行政許可的延續(xù)

沈鈺婷

摘 要自從我國(guó)《行政許可法》頒布以來(lái),一直受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,它關(guān)系到合法經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)和保障。學(xué)者們也對(duì)其所存在的問(wèn)題展開(kāi)了討論,各種觀點(diǎn)和學(xué)說(shuō)逐漸浮出水面。本文將就《行政許可法》中提及到程序方面的行政許可的延續(xù)做詳細(xì)的說(shuō)明,并提出相關(guān)見(jiàn)解,以期為司法實(shí)務(wù)的順利開(kāi)展有所助益。

關(guān)鍵詞行政許可 行政許可延展 法制建設(shè)

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-026-02

一、概念

行政許可延續(xù),亦稱行政許可延展,是指在行政許可的有效期滿后。延長(zhǎng)行政許可的有效期的行為。一般而言,行政許可是有期限的,被許可人只能在行政許可的有效期內(nèi)從事許可的活動(dòng),行政許可超過(guò)有效期的,從事行政許可的有關(guān)活動(dòng)便沒(méi)有法律依據(jù)。屬于違法活動(dòng)。因此,被許可人需要在有效期屆滿后繼續(xù)從事有關(guān)活動(dòng)的,應(yīng)當(dāng)在有效期屆瞞前,向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)延展行政許可的有效朗。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,被許可人需要延展行政昨可有效期的,應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿30前向作出準(zhǔn)予行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng);但30日的期限同樣是原則性的規(guī)定:法律、法規(guī)、規(guī)章、有規(guī)定的,從其規(guī)定。相關(guān)的規(guī)定如《公民出入境管理辦法》規(guī)定,中華人民共和國(guó)護(hù)照的有效期為5年,可以延續(xù)兩次,每次不超過(guò)5年,申請(qǐng)延期的應(yīng)在護(hù)照有效期屆滿前提出。上述的各種法規(guī)對(duì)延展行政許可的期限做了特殊規(guī)定,在許可延期時(shí)應(yīng)遵循其特殊規(guī)定。

行政許可機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)人延續(xù)行政許可的申請(qǐng)后,應(yīng)即使審查并在行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的行政許可決定,以便被許可人在取得許可后能夠持續(xù)、穩(wěn)定的生產(chǎn)生活。行政機(jī)關(guān)在行政許可期限內(nèi)沒(méi)有作出行政許可延續(xù)許可決定的,視為默示批準(zhǔn),即推定行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予延續(xù)。

二、有效期

這一法律概念在這一條文中很重要,所以有必要單獨(dú)說(shuō)明一下。行政許可證的有效期是指行政許可持有人按照行政許可證所表明的活動(dòng)范圍從事有效活動(dòng)的起止時(shí)間,也就是行政許可持有人使用行政許可證證明自己的行為合法的期間。按照行政許可有效期的長(zhǎng)短.可以分為長(zhǎng)期許可和附期限的許可。長(zhǎng)期許可是指行政許可持有人在取得行政許可后,只要行政許可持有人不放棄取得的許可權(quán)利或者不因法定的事由而被許司機(jī)關(guān)終止許可的,則行政許可將長(zhǎng)期持續(xù)有效;附期限的許可是指行政許可只有在一定的期限內(nèi)方才有效,逾期將失去效力的許可。

設(shè)立行政許可的法律、法規(guī)一般會(huì)明確規(guī)定許可證的期限。這種法定的期限長(zhǎng)短不同大致可以分為四種情況:1.許可證的期限沒(méi)有時(shí)間限制的,而是取決于從事許可活動(dòng)的時(shí)間。如采礦許可證的有效期,以國(guó)家批準(zhǔn)的礦山設(shè)計(jì)服務(wù)年限為準(zhǔn)。結(jié)婚證的期限,婚姻狀況存續(xù)期間為準(zhǔn)。2.具體規(guī)定有效期限的。如煙草專賣臨時(shí)許可證,外國(guó)人就業(yè)許可證規(guī)定的有效期限為一年。3.法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政許可證的有效期作一次性的規(guī)定:如《電視劇制作許可證管理規(guī)定》規(guī)定,電視劇制作臨時(shí)許可證為一劇一證,只限于拍攝所申報(bào)的電視劇。4.規(guī)定一定的期限。但是在該期限內(nèi)使用許可證的次數(shù)不同,如《中國(guó)公民出境入境管理法》規(guī)定,我國(guó)公民的旅行證分為一年一次和兩年多次有效兩種。

三、條件

第一,被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的。應(yīng)當(dāng)在該行政序可有效期屆滿三十日前提出,法律之所以規(guī)定延續(xù)許可的申請(qǐng)?jiān)趯脻M前三十日提出,目的是為行政許可機(jī)關(guān)的審查留出充分的時(shí)間-但是按照本法第四十二條的規(guī)定,除可以當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的外,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定;二十日內(nèi)不能作出決定的,經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以延長(zhǎng)十日,并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人,但是,法律、法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。

依照本法第二十六條的規(guī)定,行政許可采取統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的,辦理的時(shí)間不得超過(guò)四十五日;四十五日內(nèi)不能辦結(jié)的,經(jīng)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以延長(zhǎng)十五日,并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。行政機(jī)關(guān)審查的標(biāo)準(zhǔn)期間為二十日或者四十五日,最多可以延長(zhǎng)到三十日或者六十日。本法規(guī)定的延續(xù)行許可的決定期限明顯少于首次決定的期限,其基本的考慮足要求延續(xù)行政許可的的申請(qǐng)實(shí)際上比首次取得許可的申請(qǐng),在審查的事項(xiàng)上較為簡(jiǎn)單,理應(yīng)規(guī)定比首次許可決定的期限簡(jiǎn)短的時(shí)限。如果一律按照本法的硬性規(guī)定,在重大、復(fù)雜的行政許可延續(xù)申請(qǐng)審查的問(wèn)題上,會(huì)使行政許可機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)過(guò)重,時(shí)間緊,難以確保許可的質(zhì)量。為此,本法規(guī)定。但是,法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。

第二,延續(xù)行政許可的申請(qǐng)必須向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出。向作出行政許可決定的機(jī)關(guān)提出延續(xù)申請(qǐng),體現(xiàn)了行政的連續(xù)性;但是實(shí)踐中由于行政機(jī)關(guān)隨著機(jī)構(gòu)改革的深入,有的就被撤銷、合并;有的行政機(jī)關(guān)在被撤銷后.其職權(quán)由原有的其他行政機(jī)關(guān)繼續(xù)行使,有的則由新組連的行政機(jī)關(guān)行使,有的則收歸于人民政府。而有的行政機(jī)關(guān)被撤銷后,其職以隨著機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變而不復(fù)存在,此時(shí)行政許可的延續(xù)申請(qǐng)向哪個(gè)機(jī)關(guān)提出呢?一般認(rèn)為,在行政機(jī)關(guān)被撤銷的情況下,由新的繼續(xù)行駛許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)受理許可延續(xù)申請(qǐng)。

第三,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定。行政許可是有法定的有效期的, 如果超出有效期,則不具有法律上的效力。因此,在該行政許可有效期屆滿前,行政機(jī)關(guān)有作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定的義務(wù),從而不至于影響行政許可持有人的合法取得的行政許可所賦予的權(quán)益。本條的規(guī)定是從對(duì)行政機(jī)關(guān)施加責(zé)任的角度作出的規(guī)定。

對(duì)于相同的問(wèn)題,美國(guó)行政程序法則是從保護(hù)行政許可持有人的合法權(quán)益角度作出規(guī)定的。例如,美國(guó)行政程序法第558條(c)項(xiàng)規(guī)定;當(dāng)被許可可人根據(jù)機(jī)關(guān)規(guī)章,為延續(xù)或者新的許可(下轉(zhuǎn)第36頁(yè))(上接第26頁(yè))而作出及時(shí)和充分的申請(qǐng)時(shí),有關(guān)連續(xù)性的行力的許可不得終止, 直到機(jī)關(guān)就申請(qǐng)作出最終決定。

四、默示規(guī)定

所謂默示批準(zhǔn)是指行政許可機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)做出答復(fù)的,視為批準(zhǔn)其申請(qǐng)。葡萄牙行政程序法規(guī)定,如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有在法定期限內(nèi)作出決定。在下列情況下申請(qǐng)人可以推定其請(qǐng)求被批準(zhǔn):1.私人工程的執(zhí)照;2.地段劃分的執(zhí)照;3.將工作特許外國(guó)人的許可;4.外國(guó)人投資許可;5.不間斷工作許可:6.輪班工作許可;7.公司職務(wù)的兼任。默示批準(zhǔn)意味著行政許可機(jī)關(guān)的不作為將被法律推定為準(zhǔn)予申請(qǐng)人許可事項(xiàng),其宗旨是促使行政許可機(jī)關(guān)及時(shí)作出答復(fù),使申請(qǐng)人的法律地位早日得到確定。但是,行政機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)人的延續(xù)許可的申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)體審查就推定準(zhǔn)予申請(qǐng),是否會(huì)背離公共利益。而美國(guó)的做法卻值得借鑒,根據(jù)法律:行政機(jī)關(guān)可以將臨時(shí)權(quán)利授予普通的水上承運(yùn)人,以便開(kāi)始急需的服務(wù),但是該權(quán)利的有效期為180天;法律規(guī)定:在180的期間內(nèi),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證來(lái)決定臨時(shí)權(quán)利是否要改為水久權(quán)利;行政機(jī)關(guān)將臨時(shí)權(quán)利授予某公司,使其在A、B城市之間營(yíng)業(yè),并開(kāi)始聽(tīng)證程序以決定是否要將臨時(shí)權(quán)利改為永久權(quán)利:在180天內(nèi),行政機(jī)關(guān)并末完成決定程序.因此它將某公司的臨時(shí)權(quán)利延至程序完成之日。與某公司有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的另一公司聲稱,180天后某公司的權(quán)利必須失效.不得臨時(shí)延長(zhǎng),法院判決認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)有權(quán)延長(zhǎng)臨時(shí)權(quán)利。美國(guó)在行政機(jī)關(guān)逾期末作決定的,法律并不推定準(zhǔn)予延續(xù),最終的決定仍以程序完成時(shí)為準(zhǔn),但是申請(qǐng)人在原行政許可中所得到的權(quán)利不受行政許可有效期屆滿的影響。

這是國(guó)外的一些規(guī)定,我國(guó)學(xué)者對(duì)此有什么觀點(diǎn)呢?

對(duì)于行政機(jī)關(guān)逾期未作出行政許可決定,應(yīng)視情況而定,不能一概而定因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的不作為行為不能證明相對(duì)人符合法定的行政許可條件、標(biāo)準(zhǔn)。默示許可對(duì)申請(qǐng)人有利,但是可能對(duì)第三人和公共利益造成危險(xiǎn);同時(shí),默示許可制下,被許可人也可能面臨法律關(guān)系不穩(wěn)定的法律后果。特別是行政許可是準(zhǔn)予申請(qǐng)人從事特定活動(dòng)的許可。對(duì)涉及公共安全,人身健康.生命財(cái)產(chǎn)安全等事項(xiàng),不可以逾期未作出而視為許可。只有對(duì)延續(xù)行政許可的申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)未在行政許可有效期間屆滿前作出決定的,視為準(zhǔn)予延續(xù),正如該法第50條第2款規(guī)定的:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng),在該行政許可有效期屆瞞前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定;逾期未作出決定的,觀為準(zhǔn)予延續(xù):”其他的行政許可,如申請(qǐng)行政許可、變更行政許可等在有效期內(nèi)未作出是否準(zhǔn)予行政許可決定的,不能視為同意該行政許可。對(duì)之.司法審查應(yīng)干以足夠的重視。

這是一個(gè)后續(xù)程序,主要是為了更正以前行政許可機(jī)關(guān)監(jiān)管不當(dāng)?shù)谋锥?實(shí)踐中,有的主管部門往往只”批”不管;“一批”之后就了事,對(duì)審批之后的項(xiàng)目執(zhí)行情況缺乏后續(xù)的監(jiān)管.導(dǎo)致審批的項(xiàng)目質(zhì)量不高.發(fā)展不利;放益不好。也有的行政主管部門僅僅是通過(guò)所謂年審制度來(lái)監(jiān)管許可證的使用。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家基木上不存在這樣的年審制度,對(duì)許可證使用的監(jiān)控是通過(guò)平時(shí)的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而變更和延展就是建立在平時(shí)的監(jiān)管基礎(chǔ)上的兩種程序。

在行政法理論中,將行政機(jī)關(guān)的沉默推定為批準(zhǔn)申請(qǐng),也稱為默示批準(zhǔn),但在實(shí)踐中何種默示批準(zhǔn)具有法律效力應(yīng)當(dāng)由法律明確作出規(guī)定。對(duì)任何行政機(jī)關(guān)時(shí)間上的拖延都視為默示批準(zhǔn)是很危險(xiǎn)的,特別是設(shè)計(jì)到重大公共利益和重大公共安全的許可事項(xiàng),如爆炸物品的生產(chǎn)許可證,槍支的制造許可證等。

注釋:

①姜明安.行政許可法條文精釋與案例解析.法律出版社.2003年版.第158頁(yè).

②馬懷德.中華人民共和國(guó)行政許可法釋解.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2003年版.第220頁(yè).

③楊監(jiān)萍.政許可法與司法審查.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2004年版.第142頁(yè).

④湛中樂(lè).行政許可法實(shí)用解答.法律出版社.2003年版.第151頁(yè).