“聘任制公務(wù)員”三問：“聘任”能否轉(zhuǎn)“常任”？

張弦

我國的公務(wù)員管理，缺少“綜合管理類”以外的分類體系和發(fā)展路徑，不能更有針對性地選拔人才，還導(dǎo)致一部分專業(yè)人才為晉升轉(zhuǎn)入綜合管理崗位。體制內(nèi)專業(yè)人才缺口擴(kuò)大后，又不得不長期設(shè)置聘任制崗位，進(jìn)而導(dǎo)致聘任制走樣。

近日，北京、貴州等多省市發(fā)布聘任制公務(wù)員招聘公告，再引關(guān)注。事實(shí)上，自2007年深圳和上海浦東獲批試水公務(wù)員聘任制以來，江蘇、河南、福建等省都推開試點(diǎn)。8年來，“30萬年薪”、“全員聘任”、“零淘汰”等話題既吸引了關(guān)注，也拷問著公務(wù)員聘任制的效果與出路。筆者結(jié)合自身研究及各地做法，提出以下認(rèn)識(shí)。

聘任制應(yīng)是“個(gè)例”還是“泛例”？

對聘任制應(yīng)成為適用于全體公務(wù)員的“泛例”，還是針對少量特殊崗位的“個(gè)例”，是當(dāng)前各種爭議的核心。

實(shí)踐中，既有以深圳為代表，對所有2010年之后新增職位（主任科員以下）全員聘任的模式；也有以浦東為代表，將聘任制重點(diǎn)限定在專業(yè)性高端人才領(lǐng)域的模式。筆者認(rèn)為，就現(xiàn)階段而言，后者更有利于以更小成本滿足公務(wù)員隊(duì)伍的人才需要。

支持全員聘任者認(rèn)為，深圳對聘任制公務(wù)員實(shí)行社保與職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有助于打破養(yǎng)老雙軌制，增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的活力和流動(dòng)性。如今，體制內(nèi)外的養(yǎng)老“雙軌制”已宣告終結(jié)，此種情況正得到解決。

還有人認(rèn)為，實(shí)行全員聘任能建立能進(jìn)能出的淘汰退出機(jī)制。然而，聘任制的意義主要在于彈性靈活的選人用人機(jī)制，公務(wù)員進(jìn)出則應(yīng)建立在科學(xué)的考核評價(jià)制度基礎(chǔ)上，與聘任、委任無必然聯(lián)系?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：年度考核連續(xù)兩年不稱職的公務(wù)員應(yīng)予以辭退?，F(xiàn)有制度如不能真正落實(shí)，無論采取何種用人方式都不會(huì)有實(shí)質(zhì)性改變。實(shí)踐中，不少全員聘任也逐步流于形式，在考核、待遇、晉升等方面都與委任制無異，鮮有人被辭退。

此外，從行政管理科學(xué)性與效能看，流動(dòng)并不一定總是好事。政府絕大多數(shù)行政事務(wù)職位實(shí)行常任制，有助于維持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，確保國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對政府雇員實(shí)行全員聘任，有操之過急的傾向。

但與此相對，第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)官僚制形態(tài)亟待改革，西方發(fā)達(dá)國家都已開始改革公務(wù)員體制。英國政府約有70%～80%為聘任制人員，新西蘭、澳大利亞等國都對幾乎全部政府雇員實(shí)行聘任制。

對這種觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)看到，一方面，無論聘任制公務(wù)員占比重大小，都沒有改變各國公務(wù)員隊(duì)伍總體穩(wěn)定的態(tài)勢；另一方面，中國與西方國家國情有較大差異。中國的行政層級與行政架構(gòu)更為復(fù)雜，行政體系更為龐大，如短期內(nèi)對各級政府公務(wù)員均改為合同管理的聘任制，或易產(chǎn)生較大震蕩，或會(huì)流于形式化。

此外，我國《公務(wù)員法》第95條規(guī)定，可對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。這也是美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。隨著公共服務(wù)需求的提高，管理復(fù)雜性日益增加，政府內(nèi)部對專業(yè)人才的需求更為明顯。在我國推廣聘任制試點(diǎn)實(shí)踐中，絕大多數(shù)崗位集中于金融、規(guī)劃、信息管理等崗位，這應(yīng)是現(xiàn)階段我國推廣公務(wù)員聘任制的重點(diǎn)范圍。

“聘任”能否轉(zhuǎn)“常任”？

當(dāng)前，一些輿論指出，聘任制公務(wù)員對前途感到迷茫；有專家明確提出，為強(qiáng)化對聘任制公務(wù)員的激勵(lì)，應(yīng)嘗試將聘任制與常任制公務(wù)員的“壁壘”打通，逐步實(shí)行常任制與聘任制的整合。筆者認(rèn)為，這種做法，有違聘任制的初衷，亦難確保制度的公平性。

相對于傳統(tǒng)的委任制、考任制，聘任制的核心優(yōu)勢在于其靈活彈性的選人用人機(jī)制。在實(shí)踐中，聘任制公務(wù)員既可公開招聘，也可視需要直接選聘，而無需像考任制、委任制公務(wù)員那樣經(jīng)歷嚴(yán)苛的考試篩選；此外，受聘人員不必?fù)碛姓ぷ鹘?jīng)歷，更無需在政府系統(tǒng)內(nèi)部逐級晉升。這種特殊性為政府機(jī)構(gòu)吸引來了高端技術(shù)人才，也要求對聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)為常任制設(shè)立嚴(yán)格的限制。

在我國，公務(wù)員體系內(nèi)逐級晉升，是官員獲取政治發(fā)展的唯一途徑。因此，更需嚴(yán)格控制聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)為常任，避免聘任制成為官員晉升的制度性漏洞，影響公平和公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定。發(fā)達(dá)國家多對臨時(shí)雇員的最長服務(wù)年限有嚴(yán)格限制，但當(dāng)前我國各地公務(wù)員聘任試點(diǎn)中，對續(xù)聘次數(shù)、條件等缺少明確規(guī)定，聘任制轉(zhuǎn)委任制屢見不鮮，違背了改革的初衷。

原則上，由于聘任制公務(wù)員職位應(yīng)是臨時(shí)性專業(yè)技術(shù)崗位，因此，也應(yīng)在工作完成、合同到期后取消，真正建立人才“從市場中來，回市場中去”的流動(dòng)機(jī)制。如果工作有常設(shè)需要時(shí)，可采用委任制、考任制的程序進(jìn)行人才選拔。

暴露出哪些管理問題？

從聘任制的實(shí)踐中，也暴露出我國公務(wù)員管理制度不完善引發(fā)的一系列問題。

首先，我國公務(wù)員管理體制中缺少合理分類，不利于公務(wù)員體系自身對專業(yè)人才的培育。發(fā)達(dá)國家多對專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員設(shè)置專門的晉升和工資序列。我國的公務(wù)員管理，缺少“綜合管理類”以外的分類體系和發(fā)展路徑，不能更有針對性地選拔人才，還導(dǎo)致一部分專業(yè)人才為了晉升轉(zhuǎn)入綜合管理崗位。體制內(nèi)專業(yè)人才缺口擴(kuò)大后，又不得不長期設(shè)置聘任制崗位，進(jìn)而導(dǎo)致聘任制走樣。

其次，公務(wù)員工資薪酬機(jī)制不合理，引發(fā)對聘任制的不當(dāng)使用。由于我國現(xiàn)階段公務(wù)員薪酬水平與市場相比有較大差距，對專業(yè)人才缺乏吸引力，因此不得不通過高薪設(shè)置聘任性崗位，滿足對常任性專業(yè)崗位的用人需求，客觀上對“聘任”轉(zhuǎn)“常任”造成壓力，扭曲聘任制初衷；同時(shí)也在系統(tǒng)內(nèi)部造成員工薪酬差距過大的尷尬，一定程度上導(dǎo)致聘任制公務(wù)員的孤立感。

再次，公務(wù)員體系內(nèi)部未建立科學(xué)有效的考核評價(jià)機(jī)制，造成只進(jìn)不出、只上不下的僵化局面，導(dǎo)致公務(wù)員體制活力不足、效率不高。

（摘自《廉政瞭望》）