福利多元主義視角下我國居家養(yǎng)老服務的政府責任體系構建

同春芬，汪連杰

（中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

福利多元主義視角下我國居家養(yǎng)老服務的政府責任體系構建

同春芬，汪連杰

（中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

在人口老齡化的背景下，我國面臨著巨大的養(yǎng)老壓力?；诟＠嘣髁x理論，本文構建一個以家庭、社區(qū)、國家和社會為主體的居家養(yǎng)老的四維責任框架。從自身屬性和社會保障的角度來說，政府作為其中的一部分，應該承擔相應的責任。目前我國居家養(yǎng)老服務主要存在著四種模式，即“依托第三方組織”模式、“市場化運作”模式、“社區(qū)主導”模式和“家庭主導”模式，不同的服務模式，政府的責任的體現(xiàn)也不盡相同。文章最后構建出我國政府在居家養(yǎng)老服務領域的責任體系，主要包括總體責任和政策制定、監(jiān)督管理、資金投入、政策實施四個具體責任。

居家養(yǎng)老；政府責任；養(yǎng)老需求

一、問題的提出

近年來，我國的老齡化趨勢越來越明顯，截止到2012年底，我國60歲以上老齡人口達到1.94億，約占全國總?cè)丝诘?4.3%［1］，對于我國這樣一個“未富先老”的國家來說，如何解決近2億人的養(yǎng)老需求是一個關系國計民生的重要問題。目前，我國養(yǎng)老的方式主要有三種，家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已經(jīng)難以解決老人的養(yǎng)老問題；目前我國機構養(yǎng)老所發(fā)揮的作用也十分有限；居家養(yǎng)老最初是由社區(qū)照顧演化而來，指政府和社會力量依托社區(qū)，通過建立專業(yè)化的服務機構，為在家居住的老年人提供生活照料、家政、康復護理和精神慰藉等服務［2］。居家養(yǎng)老很好地結合了家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)點，自引入我國以來，取得了一定的發(fā)展，也預示著我國未來養(yǎng)老的發(fā)展方向，但是由于政府在履行居家養(yǎng)老服務責任過程中存在著一系列問題，限制了居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

那么，我國居家養(yǎng)老服務實踐中，都有哪些責任主體？目前，我國政府具體承擔哪些具體責任？在這些責任主體中處于什么位置？以及在我國居家養(yǎng)老服務中，應該構建怎樣的責任體系？

盡管學者們對于居家養(yǎng)老服務存在的問題研究很多，但是對于政府責任的論述卻很少。方穎之（2011）認為，不同地區(qū)的居家養(yǎng)老具體實踐各不相同，政府應該在醫(yī)療護理、生活照料、文化娛樂和精神慰藉方面給予監(jiān)督和管理，從而構建完整的責任體系［3］。秦艷艷、鄔滄萍（2012）指出，我國政府在居家養(yǎng)老服務中的責任存在誤區(qū)，應該從管理、規(guī)劃、推進、監(jiān)督四個緯度完善政府的職能［4］。高鵬、王曉騰、李萌（2013）認為，必須強化居家養(yǎng)老中的政府責任，即加大資金投入，完善相應的法律法規(guī)，加強政府部門之間的協(xié)調(diào)，形成政府作用和家庭作用的有效結合［5］。劉政永、孫娜（2013）指出，河北省居家養(yǎng)老服務的政府責任體系可以分為五點：更新觀念、強化管理、完善法律法規(guī)、服務導向和財政支持［6］。總體來說，學者都是從居家養(yǎng)老存在的問題入手，論述政府應該承擔相應的責任，缺乏對居家養(yǎng)老政府責任的系統(tǒng)性描述。本文認為，基于福利多元主義理論，我國居家養(yǎng)老服務具有四維度的福利責任來源，政府在其中履行著主體責任。我國目前的居家養(yǎng)老服務主要有四種模式，政府責任都存在著一定的優(yōu)點和缺點。完善我國養(yǎng)老保障的基礎上，應該構建我國居家養(yǎng)老服務的政府責任體系。

二、關于居家養(yǎng)老服務中政府責任的理論分析

20世紀60年代，為解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老負擔，英國開始基于社區(qū)和家庭照顧的養(yǎng)老模式，“前期的居家養(yǎng)老主要是一種鼓勵家庭照顧老人的一項措施”［7］。隨著我國老齡化水平的提高，居家養(yǎng)老在我國得到一定程度的發(fā)展，由于在發(fā)展過程中，得不到政府足夠的重視，社區(qū)和社會主體實際承擔了很大一部分責任，所以，很多人就認為，居家養(yǎng)老服務應該交付給社會去辦，從而淡化政府的責任，這其實是對居家養(yǎng)老服務的一種曲解。在居家養(yǎng)老服務中，有著多元的責任主體，而政府作為主體之一，承擔著自己不可或缺的責任。

（一）基于福利多元主義的四維福利框架

20世紀70年代，西方國家陷入了滯脹危機，為解決國家的財政問題，羅斯（Rose，1986）提出了福利多元組合的理論，即社會中的福利來源主要于三個部門：家庭、市場和國家［8］。阿布瑞漢森（Abrahamson，1994）、伊瓦思 （Evers，1993）和約翰遜（Johnson，1999）發(fā)展了福利組合理論，形成了福利多元主義理論。該理論認為，社會福利來源應該多元化，即不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，福利是全社會的產(chǎn)物［9］。在居家養(yǎng)老服務實踐中，家庭、社區(qū)、政府都是福利的主要來源，除此之外，非營利組織、市場主體也都能參與到居家養(yǎng)老服務中，成為其福利來源不可缺少的一部分。所以，在居家養(yǎng)老的具體實踐中，應該堅持以家庭、社區(qū)、國家和社會為主體的四維福利分析框架（如圖1）。但是，這并不是說，每個主體都承擔同樣的福利責任。事實上，“責任定位的準確性與合理性是社區(qū)居家養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展的關鍵”［10］。家庭為老人提供精神上的慰藉和居住場所。社區(qū)主要通過發(fā)揮自己的整合功能，為老人提供活動場所和包括生活照料，醫(yī)療保健，文化娛樂等內(nèi)容在內(nèi)的服務平臺。政府則站在宏觀的角度，為居家養(yǎng)老服務的發(fā)展制定法律政策和中長期發(fā)展規(guī)劃，提供科學規(guī)范化的管理和監(jiān)督，進行一定的資金投入等等。社會中的主體參與有利于為居家養(yǎng)老服務注入活力，非政府組織為居家養(yǎng)老服務提供服務支持，市場主體的參與有利于減輕社區(qū)的負擔，提升老人服務的水平。相對于家庭、社區(qū)和社會微觀上的責任，政府的宏觀責任才是決定居家養(yǎng)老發(fā)展的關鍵所在。

圖1　我國居家養(yǎng)老四維福利框架圖

（二）政府履行居家養(yǎng)老服務責任的原因分析

首先，我國養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實壓力決定了政府對居家養(yǎng)老支持的緊迫性。長期以來，家庭養(yǎng)老都是我國養(yǎng)老的主要方式。20世紀90年代以來，經(jīng)濟的發(fā)展促進了人口的快速流動，年輕人受到經(jīng)濟利益驅(qū)使開始外出工作，致使一部分老人被留在家中，面臨著無人照看的局面，加上家庭重心向下一代移動，家庭的核心化趨勢越來越明顯，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。“敬老院等機構養(yǎng)老在養(yǎng)老中具有比較優(yōu)勢和規(guī)模效應”［11］，但是現(xiàn)階段，我國機構養(yǎng)老的資源利用率不高，加上利潤比較低，發(fā)展受到很大限制。另外，受到傳統(tǒng)觀念的影響，一些老人即使有一定的經(jīng)濟條件，也不愿意去養(yǎng)老院養(yǎng)老。“據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，我國有各類養(yǎng)老機構3.8萬個，擁有床位266.2萬張，全國養(yǎng)老床位總數(shù)僅占老年人口總數(shù)的1.59%，不僅低于發(fā)達國家5% 至7%的比例，也低于一些發(fā)展中國家2%至3%的水平”［12］，機構養(yǎng)老在我國養(yǎng)老中發(fā)展的作用十分有限。家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的困境和我國不斷增加的養(yǎng)老需求形成強烈對比，居家養(yǎng)老很好的彌補了二者的不足，與傳統(tǒng)養(yǎng)老方式不同，居家養(yǎng)老主要的養(yǎng)老場所是社區(qū)和家庭，即社區(qū)為老年人提供活動場所和生活照料、精神慰藉、醫(yī)療保健等服務，除個別特殊情況外，老人還是在家中居住。從責任分擔方式來看，家庭養(yǎng)老主要是家庭出資，機構養(yǎng)老主要是由政府和家庭出資，居家養(yǎng)老則實行三方共同支付原則，即由政府、社區(qū)、個人三方共同出資，這樣有利于分散養(yǎng)老風險，減輕家庭負擔。居家養(yǎng)老不僅能夠解決家庭養(yǎng)老的資金和服務來源問題，也符合我國幾千年的養(yǎng)老傳統(tǒng)。所以，為了滿足不斷增加的養(yǎng)老需求，政府應該加大對居家養(yǎng)老的扶持力度。

其次，居家養(yǎng)老的準公共物品的屬性決定了政府介入的必要性。居家養(yǎng)老服務一定程度上具有準公共產(chǎn)品的屬性。居家養(yǎng)老服務在實施過程中，老人參加居家養(yǎng)老服務，并不排斥其他老人同時參加居家養(yǎng)老服務，雖然增加一名老人需要投入一定的成本，但是這種投入隨著老人參加數(shù)量的增加，成本是遞減的，即滿足邊際成本遞減規(guī)律，這使得居家養(yǎng)老服務具有非競爭性的特點。但是，居家養(yǎng)老實行個人、社區(qū)、國家三方繳費原則，老人參加居家養(yǎng)老服務需要交納一定的個人費用，這就使得居家養(yǎng)老服務具有明顯的排他性特征，即不是每個老人都能享受到服務，不繳納費用，就被排斥在服務之外。另外，社區(qū)用于居家養(yǎng)老服務，修建了老年人健康服務中心以及一系列相配套的服務設施，老人可以在社區(qū)享受到一系列的服務，一些老人即使沒有參加服務，也可以到社區(qū)參加部分活動，這在一定程度上具有正的外部性。所以，通過上述對居家養(yǎng)老服務的分析，我們得出，居家養(yǎng)老應該是具有非競爭性和排他性的俱樂部式的產(chǎn)品，且這種產(chǎn)品具有正的外部性。居家養(yǎng)老的這種準公共產(chǎn)品的屬性使得其在發(fā)展過程中，私人配置的低效率，所以，必要政府必須介入居家養(yǎng)老服務，成為其配置主體。

最后，政府介入居家養(yǎng)老領域源于政府對社會保障的責任。現(xiàn)代意義上的社會保障，是在資本主義工業(yè)化背景下產(chǎn)生的，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物［13］。自社會保障制度建立以來，就存在著政府責任的巨大分歧，關于政府在社會保障中的責任模式可以分為三種，有限政府模式、責任政府模式和政府包辦模式。雖然三種模式在政府承擔多少責任方面存在爭議，但無不在強調(diào)政府在社會保障中不可替代的作用。近代以來，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，社會結構發(fā)生了巨大變化，生產(chǎn)方式和生活方式由傳統(tǒng)以家庭為核心向以社會為核心的趨勢發(fā)展，國家的責任也由傳統(tǒng)的被動干預轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動干涉社會各個方面，以保證社會的良性運行。社會保障制度作為一種重要的社會政策，在經(jīng)濟、社會、文化等方面都起到了巨大的“穩(wěn)定器”作用，而具體的社會保障制度無論從政策制定，還是運行機制來說，都離不開政府的干預。居家養(yǎng)老服務屬于社會化的養(yǎng)老方式，從整體來說，屬于社會保障的一部分，居家養(yǎng)老的政策制定、推行實施、監(jiān)督管理、資金投入等各個方面都離不開政府的支持，所以，政府同樣應該介入居家養(yǎng)老服務領域，完善我國的養(yǎng)老保障制度。

三、我國居家養(yǎng)老服務模式中政府責任的現(xiàn)狀

2001年，我國開展“星光計劃”，旨在建立“星光老年服務活動”，充分利用社區(qū)資源發(fā)展居家養(yǎng)老服務，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如廣東、上海、江蘇等省份進行先行試點。經(jīng)過幾年的探索，試點工作向全國普及，并由沿海推向內(nèi)地，城市推向農(nóng)村［14］。2008年2月21日，為了應該不斷增長的養(yǎng)老需求，全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委、教育部、民政部等10個部門聯(lián)合下發(fā)了《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，推進居家養(yǎng)老的建設，自此居家養(yǎng)老工作全面推廣開來。截止到2013年，我國很多地區(qū)實行了居養(yǎng)老試點，政府對居家養(yǎng)老服務的探索不斷加大，服務覆蓋的范圍不斷擴大，家居養(yǎng)老的模式逐漸走向成熟，基礎設施不斷完善，服務網(wǎng)點不斷健全。其中，全國范圍內(nèi)看，關于居家養(yǎng)老服務主要分為四種模式（如表1）：

表1　我國居家養(yǎng)老服務的主要模式

從表1可以看出，我國居家養(yǎng)老服務模式主要分為四種，“依托第三方組織”模式，“市場化運作”模式，“社區(qū)主導”模式和“家庭主導”模式不同的模式，模式不同，政府的責任體現(xiàn)也有一定的差別，通過具體實施地區(qū)的情況，對不同的模式的優(yōu)缺點進行分析：

（一）“依托非營利組織”模式，以寧波市海曙區(qū)為例

寧波市海曙區(qū)是居家養(yǎng)老依托非營利組織模式的典型代表。2003年，為了應對不斷提高的老齡化水平，海曙區(qū)開始探索社會化的居家養(yǎng)老方式，主要是政府將居家養(yǎng)老服務委托給海曙區(qū)星光敬老協(xié)會，由協(xié)會主要負責居家養(yǎng)老的一系列事項，政府每年對該協(xié)會進行一定的財政補貼，并且積極進行宣傳指導，鼓勵社會各界力量廣泛進行參與。隨著居家養(yǎng)老服務的實踐，海曙區(qū)的各項條件和規(guī)定實現(xiàn)了標準化和統(tǒng)一化，并根據(jù)不同的老年人群體，實行不同的政策。該區(qū)居家養(yǎng)老服務主要實行老人“走進去”和“走出來”的模式，“走進去”主要是通過政府購買服務，“義工銀行”和老人個人購買服務等走進老人家里，滿足老人多元化的需求?！白叱鰜怼敝饕峭ㄟ^社區(qū)和街道的日托中心，社區(qū)衛(wèi)生服務站和各種老年俱樂部等場所，讓老人走出家門，走進社區(qū)。

這種模式比較符合服務型政府“以人為本”的服務理念。在具體實施中，政府通過把居家養(yǎng)老服務委托給非營利組織，不僅有利于吸引社會力量參與公共服務領域，也有利于減輕政府的負擔，政府的職責由公共服務的直接提供者變成了監(jiān)督和管理者。政府每年對星光敬老協(xié)會進行一定的資金支持，在進行宣傳的同時，鼓勵社會力量興辦居家養(yǎng)老服務。但是這種模式也存在很多的問題，主要體現(xiàn)在三個方面，第一，政府的政策設計職能和監(jiān)管職能存在缺失。寧波市政府并沒有制定具體的居家養(yǎng)老政策作為指導，不僅不利于居家養(yǎng)老服務的具體實施，政府對協(xié)會的監(jiān)督管理同樣缺乏依據(jù)，監(jiān)督的效果受到很大影響。第二，長期以來，中國的非營利組織發(fā)展速度緩慢，政府把居家養(yǎng)老服務完全托付給星光敬老協(xié)會，一定程度上對協(xié)會要求過高，前期發(fā)展過程中也難以取得社區(qū)居民的信任。第三，對于市場的利用率不高，發(fā)展過于片面化，政府也缺乏對社區(qū)資源的整合，不利于社區(qū)其他優(yōu)勢資源的發(fā)揮。

（二）“市場化運營”模式，以上海市靜安區(qū)為例

上海市是積極引入市場化發(fā)展居家養(yǎng)老的范式。上海市是我國最先進入老齡化社會的地區(qū)，早在20世紀80年代，上海市就開始進行基于政府購買的居家養(yǎng)老服務實踐，經(jīng)過30年的積累，在市場化購買服務方面有責豐富的經(jīng)驗。上海市政府在居家養(yǎng)老服務的發(fā)展過程中，制定了《社區(qū)居家養(yǎng)老服務規(guī)范》，作為全市居家養(yǎng)老服務的指導性文件，主要內(nèi)容是按照市、區(qū)、街道分工合作的原則，政府向每一個街道提供資金支持，進行網(wǎng)點建設和政府購買服務，設立評估標準，對于不同的人群實行不同的養(yǎng)老政策，通過整合社區(qū)醫(yī)療、餐飲和生活服務等資源，推出一系列助老服務項目。服務的內(nèi)容主要有日常照料、日托服務、特殊老人照顧服務以及老人關愛行動等，老人只需要拿出少量的錢，就能享受到高水平的服務?！敖?jīng)過多年的實踐，上海市以政府購買服務為核心的居家養(yǎng)老建設已經(jīng)形成較為成熟的體制和制度”［15］。

這種模式，居家養(yǎng)老服務實施的效率很高。另外，上海市是少數(shù)制定居家養(yǎng)老服務規(guī)范的城市之一，為全市居家養(yǎng)老服務的發(fā)展提供政策依據(jù)，政府對服務發(fā)展設立評估標準，對居家養(yǎng)老服務的實行進行規(guī)范管理，也在一定程度上有利于對服務的監(jiān)督管理，居家養(yǎng)老服務體系也比較完善。政府對每一個街道提供資金支持，積極引入市場力量進入公共服務領域的建設，對于優(yōu)勢資源的整合和資金投入比較到位。但是，在這種模式，根據(jù)不同的經(jīng)濟能力，制定不同的服務水平，過于強調(diào)市場化的作用，重視效率，一定程度上缺乏對公平性的追求。另外，市場主體追求利潤的本性，不利于服務的長期健康發(fā)展。

（三）“社區(qū)主導”模式，以青島市市南區(qū)為例

青島市的居家養(yǎng)老主要突出社區(qū)的主導作用。2006年以來，青島市開始了居家養(yǎng)老服務試點，主要是政府通過財政投入，對60歲以上“三無老人”、“低保老人”、邊緣家庭中的老年人以及“三老”優(yōu)撫對象無償提供家政、康復、精神慰藉等居家養(yǎng)老服務。另外，2009年，青島市在城陽區(qū)、萊西市進行農(nóng)村試點均取得成功，頗受群眾歡迎，開始探索居家養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化。到2012年，青島市全面實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務，并且制定了《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》，依托于社區(qū)，為有需求的老年人提供服務。以青島市市南區(qū)為例，社區(qū)建立老年人服務中心，為老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、文化娛樂為一體的“一站式”服務，目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務形式已從上門做飯、洗衣、打掃衛(wèi)生等簡單的服務，逐步向助餐、助浴、精神慰藉等項目化、集約化運作形式發(fā)展，在政府購買服務中，通過資金補貼，讓老人享受到高水平的服務。

青島市“社區(qū)主導”模式是大部分實施居家養(yǎng)老的地區(qū)采用的模式。這種模式，政府的責任相對完善。青島市制定《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》，作為居家養(yǎng)老服務的指導規(guī)范，充分發(fā)揮基層政府組織的作用，通過對社區(qū)建設進行了大量的投入，從而發(fā)揮社區(qū)的輻射作用。此外，青島市還是少數(shù)探索城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務一體化的城市之一，在居家養(yǎng)老服務實施城市中屬于發(fā)展比較快的城市。但是居家養(yǎng)老服務項目還缺乏規(guī)范化和制度化的保證，對于市場主體準入機制和“政府購買服務”缺乏規(guī)范化管理，一些“助老活動”也只是點狀實施，沒有形成全方位的服務體系。

（四）“家庭主導”模式，以大連市沙河口區(qū)為例

大連市沙河口區(qū)居家養(yǎng)老服務主要突出家庭在居家養(yǎng)老服務中的重要作用。為應對不斷增加的老年人口，解決老年人的養(yǎng)老問題，2002年，大連市沙河口區(qū)推出了“家庭養(yǎng)老院”的居家養(yǎng)老模式。2002 年11月至2003年7月，沙河口區(qū)政府先后下發(fā)了《關于實施“星光計劃”推行社區(qū)居家養(yǎng)老院服務體系建設的通知》、《沙河口區(qū)加快推進社區(qū)居家養(yǎng)老院建設的設施方案》、《沙河口區(qū)實施居家養(yǎng)老服務經(jīng)費補貼辦法》三個文件，在全區(qū)所有街道全面推進“居家養(yǎng)老院”建設［16］。主要內(nèi)容是，通過對全社區(qū)的老年人口進行評估，對老年人建立資料檔案，在社區(qū)招募下崗職工，建立居家養(yǎng)老服務隊伍，上門為老人提供養(yǎng)老服務。老人可以享受到諸如洗衣、做飯、醫(yī)療、聊天等一系列服務，一定程度上能滿足老人的生活照料，醫(yī)療保健，精神慰藉等一系列的養(yǎng)老需求。沙河口區(qū)對老人家庭進行相應的補貼，通過資助，老人不僅能夠享受到居家養(yǎng)老的服務，又能最大限度的在家里養(yǎng)老，得到了社區(qū)居民的大力支持。

大連市沙河口區(qū)居家養(yǎng)老服務最大限度的發(fā)揮了居家養(yǎng)老的優(yōu)勢，即充分利用老人的家庭觀念，把養(yǎng)老場所建立在老人家里，得到了社區(qū)老人的歡迎。社區(qū)連續(xù)發(fā)布三個政策文件建立居家養(yǎng)老服務是政府履行政策制定責任的具體體現(xiàn)，通過社區(qū)招募一系列下崗職工建立服務隊伍，不僅能夠促進就業(yè)，而且能為老年人提供相應的服務，政府的組織實施責任也得到了很好的發(fā)揮。政府對不同類型的老人分別進行服務補貼，是政府履行財政責任的表現(xiàn)。在政府的支持下，沙河口區(qū)的居家養(yǎng)老服務得到了長足的發(fā)展。但是，社區(qū)過于注重家庭的主導力量，沒有最大發(fā)揮社區(qū)和市場在居家養(yǎng)老服務中的作用，缺少對志愿者隊伍，社會組織等社會力量參與到服務中來的引導，對社區(qū)資源的整合也不夠，居家養(yǎng)老服務發(fā)展缺乏潛力。

圖2　我國居家養(yǎng)老服務的政府責任體系

上述四種模式一定程度上體現(xiàn)了當前我國居家養(yǎng)老服務的類型及政府責任的現(xiàn)狀，可以看出，我國居家養(yǎng)老服務的具體實踐，隨著各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同而有所不同，政府所體現(xiàn)的責任也不盡相同。居家養(yǎng)老發(fā)展比較成熟的地區(qū)，政府的責任相對完善，例如上海、廣州、寧波等地區(qū)。而對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后的地區(qū)，政府在居家養(yǎng)老中的責任主要體現(xiàn)在資金支持和監(jiān)督管理上，政府在政策標準制定，政策實施，資源整合，服務協(xié)調(diào)等方面的存在著責任缺位現(xiàn)象，同時也存在著了政府職責的混亂，即“該管的沒有管，不該管的強管”［4］。所以，需要對我國的居家養(yǎng)老服務的政府責任進行完善，促使政府的責任歸位，構建完整的政府責任體系，以有利于居家養(yǎng)老服務的新發(fā)展。

四、我國居家養(yǎng)老服務政府責任體系的構建

居家養(yǎng)老服務歸根到底是一項多元主體參與的養(yǎng)老保障方式，個人、社區(qū)和國家都對居家養(yǎng)老服務承擔相應的責任，除此之外，社會組織、市場主體都是居家養(yǎng)老服務的提供者之一。而政府作為居家養(yǎng)老的責任主體，必須通過自己職能的發(fā)揮帶動整個居家養(yǎng)老體系的發(fā)展。所以必須根據(jù)居家養(yǎng)老的具體實踐，并從社會保障中的政府責任出發(fā)，明確居家養(yǎng)老服務中出政府的責任體系。居家養(yǎng)老的政府責任體系包括總體責任和具體責任（如圖2）。居家養(yǎng)老服務是在我國人口老齡化的形勢下產(chǎn)生的，是我國社會化養(yǎng)老的重要組成部分，所以我國政府在居家養(yǎng)老服務中責任的總目標是，在完善我國養(yǎng)老保障制度的基礎上，發(fā)揮自己的主體責任，協(xié)調(diào)其他主體之間的關系，并通過履行自己的具體職能，促進我國居家養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展。而在總體責任的基礎上，政府的具體責任主要包括：

（一）政策制定：政府責任的前提

政策制定是居家養(yǎng)老服務制度推行的基礎。居家養(yǎng)老的政策制定主要指通過立法或管理機構設計居家養(yǎng)老制度框架，規(guī)定居家養(yǎng)老服務具體的實施細則，并規(guī)范調(diào)整各主體之間的關系以及各自應當承擔的責任，為居家養(yǎng)老服務的具體實施提供規(guī)范指導。在居家養(yǎng)老政策制定的過程中，要堅持“兩個制定”和“兩個區(qū)分”的原則，“兩個指定”指的是，其一，在居家養(yǎng)老實施過程中中，應該制定一系列居家養(yǎng)老政策，用于全國普遍性的居家養(yǎng)老服務的指導工作。其二，由于不同地區(qū)的具體實踐不同，所實施的居家養(yǎng)老的模式有所不同，地方可以根據(jù)自己的實際情況，制定了地區(qū)性的居家養(yǎng)老規(guī)章，為居家養(yǎng)老的具體實施提供依據(jù)。所以，一個全國性的指導政策和一個地區(qū)性的指導文件都十分必要。在制度設計過程中還應該堅持“兩個區(qū)分”，第一個區(qū)分是對老齡人口進行分類，堅持“以老人為中心”的原則，具體根據(jù)不同年齡段的老人的不同需求，制定不同的實施細則。第二個區(qū)分是要分清各主體之間的責任，通過制度設計，明確各主體的責任范圍，促進相互之間的協(xié)調(diào)，并在實施過程中不斷對制度進行完善。

（二）監(jiān)督管理：政府責任的保證

政府的監(jiān)管責任是居家養(yǎng)老服務長期發(fā)展的保障。政府的監(jiān)管職能指的是在居家養(yǎng)老政策的基礎上，制定規(guī)范的監(jiān)督管理準則，以監(jiān)督、檢測居家養(yǎng)老服務的實施情況。政府的管理和監(jiān)督責任主要體現(xiàn)在兩個方面，第一，建立相應的監(jiān)督管理機構，完善相應的管理體制，強化監(jiān)督機制的職責，對居家養(yǎng)老的資金籌集、日常事務管理和資金的日常使用以及市場的準入機制等放方面進行監(jiān)督考察，以保證居家養(yǎng)老服務的健康發(fā)展。第二，不斷提高對居家養(yǎng)老的管理能力。首先，成立居家養(yǎng)老服務管理機構，專門負責居家養(yǎng)老的工作，包括制定居家養(yǎng)老服務的日常管理準則、實施細則以及發(fā)展規(guī)劃等。其次，提升管理人員的管理水平。政府應該積極引入專業(yè)化的管理人員，并對管理團隊進行專業(yè)培訓，提高其管理能力。管理人員觀念的轉(zhuǎn)變是居家養(yǎng)老進一步發(fā)展的前提，政府應該將居家養(yǎng)老工作納入政府績效評估體系，使其真正認識到居家養(yǎng)老服務在解決人口老齡化中的重要性。最后，加強服務隊伍人員的規(guī)范化管理。服務隊伍的水平直接決定了老年人享受服務的水平，所以，在服務隊伍建設方面，要制定服務人員的管理規(guī)范，對于服務的對象、標準、注意事項等進行嚴格規(guī)定，以保證服務的質(zhì)量。嚴格區(qū)別服務項目，對于日常生活照料、聊天談心、家政服務等項目的服務人員，可以從社區(qū)直接招募，但對于醫(yī)療護理、心理治療等一些專業(yè)化的服務項目要聘請專業(yè)化的服務人員。

（三）財政支持：政府責任的關鍵

財政投入是政府履行居家養(yǎng)老服務責任的具體體現(xiàn)。政府的財政責任指的是政府通過財政手段對居家養(yǎng)老服務的具體實施給予一定的資金支持，用于居家養(yǎng)老的基礎設施建設，服務項目的部分補貼，日常的機構運作等方面，以促進居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。居家養(yǎng)老具有一定程度的福利性，這也是政府對其進行資金投入的原因所在，從居家養(yǎng)老長期發(fā)展來看，財政責任是政府在居家養(yǎng)老服務中的“第一”責任，但這并不是說政府是資金的唯一來源，政府、社區(qū)、個人都是資金的提供者，都承擔著各自一定的財政責任。政府對居家養(yǎng)老服務的財政責任主要通過三種途徑實現(xiàn)：一是政府財政直接列支，用于社區(qū)公共設施的建設；二是通過稅收優(yōu)惠，對市場主體進入居家養(yǎng)老服務領域給予一定的稅收優(yōu)惠和政策支持，以增加活力，促進服務水平的提高；三是通過其他途徑，如彩票收入、地方土地征用、政府捐贈用于居家養(yǎng)老服務領域等。

（四）政策實施：政府責任的核心

實施責任是居家養(yǎng)老服務最重要的一環(huán)。居家養(yǎng)老服務的各個項目只有得到切實地實施，才具有現(xiàn)實意義和價值。從這層意義上說，實施也是居家養(yǎng)老服務運行的核心內(nèi)容，居家養(yǎng)老服務的實施主要包括兩個方面，第一，設立具體的服務實施機構，并通過機構的運營，保證各個服務項目的正常實施。二是加大對居家養(yǎng)老服務的宣傳，主要包括政策的宣傳和中國傳統(tǒng)“孝悌”價值觀的宣傳。政府應該提倡社區(qū)興辦居家養(yǎng)老服務，并對興辦的社區(qū)進行資金支持，在居家養(yǎng)老實施過程中，倡導從老人的利益出發(fā)，堅持“以老人為中心”的原則；在生活照料過程中，要以老人方便為出發(fā)點，建立老人醫(yī)療預警機制；在文化娛樂方面，要開設有利于老人身心發(fā)展的項目，項目內(nèi)容應該多元化。

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The Building of Government Responsibility System of Our Country in Home-based Care Services under the Welfare Pluralism Perspective

TONG Chun-fen，WANG Lian-jie
（School of Law&Politics Science，Ocean University of China，Qingdao Shandong 266100）

Under the background of the aging population，our country has faced with the huge pressure of pension.Based on the welfare pluralism theory，this paper build a four dimensional framework for responsibility，which treat family，community，country and society，as the main bodies in the Home-based care services.From their own attribute and the social security point of view，the government as a part of it，should undertake certain responsibility.At present，there are four main types of Home-based care services mode，namely“relying on third party organization”，“marketing operation”，“community dominance”pattern and the dominance of"family"pattern.Different service modes have different government's responsibilities，but there are a lot of advantages and disadvantages.Finally this paper build up the government responsibility in the field of Home-based care services，which including overall responsibility and four policy specific responsibilities，there are supervision and management，capital investment and policy implementation of four specific responsibilities.

Home-based care services；government’s responsibility；Pension demand

C913.6

A

1007-0672（2015）01-0073-06

2014-07-27

同春芬，女，陜西西安人，中國海洋大學法政學院教授，研究方向：農(nóng)村社會保障、海洋漁業(yè)政策。汪連杰，男，河南信陽人，中國海洋大學法政學院社會保障專業(yè)2013年碩士研究生，研究方向：居家養(yǎng)老政策。