判因?yàn)檫@些規(guī)則層面的因素而陷入困境。

2 中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略路徑選擇

2.1 完善國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)

加強(qiáng)國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)主要涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，要明確未來十年或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，世界貿(mào)易的主要通道，尤其是途經(jīng)國(guó)內(nèi)的主要國(guó)際貿(mào)易通道。譬如，世界集裝箱分跨洲際的主干線，以及主干線連接國(guó)家的主要支干線等。尤其是中國(guó)要考慮除了傳統(tǒng)的國(guó)際貿(mào)易通道外，還需考慮目前正在推進(jìn)的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路這些未來重要的世界貿(mào)易通道。第二，要明確未來十年或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，流經(jīng)國(guó)內(nèi)的主要國(guó)際貿(mào)易通道。重點(diǎn)要將連接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶至新疆至中亞地區(qū)通往歐洲的陸上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，中國(guó)與俄羅斯東、西線天然氣管道，中國(guó)至巴基斯坦瓜達(dá)爾港的經(jīng)濟(jì)帶，中國(guó)與緬甸、印度的主要貿(mào)易通道，海上絲綢之路等納入其中。第三，要分段標(biāo)出國(guó)內(nèi)主要國(guó)際貿(mào)易通道地理位置和地況地貌。

2.2 圍繞我國(guó)主要國(guó)際貿(mào)易通道推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)

要圍繞著我國(guó)主要國(guó)際貿(mào)易通道進(jìn)行自貿(mào)區(qū)建設(shè)，尤其是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路的建設(shè)。要以途經(jīng)我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易通道為基礎(chǔ)，實(shí)施國(guó)家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)體系。當(dāng)前我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的重點(diǎn)在內(nèi)陸沿江和內(nèi)陸沿邊的開放，自貿(mào)區(qū)自然成為內(nèi)陸沿江和內(nèi)陸沿邊的開放重要措施。目前，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路國(guó)外段的互聯(lián)互通的同時(shí)，更要重視和加強(qiáng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路國(guó)內(nèi)段的交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要下決心在國(guó)際主要貿(mào)易通道上建成具有一定流量的鐵路交通運(yùn)輸干線；在國(guó)際貿(mào)易交通干線沿線規(guī)劃興建樞紐型城市；要以這些城市為依托建設(shè)自貿(mào)區(qū)，并帶動(dòng)綜合物流和貨物中轉(zhuǎn)所需要配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是國(guó)家絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，自貿(mào)區(qū)也是隨著國(guó)家戰(zhàn)略需要而有選擇地進(jìn)行建設(shè)的。

2.3 建立高效的管理運(yùn)行機(jī)制

由于各國(guó)國(guó)情存在差異，政府在實(shí)際運(yùn)作中采取的管理模式不一樣。國(guó)外大多數(shù)自貿(mào)區(qū)均采用單一的管理模式，通過成立國(guó)家專門組織，由中央政府直接管轄，具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)和權(quán)威性。目前，我國(guó)自貿(mào)區(qū)由國(guó)務(wù)院審批，地方政府經(jīng)營(yíng)，難以克服政出多門、政企不分以及中央、地方多頭管理的現(xiàn)象。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以選擇單一的管理模式，同時(shí)設(shè)立自貿(mào)區(qū)委員會(huì)來進(jìn)行監(jiān)管，彌補(bǔ)單一管理的不足。在具體實(shí)施上，參考愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)“政府主導(dǎo)、服務(wù)企業(yè)”的經(jīng)營(yíng)理念，可由政府或其隸屬的組織、企業(yè)對(duì)自貿(mào)區(qū)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，簡(jiǎn)化企業(yè)入?yún)^(qū)審批步驟，定期對(duì)區(qū)內(nèi)基本設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，放松對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)督。政府發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能，憑借稅收、融資等手段進(jìn)行資本集聚，消除私人投資資金鏈斷裂的后顧之憂，以完善區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造良好的投資環(huán)境。同時(shí)，需借鑒國(guó)外自貿(mào)區(qū)政企分離的管理模式，建立與負(fù)面清單相應(yīng)的監(jiān)管方式，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)的靈活度。

2.4 推進(jìn)外匯和金融管理模式創(chuàng)新

我國(guó)自貿(mào)區(qū)必須借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，加快對(duì)外匯、金融領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。在外匯領(lǐng)域，確保資本項(xiàng)目和經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理制度相對(duì)一致，并對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)施外匯收支完全不核銷政策，放寬企業(yè)購(gòu)匯和償還外匯貸款的限制，讓區(qū)內(nèi)外企業(yè)享有同等的經(jīng)常項(xiàng)目購(gòu)匯權(quán)和融資權(quán)。同時(shí)，外匯局應(yīng)引進(jìn)高效的外匯收支、管理、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，簡(jiǎn)化和取消外匯審批事項(xiàng)，著重建設(shè)金融領(lǐng)域的外匯管理、監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)。此外，應(yīng)鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。

為其開通用匯便利通道，并適時(shí)允許國(guó)外銀行和基金公司的介入，為區(qū)內(nèi)貨幣、資本市場(chǎng)注入新鮮血液。在金融領(lǐng)域，依據(jù)“巴塞爾協(xié)議”等國(guó)際準(zhǔn)則，制訂全面的金融改革方案，增加期貨買賣、財(cái)政融資、金融期權(quán)和保險(xiǎn)、銀行咨詢以及審計(jì)、法律支持等新興服務(wù)。另外，允許在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立離岸金融中心，區(qū)內(nèi)企業(yè)可推出一系列外匯金融衍生品，提升區(qū)內(nèi)資本市場(chǎng)的活力，加快金融國(guó)際化的進(jìn)程，促進(jìn)外資的合理有序流動(dòng)。同時(shí)，適當(dāng)放寬外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)的限制，以發(fā)揮外資的累積和空間集聚效應(yīng)。

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