全球社會保障發(fā)展與趨勢

文/漢斯-霍斯特·康克樂伍斯基　譯/馮利民

全球社會保障發(fā)展與趨勢

文/漢斯-霍斯特·康克樂伍斯基譯/馮利民

生機勃勃

當今，國際及各國政府對社會保障發(fā)展的支持日益增強。比如，在2012年的國際勞工大會上，所有國家代表一致通過了國際勞工組織關(guān)于建立社會保護底線的第202號建議書?！懊嫦蛩腥藛T的社會保護制度和措施”也是聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標的一個重要組成部分。越來越多的國家正考慮審議批準國際勞工組織1952年頒布的“關(guān)于最低社會保障標準”的第102號公約，其中就包括中國和俄羅斯。同時，許多國家已公布了社會保障發(fā)展戰(zhàn)略，并制定了具有時限的實現(xiàn)全民社會保障覆蓋的目標，印度尼西亞就明確提出到2019年實現(xiàn)全民醫(yī)療保障的覆蓋。社會保障發(fā)展充滿生機，主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，社會保障制度在保護性、積極性和預(yù)防性作用方面已經(jīng)取得長足進展，這也成為全球的一個發(fā)展趨勢和方向。以工傷保險為例，工傷保險的發(fā)展趨勢是不再只是關(guān)注工傷發(fā)生后的賠償，而更多地注重如何預(yù)防事故的發(fā)生。一旦發(fā)生工傷事故，不但要進行賠償，還要有積極的康復(fù)和培訓(xùn)措施，使有關(guān)人員重新就業(yè)，重返社會。如果僅是被動地發(fā)放津貼遠遠不夠，與國際社會保障協(xié)會充滿生機的社會保障理念不符。

其次，養(yǎng)老和醫(yī)療以及其他方面的社會保障計劃均取得了可喜的擴面成就。中國等一些發(fā)展中國家正在引領(lǐng)全球社會保障的擴面發(fā)展，中國已經(jīng)實現(xiàn)醫(yī)療保險全覆蓋，養(yǎng)老保險接近全覆蓋，包括失業(yè)保險在內(nèi)的其他方面也有較大擴展。

10月10日上午，人力資源和社會保障部部長尹蔚民會見來訪的國際社會保障協(xié)會秘書長康克樂伍斯基一行，雙方就加強在社會保障領(lǐng)域的合作進行了交流。

最后，信息通信技術(shù)和管理創(chuàng)新已使許多社會保障機構(gòu)得以實現(xiàn)大躍進，提高了面向參保人的各種服務(wù)。例如，在短短幾年內(nèi)，沙特阿拉伯就通過電子服務(wù)將很低的覆蓋率迅速提高到95%。蒙古國通過設(shè)立流動辦公室大力擴面，提高了行政管理服務(wù)水平。這些成就大部分都是通過社會保障管理機構(gòu)致力于卓越管理而得以取得的。

挑戰(zhàn)重重

社會保障的可持續(xù)性和擴大覆蓋面將依然是重大的長期挑戰(zhàn)。將來，我們除了面對擴面惠及非正規(guī)就業(yè)部門這一非常艱巨的長期挑戰(zhàn)外，還將面臨由社會、經(jīng)濟和環(huán)境突變而帶來的外部變化。在很多地方，社會保障計劃已經(jīng)受到由于氣候變化引發(fā)的洪水等災(zāi)害的沖擊，因此，全球的社會保障機構(gòu)都要加強外部“防震”能力。

慢性疾病負擔(dān)正在快速加重。從全球范圍看，差不多10個死亡人中就有3個是因為心血管疾病，而且一些國家的肥胖癥患者在過去10年增加了1至2倍。

職業(yè)安全衛(wèi)生危害依然是一個重大挑戰(zhàn)。據(jù)國際勞工組織估計，每年差不多有230萬人死于職業(yè)安全衛(wèi)生事故或疾病，且環(huán)境導(dǎo)致的疾病與職業(yè)病之間的分界線越來越模糊。發(fā)生職業(yè)安全衛(wèi)生事故或疾病，除了本人和家人遭受苦難外，對于國家來說經(jīng)濟成本也非常高，有統(tǒng)計表明，全球平均成本已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，部分國家高達10%。

長期護理、殘疾和失業(yè)保障計劃在許多發(fā)展中國家要么尚不存在，要么有效覆蓋水平較低。我們不能僅僅關(guān)心養(yǎng)老、醫(yī)療保險，還要關(guān)注其他社會保險計劃的擴展。

許多發(fā)展中國家較為嚴重的不平等和勞動力市場非正規(guī)性以及較低的稅收與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率為未來社會保障的發(fā)展帶來了日益增多的融資難題。要想進一步發(fā)展社會保障計劃，國家必須拿出強烈的政治意愿通過財稅收入予以支持。

移民問題帶來的挑戰(zhàn)。全球化的一個結(jié)果就是導(dǎo)致移民工人數(shù)量增加，流動頻率加劇，移民所受到的社會保護往往更少一些，他們應(yīng)該成為社會保護的一個重要關(guān)注點。

繼續(xù)努力惠及脆弱群體并同時改善充足性、效率、平等和可持續(xù)性方面面臨諸多挑戰(zhàn)。如何實現(xiàn)繳費型和非繳費型計劃方面的適度平衡是一個難點。這種混合型制度的存在在很多情況下是必要的。

改革趨勢

社會保障具有的一個壓倒性的改革趨勢就是，全球許多國家都在對社會保障繼續(xù)改革以便適應(yīng)長期性的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。為應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，更多國家不得不把退休年齡與預(yù)期余命結(jié)合起來，采取積極的勞動力政策，讓有勞動能力的人繼續(xù)留在勞動力市場；修訂待遇給付計發(fā)方式，使代際公平原則不至于受到傷害。

為支持社會保障計劃的發(fā)展，政府在社會保障總開支中的份額不斷增加，尤其是在發(fā)展中國家，而這種開支更多通過各種隱性和顯性的補貼來實現(xiàn)。

重新思考和改善繳費型計劃的設(shè)計，改革包括增強再分配性的影響和降低管理成本，其中一個做法就是將繳費型計劃與非繳費型計劃結(jié)合起來。例如，對不同社會群體實行同等待遇，以及合并面向同一險種的不同計劃等，中國農(nóng)村居民和非工作城市居民的養(yǎng)老保險便是一個極好的例證。特別提出的是，社會保障將有兩大全球運動，一是邁向全民醫(yī)療覆蓋，由國際勞工組織和世界衛(wèi)生組織著力推動，二是根據(jù)國際勞工組織第202號建議書在各國普遍建立社會保護底線。

針對脆弱群體不斷努力定向使用資源，并開發(fā)更加量身定制的應(yīng)對舉措，包括面向老年人口的社會養(yǎng)老金、針對失業(yè)青年的特別計劃、針對低收入人員的最低收入保障、針對目標群體的有條件和無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃等。

越來越重視積極主動和預(yù)防性的政策，這些政策主要支持健康、就業(yè)能力和賦權(quán)，也就是培訓(xùn)。

社會保障管理機構(gòu)努力強化在社會保障方面與公眾的溝通，加強對公眾的教育，以便培育一種“社會保障文化”。這是很關(guān)鍵的一點，比方說，中國要提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，就要潤物細無聲地與公眾溝通，讓公眾充分理解改革的必有性以及背后的原因，而不能讓人們誤以為是迫不得已才采取的倉促措施。

中國及金磚五國的發(fā)展

首先，近年中國在社會保障方面取得了令人驚訝的可喜成就，堪稱典范式發(fā)展。在很短的時間內(nèi)，甚至在設(shè)定的2020年之前，就已經(jīng)實現(xiàn)了醫(yī)療保險的全民覆蓋，養(yǎng)老保險接近全民覆蓋的目標，在其他社會保險計劃方面的擴面也取得了長足進展。

中國正采取各種舉措旨在改善均等、效率和可持續(xù)性。比如城鄉(xiāng)居民同等待遇，對公務(wù)員和流動就業(yè)人員實施繳費型養(yǎng)老計劃等一系列雄心勃勃和積極主動的舉措。

中國的社保管理機構(gòu)正創(chuàng)新運用信息與通信技術(shù)。比如采用綜合性的社會保障卡， 用于領(lǐng)取養(yǎng)老金的網(wǎng)上活體指紋鑒定等。如前所言，將繳費型計劃與非繳費型計劃結(jié)合起來推進擴面速度，也讓人印象非常深刻。

尤其令人鼓舞的是，中國政府已彰顯其日益增強的致力于全球發(fā)展及南南合作的強力政治意愿。對此國際社會保障協(xié)會表示歡迎，同時也希望在未來若干年里能夠充分參與中國政府的南南合作項目并為其做出重要貢獻，與協(xié)會的中國會員機構(gòu)在全球?qū)用鏀y手推廣中國在擴面和完善社保方面的經(jīng)驗。

其次，談?wù)劷鸫u五國創(chuàng)新的應(yīng)對舉措與成功?？傮w的發(fā)展趨勢是在覆蓋農(nóng)村人口方面采取了各種各樣的創(chuàng)新方式，給付及繳費結(jié)構(gòu)日益符合目標群體的需求，參保程序和繳費要求日益簡化，可及性不斷增強。充分運用信息與通信技術(shù)，各國社保機構(gòu)在管理和行政能力方面正在實現(xiàn)大躍進。

各國還采用積極主動和預(yù)防性的措施并加強與利益攸關(guān)方的合作（國家疾病防控、最低收入保障、教育、就業(yè)促進以及重返社會戰(zhàn)略等），比如巴西在全民覆蓋與服務(wù)，城鄉(xiāng)居民同等待遇等方面都取得了很大的成功，其中特別值得一提的是博薩爾家庭計劃及社會養(yǎng)老金計劃，主要是通過一些有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，來為貧困家庭提供各種現(xiàn)金支付，但條件是貧困家庭必須送孩子去上學(xué)、定期體檢和接受免疫治療等。該計劃在降低兒童死亡率和使數(shù)百萬人脫貧方面取得了可喜的成就。

俄羅斯采取各種措施為自謀職業(yè)者和農(nóng)業(yè)工人參保提供便利，并擴大了對外籍工人的覆蓋，工作合同在6個月以上的外籍工人都被納入社會保障覆蓋。

印度正著力擴大醫(yī)療保險覆蓋以及創(chuàng)新使用信息通用技術(shù)。醫(yī)保智能卡個人及家人各持一張，即使本人去外地工作，其家人還可以持卡享受各種服務(wù)。

南非通過設(shè)立40個流動辦公室來改善農(nóng)村人口的社會保障準入，通過更為寬泛的資格條件來擴大老年給付、家庭津貼以及殘疾補助金的覆蓋范圍。

作者系國際社會保障協(xié)會秘書長