從立法角度看《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的修訂

□鄭章飛 陳有志

?

從立法角度看《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的修訂

□鄭章飛 陳有志

回顧了《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的修訂歷史，分析了其改名的法律背景、實(shí)際的法律地位、可能的法律效力。提出了對(duì)《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》再次修訂的建議：確定一個(gè)合理的名稱、構(gòu)建圖書(shū)館法的體系、按“規(guī)章”的要求來(lái)考慮細(xì)節(jié)、尋求“法治化”的合法渠道。

《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》規(guī)章 行政規(guī)范性文件 法理分析

1 引言

《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的前身為1956年高等教育部頒布的《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館試行條例(草案)》。1956年12月5日至14日，高等教育部在北京召開(kāi)全國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作會(huì)議，會(huì)議確定了高等學(xué)校圖書(shū)館工作的性質(zhì)、方針與任務(wù)，制訂了《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館試行條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“《條例草案》”)、《高等學(xué)校圖書(shū)館館際互借辦法(草案)》、《高等學(xué)校圖書(shū)館書(shū)刊調(diào)撥暫行辦法(草案)》、《高等學(xué)校圖書(shū)館書(shū)刊補(bǔ)充的幾項(xiàng)規(guī)定(草案)》4個(gè)部頒行政規(guī)范性文件[1]。1981年9月16日至25日，教育部在北京召開(kāi)建國(guó)以來(lái)第二次全國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作會(huì)議，會(huì)議討論通過(guò)了《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》(以下簡(jiǎn)稱“《條例》”)，并于同年10月15日以“(81)教高字057號(hào)”文件向各省教育廳和各高等學(xué)校頒發(fā)。1987年6月12日至16日，國(guó)家教育委員會(huì)在北京召開(kāi)第三次全國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作會(huì)議，修訂了《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》，改名為《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)程》”)[2]。《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》是當(dāng)時(shí)國(guó)家教育委員會(huì)以“教材圖字009號(hào)”文件于1987年7月25日印發(fā)給各有關(guān)部門、學(xué)校，文件是這樣表述的:“原教育部1981年頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》，經(jīng)過(guò)修訂，改名為《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》?，F(xiàn)發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”[3]。1999年教育部高等學(xué)校圖書(shū)情報(bào)工作指導(dǎo)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“圖工委”)成立，圖工委把修訂《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》作為首要的工作目標(biāo)列入日程。經(jīng)過(guò)兩年多的時(shí)間，上下多次征求意見(jiàn)，數(shù)易其稿，終于形成教育部的正式文件《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程(修訂)》[以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)程》(修訂)][4]。修訂后的規(guī)程于2002年2月21號(hào)由教育部以“教高[2002]3號(hào)”文件下發(fā)，文件內(nèi)容表述為“為適應(yīng)高等學(xué)校圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，更好地為高等學(xué)校教學(xué)科研服務(wù)，我部對(duì)原國(guó)家教委1987年頒發(fā)的《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》進(jìn)行了修訂?，F(xiàn)將《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程(修訂)》印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”[5]。

從前面的沿革不難看出，《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》(修訂)應(yīng)該是經(jīng)歷了4次修訂，從《條例草案》到《條例》，再改名為《規(guī)程》，繼而到《規(guī)程》(修訂)，按理說(shuō)這是一個(gè)正常的程序，任何一項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)定期或不定期地進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂。但是，卻給我們留下了幾個(gè)疑問(wèn)：1987年為什么要將“條例”改為“規(guī)程”？“規(guī)程”與“條例”的區(qū)別在哪里？《規(guī)程》是否屬于我國(guó)法的范疇，或者說(shuō)它是屬于教育部門規(guī)章還是行政規(guī)范性文件？

2 《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的法律分析

《條例》于1987年改名為《規(guī)程》，是以1987年4月21日由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》(國(guó)辦發(fā)[1987]23號(hào)文，已由2001年頒布的第321號(hào)國(guó)務(wù)院令《行政法規(guī)制定程序條例》取代)為依據(jù)的?！缎姓ㄒ?guī)制定程序暫行條例》第三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱‘條例’。”并進(jìn)一步規(guī)定：“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法。對(duì)某一方面的行政工作作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，稱‘條例’；對(duì)某一方面的行政工作作部分的規(guī)定，稱‘規(guī)定’；對(duì)某一項(xiàng)行政工作作比較具體的規(guī)定，稱‘辦法’”。《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》無(wú)論是否屬于部門規(guī)章，都不能與行政法規(guī)相提并論，所以在命名時(shí)也就刻意避開(kāi)了“規(guī)定”、“辦法”，而采用更傾向于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的“規(guī)程”一詞。

2.1 《規(guī)程》的法律地位

研究《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的法律地位，主要是分析其屬于行政立法還是行政規(guī)范性文件。根據(jù)2000年7月1日頒布的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱“《立法法》”)，我國(guó)的法律體系分為法律、法規(guī)、規(guī)章。法律指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件；法規(guī)即指國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)、民族自治機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大制定的規(guī)范性文件；規(guī)章主要指國(guó)務(wù)院組成部門及直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和人民政府，在它們的職權(quán)范圍內(nèi)，為執(zhí)行法律、法規(guī)，針對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定的規(guī)范性文件。而行政規(guī)范性文件，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)社會(huì)實(shí)施管理，依法定權(quán)限和法定程序發(fā)布的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令。換而言之，行政法規(guī)和規(guī)章之外的抽象行政行為被稱作行政規(guī)范性文件。雖然它們與行政立法都屬于抽象行政行為，都具有規(guī)范性、反復(fù)適用性，但兩者在制定依據(jù)、制定主體、程序、效力上都存在顯著區(qū)別。從制定依據(jù)上，行政立法依據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》來(lái)制訂，而行政規(guī)范性文件根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》及有關(guān)地方政府規(guī)章規(guī)定制定；從制定主體上，行政立法的主體是由憲法和法律規(guī)定的特定的行政機(jī)關(guān)，而行政規(guī)范性文件的主體是各級(jí)各類國(guó)家行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)行政主體；從制定程序上，行政立法有嚴(yán)格的制定程序，行政規(guī)范性文件的制定程序較為簡(jiǎn)單、靈活；從效力上，行政立法的效力高于行政規(guī)范性文件，是行政規(guī)范性文件的依據(jù)，行政規(guī)范性文件不得與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。那么，《規(guī)程》到底是屬于法的范疇，即法律體系中的規(guī)章，還是行政規(guī)范性文件，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析：

(1)從名稱上看，部門規(guī)章對(duì)名稱有特定要求。根據(jù)2002年1月1日實(shí)施的《規(guī)章制定程序條例》第六條，“規(guī)章的名稱一般稱‘規(guī)定’、‘辦法’，但不得稱‘條例’”。 2002年2月21號(hào)由教育部以“教高[2002]3號(hào)”文件下發(fā)的《規(guī)程》(修訂)，時(shí)間在《規(guī)章制定程序條例》之后，但沒(méi)有采用規(guī)章的一般名稱，所以《規(guī)程》從名稱上講不具備規(guī)章的要素。

(2)從結(jié)構(gòu)上看，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第七條，“規(guī)章用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定。除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)?！彼?，一般的部門規(guī)章都是不分章節(jié)的。而《規(guī)程》(修訂)分為8章41條，在結(jié)構(gòu)上并沒(méi)有跳出原來(lái)《條例》的格式。

(3)從形式上看，2000年7月1日《立法法》和2002年1月1日《規(guī)章制定程序條例》實(shí)施以后，要求規(guī)章都必須以“令”的形式發(fā)布，因此凡是以“令”的形式發(fā)布的，就是規(guī)章；一般行政規(guī)范性文件則不以令的形式發(fā)布，往往以通知、函等形式下發(fā)。這也是判定《規(guī)程》不屬于教育部規(guī)章的最主要依據(jù)。

(4)從程序上看，規(guī)章的制定有嚴(yán)格的程序，包括立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等等。其基本要求是：部門規(guī)章要向部門申請(qǐng)立項(xiàng)；由部門組織起草；規(guī)章送審稿由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查；應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定；公布規(guī)章應(yīng)該以部門命令的形式；部門規(guī)章簽署公布后，部門公報(bào)或者國(guó)務(wù)院公報(bào)和全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的有關(guān)報(bào)紙應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以刊登。很顯然，《規(guī)程》及《規(guī)程》(修訂)的制訂和發(fā)布都沒(méi)有經(jīng)過(guò)這一套嚴(yán)格的程序。

(5)從內(nèi)容上看，規(guī)章與行政規(guī)范性文件也有本質(zhì)區(qū)別，行政規(guī)范性文件無(wú)權(quán)作出涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，即無(wú)權(quán)直接為相對(duì)方設(shè)定權(quán)利或義務(wù)。行政規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定行政處罰，而行政法規(guī)和行政規(guī)章卻可以在法定權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)方設(shè)定某些權(quán)利與義務(wù)，例如，它可以擁有有限的行政處罰設(shè)定權(quán)?！兑?guī)程》或者《規(guī)程》(修訂)雖然在內(nèi)容上力求規(guī)定得盡量的具體明確，但也存在一個(gè)明顯的操作上的缺陷，即“人家不這樣做怎么辦？會(huì)得到什么樣的處罰？”《規(guī)程》是無(wú)法解決這一問(wèn)題的。

由此可以看出，《規(guī)程》應(yīng)該屬于行政規(guī)范性文件的范疇。事實(shí)上，在教育部門戶網(wǎng)站上也反映了《規(guī)程》不屬于規(guī)章，在“政策法規(guī)”一欄中，明確了與教育相關(guān)的憲法、教育法律、教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章等，列出了行政法規(guī)13部、部門規(guī)章147部，均不包括《規(guī)程》。

2.2 《規(guī)程》的法律效力

《規(guī)程》作為行政規(guī)范性文件，與其他行政規(guī)范性文件一樣，在我國(guó)法定的法律體系中沒(méi)有相應(yīng)的位置，不是“應(yīng)然”層面的法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十四條規(guī)定：“除了法律規(guī)范以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”，它也沒(méi)有行政處罰權(quán)的設(shè)置，所以其效力必然大打折扣。但即便如此，它卻是“實(shí)然”層面的“法”，是行政執(zhí)法與行政司法裁判的依據(jù)，具有法律效力，是行政法律體系的有機(jī)構(gòu)成[6]。在我國(guó)《憲法》第90條第2款規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！薄秶?guó)務(wù)院組織法》第10條規(guī)定 “主管部、委員會(huì)可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章”[7]。以上規(guī)定中的 “行政法規(guī)”、 “決定”、 “命令”，如果包含抽象性的內(nèi)容，就屬于行政規(guī)范性文件。它們與“規(guī)章”同樣具有法律效力。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

(1)在法制體系中的效力。行政規(guī)范性文件具有“法”的某些屬性，是“準(zhǔn)法”，能夠產(chǎn)生“法”的效果。在有效期內(nèi)或者廢止前具有的效力是持續(xù)的，適用是不受限制的，調(diào)整的對(duì)象是廣義普遍的。如《規(guī)程》在有效期內(nèi)是適用所有的普通高校而非特定的某個(gè)學(xué)校。此外，行政規(guī)范性文件具有有限的國(guó)家強(qiáng)制性。作為行政部門制定的命令、決定、措施，下級(jí)部門應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，違反其規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違規(guī)或者法律規(guī)定的責(zé)任。

(2)對(duì)相對(duì)人即各普通高校及高校圖書(shū)館的效力。如上所述，鑒于行政規(guī)范性文件的約束力與國(guó)家強(qiáng)制性，各普通高校與高校圖書(shū)館必須服從和遵守。但是，兩個(gè)原因?qū)е缕湫ЯΥ蟠蛘劭?，一是圖書(shū)館缺乏上位法，即《規(guī)程》缺乏專門的上位法的依據(jù)，這樣，即使《規(guī)程》創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，對(duì)各普通高校及各高校圖書(shū)館也不具備完全的約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。二是我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員只對(duì)其具體行使國(guó)家權(quán)力的行為負(fù)責(zé)，對(duì)于制定規(guī)范性文件，《憲法》和有關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定相應(yīng)的設(shè)立、變更、撤銷程序，對(duì)文件制定的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任并沒(méi)有明確規(guī)定。這就導(dǎo)致一個(gè)重要的問(wèn)題：制定與執(zhí)行相分離！換句話說(shuō)，《規(guī)程》制訂頒布后，因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，很可能變成一個(gè)“行業(yè)自律”條例。

(3)對(duì)行政機(jī)關(guān)即教育部(廳)的效力。鑒于行政規(guī)范性文件的法律地位，對(duì)于教育部與各地教育廳而言，《規(guī)程》也具有確定力和適用力，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是《規(guī)程》一經(jīng)發(fā)布，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序不得隨意撤銷、修改、廢止；二是只要《規(guī)程》沒(méi)有違反法律法規(guī)的內(nèi)容，教育部及各級(jí)教育行政部門在作出行政決定時(shí)，必須遵循《規(guī)程》的規(guī)定，引用適用相關(guān)文件的條款。

3 從立法角度看《普通高校圖書(shū)館規(guī)程》的修訂

《規(guī)程》制訂很顯然受第一版、第二版即《條例草案》與《條例》的影響，是按行政法規(guī)“條例”的格式來(lái)構(gòu)建其內(nèi)容，主要強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校圖書(shū)館的性質(zhì)、職能、任務(wù)、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、館舍建設(shè)，但是，在發(fā)布時(shí)因?yàn)榭陀^原因卻以“規(guī)程”即標(biāo)準(zhǔn)為名，而在具體內(nèi)容的組織上，又借鑒了美國(guó)《高校圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)》，力求具體，對(duì)許多業(yè)務(wù)工作提出明確的規(guī)范，這是一種“魚(yú)與熊掌”兼得的做法，難以真正達(dá)到圖書(shū)館“法”治的目的?！兑?guī)程》再次修訂時(shí)應(yīng)該是立足于行政規(guī)范性文件，有可能的話擠進(jìn)教育部規(guī)章，最理想的狀態(tài)是進(jìn)入國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，使高等學(xué)校圖書(shū)館的發(fā)展真正實(shí)現(xiàn)法治化。鑒于此，《規(guī)程》的再次修訂，從法律化的角度可以考慮以下幾點(diǎn)。

3.1 確定一個(gè)合理的名稱

“規(guī)程”語(yǔ)出唐朝黃滔的《南海韋尚書(shū)》：“昔者石門酌泉之事，合浦還珠之風(fēng)，日月遷綿，規(guī)程革易?！盵8]有規(guī)則流程之意，百度詞典將其釋義為“將工作程序貫穿一定的標(biāo)準(zhǔn)、要求和規(guī)定?！睆墓芾韺W(xué)的角度上講，它更多地指的是工作的“標(biāo)準(zhǔn)”。雖然我國(guó)有部分行政規(guī)范性文件乃至規(guī)章也是以“規(guī)程”為名稱的，如教育部規(guī)章《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，但這僅是極少數(shù)，在“國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”的15萬(wàn)多個(gè)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件中，僅有557個(gè)，占總數(shù)的0.036%，而且是以工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)為主，如《水泥企業(yè)質(zhì)量管理規(guī)程》，最重要的是，在我國(guó)的公文規(guī)范中，并無(wú)“規(guī)程”這一名稱。2012年4月16日，中央中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號(hào))，規(guī)定了15種公文格式，包括決議、決定、命令等，沒(méi)有“規(guī)程”。具體到行政規(guī)范性文件，雖然國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一要求，但很多地方出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)性文件，如2010年7月20日頒布的《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》、2012年4月17日頒布的《太原市行政規(guī)范性文件管理辦法》等，后者還對(duì)行政規(guī)范性文件的名稱進(jìn)一步作了規(guī)范，如第八條規(guī)定：“規(guī)范性文件的名稱一般稱‘規(guī)定’、‘辦法’、‘細(xì)則’、‘意見(jiàn)’、‘決定’、‘通知’和‘通告’等。規(guī)范性文件的名稱為‘規(guī)定’、‘辦法’和‘細(xì)則’的，應(yīng)當(dāng)以條文形式表述?！币虼耍兑?guī)程》再次修訂時(shí)，應(yīng)該充分考慮名稱，理想的是取行政法規(guī)、部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件通用的名稱，基于這種考慮，以“辦法”或“規(guī)定”命名比較好，可以改名為《普通高等學(xué)校圖書(shū)館管理辦法》或《普通高等學(xué)校圖書(shū)館建設(shè)規(guī)定》。

3.2 構(gòu)建圖書(shū)館法的體系

目前的《規(guī)程》可以這樣評(píng)價(jià)：“條例”的結(jié)構(gòu)、“標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容、孤立的體系。如前所述，《規(guī)程》全文8章是按“條例”的要求來(lái)規(guī)劃結(jié)構(gòu)的，可是在內(nèi)容上，又試圖讓每項(xiàng)工作有一個(gè)“法定”的標(biāo)準(zhǔn)，如圖書(shū)館的面積應(yīng)該是多大？館長(zhǎng)應(yīng)該如何選拔？組織機(jī)構(gòu)如何設(shè)置？分為幾個(gè)部門？等等，似乎有了《規(guī)程》，高校圖書(shū)館建設(shè)與發(fā)展的所有問(wèn)題就可以迎刃而解，然而在實(shí)際工作中，《規(guī)程》卻難以得到貫徹實(shí)施。主要有兩個(gè)原因：一是《規(guī)程》僅僅是一個(gè)行政規(guī)范性文件，而且是一個(gè)缺乏上位法的行政規(guī)范性文件，換句話說(shuō)，各高校不按《規(guī)程》辦事也不能怎么樣，因?yàn)椤兑?guī)程》沒(méi)有規(guī)定處罰條款也不能夠規(guī)定處罰條款。二是《規(guī)程》雖然明確了部分細(xì)則或標(biāo)準(zhǔn)，但僅僅是粗獷型的，難以兼顧各類學(xué)校的實(shí)際情況。比較理想的做法是：先頒布一部關(guān)于高等學(xué)校圖書(shū)館建設(shè)的行政法規(guī)或教育部部門規(guī)章，再頒布一系列關(guān)于專項(xiàng)工作細(xì)則的行政規(guī)范性文件，如此才能合理合法地推進(jìn)高校圖書(shū)館建設(shè)。

3.3 尋求“法治化”的合法渠道

至少四個(gè)因素給高等學(xué)校圖書(shū)館的“法治化”提供了動(dòng)力。一是政治文化環(huán)境。推進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展、大繁榮離不開(kāi)圖書(shū)館這一陣地，而高等學(xué)校圖書(shū)館作為圖書(shū)館系統(tǒng)的先鋒隊(duì)，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)與促進(jìn)勢(shì)在必行。二是高等學(xué)校圖書(shū)館擁有“準(zhǔn)法治化”的歷史。從1956年的《條例草案》到2002年頒布、目前仍在施行的《規(guī)程》(修訂)，高等學(xué)校圖書(shū)館的“準(zhǔn)法治”進(jìn)行了近50年，這50年中，可以說(shuō)業(yè)界有要求、歷史有教訓(xùn)、國(guó)外有參照，但我國(guó)的高等教育卻在圖書(shū)館的發(fā)展史上留下真正實(shí)現(xiàn)法治化的空白，在13部教育行政法規(guī)中，有教師、衛(wèi)生、體育、幼兒園等的立法，但缺少圖書(shū)館。147部教育部部門規(guī)章，涉及高等教育管理的方方面面，但還是缺少圖書(shū)館。三是立法環(huán)境成熟。2000年《立法法》和2002年《規(guī)章制定程序條例》的相繼頒布，為高等學(xué)校圖書(shū)館走向法治化提供了機(jī)遇，《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》為立法提供了從立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等一系列的解決策略。四是專家隊(duì)伍已初步形成。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》，“部門規(guī)章由國(guó)務(wù)院部門組織起草，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府組織起草?！薄捌鸩菀?guī)章可以邀請(qǐng)有關(guān)專家、組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。”而1999年成立的教育部高等學(xué)校圖書(shū)情報(bào)工作指導(dǎo)委員會(huì)的成員，無(wú)論是來(lái)自學(xué)校的規(guī)模、性質(zhì)，還是學(xué)科，都覆蓋廣泛，毫無(wú)疑問(wèn)，這是高等學(xué)校圖書(shū)館建設(shè)與管理方面最權(quán)威的隊(duì)伍，以這支隊(duì)伍為基礎(chǔ)，無(wú)論是起草與高等學(xué)校圖書(shū)館有關(guān)的教育部部門規(guī)章，還是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，都具有代表性、權(quán)威性。

3.4 按“規(guī)章”的要求來(lái)考慮細(xì)節(jié)

《規(guī)程》雖然目前屬于行政規(guī)范性文件，但是高等學(xué)校圖書(shū)館的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)具備了立法的條件，《規(guī)程》在細(xì)節(jié)構(gòu)建上應(yīng)該按法律文本來(lái)考慮。如根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第七條，“規(guī)章用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。”此外，“除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)?！薄兑?guī)程》雖然提綱挈領(lǐng)，但從總則到附則分為8章，這顯然不符合“規(guī)章”要求，因此，再次修訂時(shí)可以考慮不分章節(jié)。

總之，《規(guī)程》僅僅是一部“準(zhǔn)法”，而不是嚴(yán)格意義上的法律，屬于行政規(guī)范性文件的范疇，它僅具有有限的法律效力。《規(guī)程》的再次修訂不僅是內(nèi)容上的更新，更應(yīng)該是結(jié)構(gòu)上的調(diào)整、性質(zhì)上的升級(jí)、效能上的跨越。這樣才能促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)乃至整個(gè)文化教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

1 鄭章飛，陳有志.湖南省高校圖書(shū)館事業(yè)60年[J].圖書(shū)館，2013(3)：136-140

2 陳有志，涂湘波.湖南省普通高校圖書(shū)館管理60年變革歷程.見(jiàn)：湖南省普通高校圖書(shū)館事業(yè)志[M]，湖南大學(xué)出版社，2013(11)：246-259

3 張白影等.中國(guó)圖書(shū)館事業(yè)十年[M].湖南大學(xué)出版社，1989(3)：144

4 燕今偉. 新世紀(jì)高校圖書(shū)館改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——學(xué)習(xí)《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程(修訂)》[J].大學(xué)圖書(shū)館學(xué)報(bào)，2002(4)：2-4

5 教育部.普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程[EB/OL].[2002-02-21]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3886/201010/xxgk_110215.html

6 陳麗芳.對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的理性審視[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2007(1)：80-83

7 石立銘.檔案行政規(guī)范性文件的含義及法律地位[J].檔案管理，2013(3)：73-74

8 詞語(yǔ)解釋規(guī)程.漢典[EB/OL].[2004-12-05].http://www.zdic.net/c/4/152/339124.htm

Review on the Revision of “Rules and Regulations on Libraries in Instituons of Higher Education”from the Angle of Legislation

Zheng Zhangfei Chen Youzhi

The paper expounds the revision history of “Rules and Regulations on Libraries in instituons of higher Education”, analyses the legal background of name changing, actual legal status, and possible legal effect. Some suggestions of the second revision for “Rules and Regulations on Libraries in Instituons of Higher Education” are proposed such as: determining a reasonable name, constructing the library law system, considering the details according to the “Regulations” requirements, and seeking the legal route to legalization.

“Rules and Regulations on Libraries in Instituons of Higher Education”;Rules and regulations; Normative document in administration;Legal analysis

湖南大學(xué)圖書(shū)館，長(zhǎng)沙，410082

2015年1月21日

*通訊作者：鄭章飛，ORCID:0000-0002-0405-858X，zfzheng@hnu.edu.cn。