新環(huán)保法“按日計(jì)罰”的幾點(diǎn)思考

摘 要：新《環(huán)境保護(hù)法》，被譽(yù)為史上最嚴(yán)格的環(huán)保法，“按日計(jì)罰”制度使得污染環(huán)境的成本暴漲，為生活環(huán)境保駕護(hù)航。隨之公布配套的五項(xiàng)細(xì)則使得“按日計(jì)罰”可行性大為提高，但對(duì)“按日計(jì)罰”的法律性質(zhì)、罰款的計(jì)算方面、以及和其他單行法的協(xié)調(diào)的規(guī)定都較為模糊、不夠完善。本文在論述上述問(wèn)題的同時(shí)提出一些個(gè)人思考和立法建議。

關(guān)鍵詞：按日計(jì)罰；計(jì)算；法律性質(zhì)；立法建議

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2015）26-0015-02

作者簡(jiǎn)介：杜金麗（1991-），女，漢族，陜西延安人，西北政法大學(xué)，環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2014級(jí)碩士研究生。

環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，面對(duì)世界性的環(huán)境、資源、生態(tài)問(wèn)題，以及長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面存在的守法成本高、違法成本低的現(xiàn)狀，新《環(huán)境保護(hù)法》的誕生適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，環(huán)境法的新的責(zé)任方式“按日計(jì)罰”制度的推出，是環(huán)保立法的一大創(chuàng)新和進(jìn)步。基于我國(guó)當(dāng)下的客觀環(huán)境狀況，作為一項(xiàng)新型制度其規(guī)定還不夠成熟和完善，需要從細(xì)節(jié)方面去加以規(guī)范，以彌補(bǔ)存在的不足。

一、“按日計(jì)罰”制度的歷史沿革

按日計(jì)罰就是對(duì)違反環(huán)境法，破壞或污染環(huán)境的企業(yè)或個(gè)人，責(zé)令其限期治理并予以行政處罰，若在規(guī)定的期間后，仍未達(dá)到要求的，依據(jù)違法的時(shí)間長(zhǎng)短按日連續(xù)處罰。①我國(guó)新環(huán)境保法實(shí)施經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷程。我國(guó)環(huán)保法最開(kāi)始并沒(méi)有“按日計(jì)罰”的規(guī)定，只在一些單行法里，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等作了涉及，但罰款都有上限，使得違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守法成本，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定違反“三同時(shí)”制度，擅自開(kāi)工建設(shè)的行為最高處罰額為20萬(wàn)，由于處罰力度不夠無(wú)法對(duì)污染企業(yè)起到震懾作用，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明的需要，新環(huán)保法應(yīng)運(yùn)而生。

二、“按日計(jì)罰”的理論支撐及國(guó)內(nèi)外可借鑒的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）理論支撐

1.政治理論層面：我國(guó)五位一體的構(gòu)建，生態(tài)文明的建設(shè)，特別是自十八大以來(lái)各界對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度的大幅度上升，使得環(huán)境保護(hù)有了可供支撐的政治基礎(chǔ)；

2.法學(xué)理論層面：在2006年的時(shí)候別濤教授就開(kāi)始呼吁“按日計(jì)罰”應(yīng)當(dāng)納入到環(huán)境法中，并且理論界涌現(xiàn)了大批的優(yōu)秀學(xué)者同時(shí)也形成了一系列豐碩的學(xué)術(shù)成果，②例如：汪再祥的我國(guó)現(xiàn)行連續(xù)處罰制度之檢討：基于行政法體系與規(guī)范本質(zhì)的思考，以及一些其他有些的學(xué)者對(duì)按日計(jì)罰的法律性質(zhì)、可實(shí)施性、如何計(jì)算、實(shí)施監(jiān)督等做了自己的表述。

（二）國(guó)內(nèi)外可借鑒的立法和實(shí)踐經(jīng)

1.國(guó)內(nèi)執(zhí)法實(shí)踐層面：新環(huán)保法未出臺(tái)前北京環(huán)保局對(duì)一家持續(xù)超標(biāo)排放的發(fā)電廠，按月處罰多次，基于不同日期的超標(biāo)排放行為多次處罰，突破了對(duì)持續(xù)環(huán)境違法行為只能處罰一次的束縛。③

2.國(guó)內(nèi)立法探索層面：具有代表性的是我國(guó)的重慶和深圳等地。深圳自2009年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施以來(lái)，企業(yè)的主動(dòng)整改率提高了，環(huán)境違法案件的數(shù)量大幅的減少了，為環(huán)境法“按日計(jì)罰”制度的出臺(tái)奠定了法律實(shí)踐基礎(chǔ)。

3.國(guó)內(nèi)外立法借鑒層面：環(huán)境問(wèn)題具有復(fù)雜性、多樣性和全球性，各國(guó)不論是在立法層面有很多值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、等法律法規(guī)中都規(guī)定了“按日計(jì)罰”制度。如：《加拿大水法》第30條第二款針對(duì)“持續(xù)性違法行為”規(guī)定：某個(gè)違法行為如果被實(shí)施或者被持續(xù)達(dá)一天以上者，則每一天的行為，均被視為一個(gè)單獨(dú)的違法行為。

三、關(guān)于“按日計(jì)罰”的幾點(diǎn)思考

（一）“按日計(jì)罰”的法律性質(zhì)的思考

1.世界上各個(gè)國(guó)家的關(guān)于環(huán)境立法中的處罰制度“按日計(jì)罰”制度分為兩類(lèi)型，第一種是秩序性質(zhì)的“按日計(jì)罰”其主張企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，被責(zé)令改正，拒不改正的處罰是從其發(fā)生之日起直至主動(dòng)改正之日起按日連續(xù)處罰。第二種是執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”主張企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，先將其認(rèn)定為一個(gè)違法行為，在按行政處罰規(guī)定的期限內(nèi)仍舊沒(méi)有改正的，連續(xù)處罰直至其主動(dòng)改正為止。兩者的區(qū)別在對(duì)違法行為的連續(xù)性是否認(rèn)為是“一次”而予以計(jì)罰。前一種認(rèn)為違法行為持續(xù)的每一天是一個(gè)單獨(dú)的違法行為。對(duì)每一個(gè)違法行為的處罰數(shù)額相加予以處罰。后一種認(rèn)為將違法行為視為“一次”違法行為，同時(shí)對(duì)這一違法行為持續(xù)的期間實(shí)施計(jì)罰。

2.我國(guó)現(xiàn)階段適合執(zhí)行罰性制度“按日處罰”是實(shí)施秩序性“按日計(jì)罰”的一個(gè)過(guò)渡性的階段，首先我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)的技術(shù)相對(duì)于比較落后。秩序罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”需要計(jì)算每天違法企業(yè)排放污染的種類(lèi)、濃度、以及污染程度等高技術(shù)的要求，而執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”適合當(dāng)前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的狀況。其次是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境基本法和單行法的關(guān)于罰款都較為單一、處罰的力度不大、一次性的處罰難以糾正持續(xù)性的違法行為，而秩序性“按日計(jì)罰”才能從根本上防治和治理環(huán)境問(wèn)題。罰款最根本的目的不是處罰違法企業(yè)，是要達(dá)到遏制環(huán)境污染發(fā)生，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。目前執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”較適合我國(guó)當(dāng)下的國(guó)情和客觀現(xiàn)實(shí)，而秩序罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”適合我國(guó)未來(lái)的發(fā)展，較之前者更接近環(huán)境保護(hù)的最根本的目的

（二）“按日計(jì)罰”的計(jì)算問(wèn)題：

1.新環(huán)保法第五十九條規(guī)定了“按日計(jì)罰”但并沒(méi)有規(guī)定具體的細(xì)則，在同步實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》中對(duì)一些問(wèn)題做了補(bǔ)充，但不夠明確具體，可操作性不強(qiáng)，如：環(huán)保部門(mén)針對(duì)違法行為做出處罰決定并限期改正，在30日內(nèi)的任意一天進(jìn)行復(fù)查，如果仍舊沒(méi)有改正，則處以每日按原罰款數(shù)額的罰款，如果1日做出的處罰，10日的時(shí)候環(huán)保部門(mén)復(fù)查其并未改正，予以按日計(jì)罰，但是13日該企業(yè)改正了環(huán)保部門(mén)再次復(fù)查的卻在20日，檢查合格后，就存在20—13日之間企業(yè)并沒(méi)有排污而受到罰款的現(xiàn)象，要想解決這一問(wèn)題可規(guī)定企業(yè)在達(dá)標(biāo)后通知檢查部檢查。

2.關(guān)于執(zhí)行罰性質(zhì)對(duì)于秩序罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”認(rèn)為每天都是一個(gè)單獨(dú)的計(jì)罰單位，從這個(gè)角度來(lái)講違法企業(yè)每日的排放污染物的種類(lèi)、濃度等每天都不一樣，就不能將統(tǒng)一的處罰數(shù)額適用每一個(gè)計(jì)罰日，這雖然要求對(duì)相應(yīng)的執(zhí)法技術(shù)要求比較高，增加執(zhí)法的成本，但會(huì)使得計(jì)罰更加的合理和公平。

3.立足當(dāng)前我國(guó)的環(huán)保實(shí)際情況借鑒國(guó)外的規(guī)定，如美國(guó)將環(huán)境違法的處罰數(shù)額分為三個(gè)部分，根據(jù)違法收益、違法行為持續(xù)的數(shù)日、違法情節(jié)嚴(yán)重性處罰。并以違法行為的潛在危害后果和違法程度的處以不同的罰款數(shù)額，創(chuàng)造了一個(gè)持續(xù)違法處罰矩陣。④但是由于每個(gè)矩陣都有幅度，就會(huì)對(duì)自由裁量權(quán)提出高的要求，為保證這種裁量權(quán)的合法實(shí)施，可規(guī)定按日計(jì)罰的每日最低限額及改正最長(zhǎng)期限。

四、關(guān)于“按日計(jì)罰”制度的立法建議

（一）如何協(xié)調(diào)環(huán)基本《境保護(hù)法》和各個(gè)環(huán)保單行法中“按日計(jì)罰”的關(guān)系

環(huán)境保護(hù)的基本法對(duì)“按日計(jì)罰”只做了宏觀性的規(guī)定，到那時(shí)具體的實(shí)施還要求制定相關(guān) 的單行法來(lái)加以明確，因此就必須將“按日計(jì)罰”納入到各個(gè)單行法的規(guī)定中來(lái)，做細(xì)節(jié)性的規(guī)定，保障制度的實(shí)施，比如我國(guó)現(xiàn)階段正在修改的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等一系列法律法規(guī)，如在《水污染防治法》中明確擅自拆除排污設(shè)施、無(wú)證排污、在飲用水水源、農(nóng)田、蔬菜基地等排放污染物適用“按日計(jì)罰”。作為基本法的環(huán)保法在適用中應(yīng)該起到統(tǒng)領(lǐng)的作用，在不違背基本規(guī)定的條件下有單行法的規(guī)定適用單行法，若無(wú)則適用基本法環(huán)保法的規(guī)定。

（二）在兩種情形下應(yīng)對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)單位從重處罰

新環(huán)保法實(shí)施連續(xù)處罰的對(duì)象主要是對(duì)那些在主觀惡意較大的企業(yè)。目的是運(yùn)用嚴(yán)格的處罰手段促使其及時(shí)的改正環(huán)境違法行為，但判斷“主觀惡意大”我認(rèn)為在兩種情況下應(yīng)該認(rèn)定為主觀惡意大：第一種是依法對(duì)排污者送達(dá)責(zé)令其改正違法行為決定書(shū)后的30天內(nèi)，環(huán)保部門(mén)對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行復(fù)查，但沒(méi)有規(guī)定復(fù)查的期限、日期及次數(shù)，如果個(gè)別企業(yè)在罰款之后復(fù)查之前，在固定的罰款預(yù)算內(nèi)，刻意的增加排放污染物的行為，即使在環(huán)保部門(mén)復(fù)查之前改正了，但這種主觀惡意的行為給環(huán)境造成的影響更為惡劣，此種條件下即使按時(shí)改正也要加重處罰；第二種連續(xù)違法行為處罰之后一段時(shí)間改正，但過(guò)一定的時(shí)段又接著排放污染物，這種惡性循環(huán)，不但會(huì)增加司法和執(zhí)法的成本，還會(huì)降低法律的權(quán)威，因此對(duì)于這種屢次不改的違法企業(yè)應(yīng)當(dāng)加重處罰，在施以財(cái)產(chǎn)罰同時(shí)吊銷(xiāo)執(zhí)照，建立企業(yè)信譽(yù)檔案制度，予以通報(bào)等。

（三）建立相應(yīng)的環(huán)境罰款專(zhuān)項(xiàng)基金的制度

嚴(yán)格規(guī)定罰款的用途、范圍、專(zhuān)款專(zhuān)用。建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度，接受審計(jì)單位的審計(jì)。首先對(duì)于環(huán)保法實(shí)施之后我國(guó)好多地方出現(xiàn)的“天價(jià)”罰款案件，難以執(zhí)行，如果違法企業(yè)在未失去相應(yīng)資格的情況下主動(dòng)改正，行政部門(mén)可運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)基金建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，督促其履行目的的同時(shí)也能調(diào)動(dòng)其治理積極性。其次可以將罰款的金額用到執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，提高執(zhí)法效能和技術(shù)上，嚴(yán)格規(guī)定其用途和限度。還可用于獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)環(huán)境違法行為的個(gè)人，鼓勵(lì)公眾參與和監(jiān)督。

法諺有云“任何人不得從其違法行為中獲利”，新環(huán)保法“按日計(jì)罰”制度的設(shè)計(jì)就是這一原則的體現(xiàn)，本文對(duì)其理論支撐、借鑒做了論述，法律性質(zhì)、計(jì)算做了個(gè)人思考，為“按日計(jì)罰”的實(shí)施，建設(shè)生態(tài)文明增磚添瓦。

[ 注 釋 ]

①吳宇.輪按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國(guó)環(huán)境法上的適用[J].法政探索，2012（4）.

②吳凱.我國(guó)環(huán)境行政處罰體系的重心遷移與價(jià)值調(diào)試—以環(huán)境保護(hù)法修訂案第五十九條“按日計(jì)罰”制度為中心[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，12（4）.

③別濤，王彬.環(huán)境出發(fā)應(yīng)引入“按日計(jì)罰”—談健全懲治持續(xù)性環(huán)境違法行為處罰機(jī)制（下）[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2006-12-29.

④?chē)?yán)厚福.環(huán)境保護(hù)法“按日計(jì)罰條款評(píng)析”[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014-4-2（6）.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]桂田田.環(huán)保法“按日計(jì)罰”僅針對(duì)屢錯(cuò)不改企業(yè)[N].北京青年報(bào)，2014-4-30.

[2]李靜云.按日計(jì)罰怎么罰？[N].中國(guó)環(huán)境公報(bào)，2014-4-2（6）.

[3]吳宇.論按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國(guó)環(huán)境法上的適用[J].法政探索-理論月刊，2012（4）.

[4]童克難.新環(huán)保法：按日計(jì)罰怎么罰？[N].中國(guó)環(huán)境公報(bào)，2014-12-22.

[5]別濤，王彬.環(huán)境處罰應(yīng)引入“按日計(jì)罰”——談健全懲治持續(xù)性環(huán)境違法行為處罰機(jī)制（下）[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2006-12-29.

[6]環(huán)境資源法學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012：135-152.