論國庫集中支付下預(yù)算單位內(nèi)控問題及改進(jìn)對策

沈平

【摘要】隨著國庫集中支付制度在全部預(yù)算單位中展開，基層預(yù)算單位面臨了許多新問題。一個新的制度必然會對原有環(huán)境產(chǎn)生重大影響，發(fā)展的道路上總是曲折的。本文圍繞預(yù)算單位實(shí)行國庫集中支付以后，在內(nèi)部控制方面產(chǎn)生的影響，進(jìn)而剖析出現(xiàn)的問題，針對問題提出改進(jìn)基層預(yù)算單位內(nèi)部控制的措施。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算單位；內(nèi)部控制要素；集中支付

國庫集中制度實(shí)施以來，各級政府通過支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對各預(yù)算單位的資金監(jiān)控，在財(cái)政改革方面取得了長足的發(fā)展，增強(qiáng)行政事業(yè)單位對外提供的社會管理和公共服務(wù)的能力。內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動，又是一項(xiàng)重要的制度安排，對于提高單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。新的國庫支付方式是對預(yù)算單位內(nèi)部控制的補(bǔ)充和完善，各預(yù)算單位也結(jié)合2014年我同頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，逐步形成了適合行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，本文就國庫集中支付方式對預(yù)算單位的業(yè)務(wù)流程產(chǎn)生的影響，分析該制度給預(yù)算單位的內(nèi)部控制帶來的新問題，為預(yù)算單位完善內(nèi)部控制提出一些建議。

一、國庫集中支付對預(yù)算單位業(yè)務(wù)流程帶來的變化

國庫集中支付系統(tǒng)是各預(yù)算單位的財(cái)政性資金存放在財(cái)政部門設(shè)立的一個單一賬戶中，通過財(cái)政部門、代理商業(yè)銀行、基層預(yù)算單位三家系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)連接，將申請和支付指令在系統(tǒng)間傳遞，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位銀行賬戶額度為零的支付方式。各基層預(yù)算單位在需要使用財(cái)政資金的時(shí)候，選擇直接支付或者是授權(quán)支付方式提出用款申請，財(cái)政部門通過網(wǎng)絡(luò)審批，將審批數(shù)據(jù)發(fā)送到結(jié)算的商業(yè)銀行系統(tǒng)中進(jìn)行支付。財(cái)政部門通過對預(yù)算單位用款額度的審批節(jié)點(diǎn)，對申請的項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行初步篩選，對不符合用款規(guī)定的申請，直接拒絕支付，實(shí)現(xiàn)了對基層預(yù)算單位財(cái)政資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控。預(yù)算單位也通過國庫集中支付系統(tǒng)，對本單位的財(cái)政性資金實(shí)現(xiàn)了有效管理，保證了本單位資金使用的合法合規(guī)性，但仍然保留了基層預(yù)算單位對資金的自主使用權(quán)。

二、國庫集中支付情況下，預(yù)算單位內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題

國庫集中支付制度直接影響到了預(yù)算單位已有的內(nèi)部控制制度，新變化直接產(chǎn)生了以下五大問題：

1.在控制環(huán)境方面

行政事業(yè)單位經(jīng)營相對簡單，普遍對控制環(huán)境建設(shè)重視程度不夠。近年來許多事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)案件、腐敗案件頻頻發(fā)生，很多都與單位內(nèi)部控制機(jī)制薄弱、管理上存在漏洞有關(guān)。單位領(lǐng)導(dǎo)對控制環(huán)境建設(shè)重視程度不夠，對內(nèi)部控制的意識淡薄。白從實(shí)施國庫集中支付制度以來，在財(cái)政資金使用方面，依賴和相信國庫集中支付系統(tǒng)可以防范全部的有關(guān)資金使用的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。在相關(guān)內(nèi)部控制制度方面建設(shè)滯后，單位領(lǐng)導(dǎo)中很少有了解財(cái)務(wù)知識的，不熟悉財(cái)務(wù)工作也不了解圍庫集中支付流程，只簡單的認(rèn)為需要使用資金時(shí)仍像以前未實(shí)行集中支付時(shí)一樣隨意使用，也不管資金使用方向，有時(shí)未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)預(yù)先使用大額資金或超額使用，嚴(yán)重影響整個預(yù)算單位對資金和資產(chǎn)安全的考慮，難以適應(yīng)國庫集中支付制度下的內(nèi)部控制的新要求。

2.在風(fēng)險(xiǎn)評估方面

行政事業(yè)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。缺少對各種渠道資金使用的風(fēng)險(xiǎn)分辨能力。隨著國庫集中支付的范圍擴(kuò)大，幾乎所有的財(cái)政資金都通過國庫集中支付系統(tǒng)撥付到所屬行政事業(yè)單位，不同類型的財(cái)政資金都集中到了一個系統(tǒng)，這樣就要求基層預(yù)算單位的零余額系統(tǒng)操作人員對每個項(xiàng)目內(nèi)容都要十分清楚。有些單位的零余額操作人員是出納，但是出納崗位經(jīng)常更換人員，新任的出納也不是很清楚國庫支付系統(tǒng)中的類款項(xiàng)名稱的含義，很容易弄錯不同預(yù)算項(xiàng)目的撥款，或者變更資金具體使用方向，導(dǎo)致對變更項(xiàng)目資金使用和違規(guī)使用財(cái)政資金所產(chǎn)生的法律后果的風(fēng)險(xiǎn)評估不足，使得單位面臨財(cái)務(wù)管理混亂的局面和違法違規(guī)、引發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪的嚴(yán)重后果。

3.在信息與溝通方面

日前集中支付系統(tǒng)缺乏零余額賬戶信息與會計(jì)賬套信息的很好融合。不能達(dá)到信息的實(shí)時(shí)核對。每個月審核會計(jì)要核對賬套余額與零余額賬戶余額。包括總用款額度和各項(xiàng)目的余額情況，保證資金的準(zhǔn)確性，如果出現(xiàn)差異，要對每筆交易進(jìn)行檢查，花費(fèi)很多時(shí)間。信息共享性比較差。

4.在控制活動方面

預(yù)算編制的合理科學(xué)會影響到預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范程度，行政事業(yè)單位實(shí)行零基預(yù)算，對預(yù)算的合理性考慮不足。為了多申請財(cái)政撥款，低估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、虛報(bào)項(xiàng)目收益，多報(bào)預(yù)計(jì)日常費(fèi)用支出導(dǎo)致預(yù)算編制十分不準(zhǔn)確。預(yù)算科日設(shè)置也不準(zhǔn)確，預(yù)算編制人員認(rèn)為預(yù)算額編報(bào)足了，劃歸到具體什么預(yù)算科目無所謂。這樣在預(yù)算執(zhí)行的時(shí)候，會造成這個項(xiàng)目資金緊張，另外項(xiàng)目資金有結(jié)余，年中還要找財(cái)政部門更改不同科日資金之間的額度。影響資金的使用效率和合規(guī)性。

5.在監(jiān)督與評價(jià)方面

預(yù)算單位有內(nèi)部與外部監(jiān)督和評價(jià)程序?qū)挝坏慕?jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政每年都在強(qiáng)化對零余額資金的使用，包括現(xiàn)金的使用限額等。但是具體費(fèi)用報(bào)銷的是否合理，財(cái)政無法獲得真實(shí)性的憑證，容易產(chǎn)生基層預(yù)算單位會計(jì)造假，通過第三方套取現(xiàn)金等情況出現(xiàn)。對于內(nèi)部，很多行政事業(yè)單位設(shè)立了審計(jì)部門，但是只有一名審計(jì)人員，有的由單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)科室人員組成審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，但組長仍由一把手兼任，并不具備獨(dú)立監(jiān)督審計(jì)職能，形同虛設(shè)。加之內(nèi)審人員的素質(zhì)也不高，也不能提出內(nèi)部控制缺點(diǎn)并提出相應(yīng)的專業(yè)對策，即便內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題和瑕疵也會顧及自我臉面，大事化小，小事化了，最終不了了之。

三、完善預(yù)算單位在國庫集中支付制度下的內(nèi)部控制

針對上訴問題，筆者提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)意見：

1.在控制環(huán)境方面

提高單位整體對內(nèi)部控制的意識，特別是單位的一把手，有條件的單位可以引入總會計(jì)師制度，在領(lǐng)導(dǎo)班子中安排有豐富財(cái)務(wù)背景的總會計(jì)師，通過總會計(jì)師對內(nèi)部控制重要性的宣傳，提高預(yù)算單位整體的內(nèi)部控制思想。形成人人了解內(nèi)部控制，理解財(cái)務(wù)人員對資金嚴(yán)格管理的意義和作用，相互監(jiān)督與制衡。實(shí)現(xiàn)每個部門都能尊重財(cái)務(wù)部門的要求，特別是在使用零余額系統(tǒng)下，理解給各報(bào)銷人員帶來的不便，以提高集中支付制度與內(nèi)部控制制度的結(jié)合。

2.在風(fēng)險(xiǎn)評估方面

預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該對集中支付系統(tǒng)有個初步的了解，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)該與單位負(fù)責(zé)人及時(shí)溝通，及時(shí)修改集中支付系統(tǒng)與內(nèi)部控制制度之間的不兼容方面。加強(qiáng)對零余額系統(tǒng)操作人員的學(xué)習(xí)，經(jīng)常與預(yù)算編制人員多進(jìn)行溝通、了解單位預(yù)算編制的體系，主要使用的預(yù)算科日與項(xiàng)目，財(cái)政對于零余額用款額度的規(guī)定，防止在具體使用中違規(guī)違法事件的發(fā)生。

3.在信息與溝通方面

加強(qiáng)集中支付系統(tǒng)與財(cái)務(wù)賬套很好的融合，方便的對賬。財(cái)政部門通過優(yōu)化零余額系統(tǒng)的查詢系統(tǒng)，方便基層預(yù)算單位對業(yè)務(wù)的查詢?；鶎宇A(yù)算單位也要調(diào)整本部門的財(cái)務(wù)軟件，設(shè)計(jì)出兼容零余額系統(tǒng)的表格輸入程序，方便零余額系統(tǒng)查詢結(jié)果與賬套數(shù)據(jù)的核對，提高查錯的工作效率。

4.在控制活動方面

加強(qiáng)預(yù)算編制的規(guī)范性。預(yù)算編制人員要合理科學(xué)的安排預(yù)算，深入調(diào)查了解單位的短期規(guī)劃和長期規(guī)劃，防止“拍腦門”式的編制預(yù)算。到達(dá)預(yù)算和決算的完整統(tǒng)一，減少零余額操作人員的工作量，提高預(yù)算單位對項(xiàng)目資金的監(jiān)控能力。預(yù)算編制人員也要認(rèn)真負(fù)責(zé)、科學(xué)合理的編制完預(yù)算后，核對各項(xiàng)目使用的預(yù)算科日與具體實(shí)施項(xiàng)目的類別是否一致正確，提高預(yù)算的編制質(zhì)量，保證集中支付制度的順利進(jìn)行。

5.在監(jiān)督與評價(jià)方面

財(cái)政部門應(yīng)該完善集中支付系統(tǒng)的制度.隨著業(yè)務(wù)的開展及時(shí)更新資金的使用用途，現(xiàn)金提取比例等規(guī)定。充分考慮基層預(yù)算單位的實(shí)際情況，結(jié)合具體業(yè)務(wù)對資金使用的特別要求，合理制定備選方案，蠻子各基層預(yù)算單位對不同結(jié)算方式的要求，減少集中支付系統(tǒng)漏洞的出現(xiàn)。基層預(yù)算單位也要加強(qiáng)本單位的內(nèi)部審計(jì)部門的力量，重視內(nèi)部審計(jì)人員對內(nèi)部控制的監(jiān)督和檢查功能，選派更有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)人員擔(dān)任內(nèi)部審計(jì)部門的職員，提高內(nèi)審在預(yù)算單位內(nèi)控建設(shè)方面的作用。

四、以案例說明加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部控制意義重大

本文介紹一個真實(shí)的案例說明預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的必要性，來提高國庫集中支付制度下的資金的安全使用。

宋天曉是遼寧省海洋與漁業(yè)廳辦公室會計(jì)，在擔(dān)任遼寧省海洋與漁業(yè)廳辦公室會計(jì)期間，在2013年3月至10月期間利用管理本單位財(cái)政零余額賬戶的職務(wù)便利，違反相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定，未經(jīng)授權(quán)和審批，采用私自開立現(xiàn)金支票支取現(xiàn)金或私白開立轉(zhuǎn)賬支票用于個人消費(fèi)支付。先后23次從遼寧省海洋與漁業(yè)廳賬戶中支取人民幣130余萬元用于個人高檔消費(fèi)。這是一個非常嚴(yán)重的違法案例，主要原因就是遼寧省海洋與漁業(yè)廳對于零余額的資金使用沒有很好的內(nèi)部控制制度。第一，單位領(lǐng)導(dǎo)沒有對零余額資金的使用有足夠的重視，十分信任會計(jì)人員對單位資金的管理，疏于對會計(jì)人員的職業(yè)道德教育。第二，沒有有效的內(nèi)部控制活動。對于零余額賬戶的資金票據(jù)，沒有落實(shí)未審批是不能使用的的管理規(guī)定，另外，出納也沒有起到監(jiān)督的作用，對應(yīng)該經(jīng)過審批的銀行票據(jù)才能付款的內(nèi)部控制制度也沒有重視，按規(guī)定應(yīng)由出納管理的法人章和支票，因出納工作繁忙遂交由會計(jì)宋天曉保管。第三，內(nèi)部審計(jì)部門也沒有對財(cái)務(wù)核算進(jìn)行及時(shí)檢查，在檢查機(jī)制上防止會計(jì)人員私自挪用公款。因此筆者認(rèn)為，預(yù)算單位應(yīng)該加強(qiáng)對全體員工遵守內(nèi)部控制制度的宣傳，單位的負(fù)責(zé)人也要重視零余額賬戶的資金安全，提高對財(cái)政資金的管理，及時(shí)了解資金的使用動向，避免資金被會計(jì)人員擅白挪用。財(cái)務(wù)人員也要潔身白好，遵守職業(yè)道德，履行維護(hù)單位的零余額資金安全的責(zé)任。第四，在業(yè)務(wù)流程上必須要無漏洞的設(shè)計(jì)適合預(yù)算單位特點(diǎn)的內(nèi)部控制活動，防止由于控制活動缺失引發(fā)違規(guī)違法行為并徹底的貫徹執(zhí)行。最后，預(yù)算單位也要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)制的建立，通過定期和不定期的檢查，對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，提升內(nèi)部審計(jì)制度的有效性。同時(shí)也能提高財(cái)務(wù)人員的守法意識，給財(cái)務(wù)人員以警示作用。

五、結(jié)束語

國庫集中支付制度是行政事業(yè)單位改革的重大舉措，是加強(qiáng)我國政府對預(yù)算單位監(jiān)控的制度之一。各預(yù)算單位要結(jié)合集中支付與本單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)，發(fā)揮集中支付的優(yōu)勢，完善內(nèi)部控制在防范違法違規(guī)方面的積極作用，提高內(nèi)控的有效性和單位整體的工作效率。參考文獻(xiàn)：

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