對(duì)新常態(tài)下扶貧開(kāi)發(fā)工作的探索和思考

張進(jìn)明+趙魁+賈宏亮

張家口市位于河北省西北部，地處京、冀、晉、蒙四省市交界處，是河北省和北京周邊貧困人口最集中的地區(qū)，全市有13個(gè)貧困縣（區(qū)）。其中， 9個(gè)縣被列入燕山-太行山特殊困難片區(qū)；3個(gè)縣被列入河北省環(huán)首都扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)示范縣；1個(gè)縣被列入省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。全市共有貧困村1732個(gè)，貧困人口94.76萬(wàn)人。

“四山一原”（太行山、燕山、陰山、熊耳山和壩上高原）是張家口扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，這些地方資源匱乏、環(huán)境惡劣，是最難啃的“硬骨頭”。在新常態(tài)下，如何創(chuàng)新機(jī)制破解脫貧之路，讓貧困戶(hù)早日實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧是當(dāng)前的一個(gè)重大課題。帶著這一問(wèn)題，張家口市扶貧辦組織相關(guān)人員到全省實(shí)現(xiàn)率先脫貧出列的崇禮縣和其他縣區(qū)進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。

率先實(shí)現(xiàn)脫貧出列，崇禮縣扶貧開(kāi)發(fā)起實(shí)效

1987年以前的崇禮縣交通不便，信息不暢，百姓思想保守?？h境內(nèi)海拔813米～2174米，總面積2334平方公里，山地面積1872平方公里。全縣轄2鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，211個(gè)行政村，406個(gè)自然村，總?cè)丝?2.6萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口10.3萬(wàn)人，是一個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。2014年底，全縣識(shí)別出92個(gè)貧困村、3.27萬(wàn)貧困人口。

崇禮縣把北京防風(fēng)、防沙屏障、治沙源保水源作為一項(xiàng)政治任務(wù)，把制約發(fā)展的不利因素變?yōu)橛欣ナ?，把生產(chǎn)生活的惡劣環(huán)境變?yōu)榘l(fā)展生態(tài)旅游建設(shè)的有效途徑，舉全縣之力，打響了一場(chǎng)轟轟烈烈的消除貧困殲滅戰(zhàn)。

部門(mén)配合，各司其職。崇禮縣有“大棚菜”39200多畝，是全國(guó)最大的越夏彩椒生產(chǎn)基地?？h委、縣政府按照“人均一畝菜、戶(hù)均一個(gè)棚”的發(fā)展思路，每年都要拿出400～500萬(wàn)元資金用于農(nóng)民種植“大棚菜”，打井配電和貼息。交通、水利、農(nóng)業(yè)、電力等部門(mén)各司其職，整合資金，確保了整合資金的及時(shí)到位。近年來(lái)，該縣扶貧辦投入財(cái)政扶貧資金3269萬(wàn)元，先后扶持93個(gè)重點(diǎn)村，4355戶(hù)，發(fā)展大棚11729畝；投入財(cái)政貼息資金235萬(wàn)元，先后扶持78個(gè)村，2093戶(hù)，發(fā)展貼息、租賃周?chē)?987畝。如今，“大棚菜”已成為崇禮貧困農(nóng)民穩(wěn)定增收的渠道，突顯了產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。

崇禮縣把“大棚菜”的發(fā)展作為各級(jí)幫扶單位的扶持主體。如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局八年來(lái)幫扶崇禮上千萬(wàn)元，為發(fā)展“大棚菜”提供了強(qiáng)大的支持。經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，由一個(gè)村幾個(gè)棚到一個(gè)村幾十個(gè)、幾百個(gè)棚，由一個(gè)村自成一片到幾個(gè)村連成一片，“大棚菜”的星火燎原之勢(shì)形成了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增加了貧困人口收入，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

典型引路、示范帶動(dòng)。貧困農(nóng)民相信一句話：耳聽(tīng)為虛、眼見(jiàn)為實(shí)。只有讓農(nóng)民親眼目睹成功的示范園，才能解放他們的思想，更新他們的觀念。

下耗沁村人一直以種植莜麥、胡麻、土豆等傳統(tǒng)作物為生，2001年該村被確定為第二批扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)村后，縣鄉(xiāng)決定在下耗沁村先示范，動(dòng)員村民種植大棚菜，每建一個(gè)大棚補(bǔ)助8000多元。但是當(dāng)時(shí)只有兩個(gè)人種了兩個(gè)棚，由于不成規(guī)模，沒(méi)有外商來(lái)收菜，只能自己把菜拉出去賣(mài)。即便這樣，種植大棚菜的純收入也比傳統(tǒng)種植多了一倍。后來(lái)，在縣鄉(xiāng)扶持政策的引導(dǎo)和扶貧資金的支持下，大棚數(shù)量逐漸增加到2007年的257畝，戶(hù)均一個(gè)半棚。村民李祥種了0.8畝大棚蔬菜收入1.3萬(wàn)元，是傳統(tǒng)種植收入的50多倍，成功的示范讓全體村民群情激奮。

持之以恒，常抓不懈。年年扶貧年年貧，是扶貧工作中最容易出現(xiàn)的現(xiàn)象，必須打破固定思維，找準(zhǔn)癥結(jié)，咬定青山不放松，發(fā)揮十年磨一劍的精神。

崇禮縣采取三種形式發(fā)展扶貧“大棚”。在具備一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件、適宜發(fā)展蔬菜“大棚”項(xiàng)目的扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)村，給予蔬菜大棚每棚財(cái)政扶貧資金2000元，大棚建成并驗(yàn)收合格后，由縣財(cái)政局按規(guī)定撥付資金，扶貧辦負(fù)責(zé)建檔。在基礎(chǔ)設(shè)施落后的貧困村，由扶貧貼息支持的龍頭企業(yè)將大棚租賃給貧困戶(hù)，租賃雙方簽訂產(chǎn)量按比例分成協(xié)議，龍頭企業(yè)每棚給農(nóng)民保底工資1000元，負(fù)責(zé)提供生產(chǎn)、生活條件，農(nóng)戶(hù)帶上口糧就可租賃生產(chǎn)。此外，充分利用財(cái)政資金貼息、小額信用貸款支農(nóng)，對(duì)發(fā)展大棚蔬菜種植的貧困戶(hù)給予支持。由農(nóng)村信用聯(lián)社每棚發(fā)放小額信用貸款6000元，由財(cái)政扶貧資金貼息一年。

在此基礎(chǔ)上，崇禮圍繞大棚菜種植，每年組織開(kāi)展農(nóng)村科技培訓(xùn)，并邀請(qǐng)省農(nóng)大專(zhuān)家教授到縣到村現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)指導(dǎo)。通過(guò)開(kāi)展科技培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)了一批科技明白人和實(shí)用技術(shù)帶頭人，使他們充分發(fā)揮典型示范作用，有效地保證了蔬菜大棚的順利發(fā)展。

圍繞扶貧“蔬菜大棚”項(xiàng)目，崇禮縣還按照“扶優(yōu)、扶強(qiáng)、扶大”的原則，加大對(duì)龍頭企業(yè)的扶持力度。經(jīng)過(guò)幾年扶持，崇禮縣特種蔬菜開(kāi)發(fā)有限公司等5家龍頭企業(yè)逐步發(fā)展成為集新品種和新技術(shù)引進(jìn)、試驗(yàn)、推廣，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售為一體的龍頭企業(yè)，帶動(dòng)全縣“大棚菜”逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、規(guī)?；l(fā)展、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。隨著“大棚菜”規(guī)模的擴(kuò)大，積極推行大棚膜下滴灌技術(shù)，極大地解放了勞動(dòng)力，過(guò)去一個(gè)勞動(dòng)力種兩個(gè)棚，現(xiàn)在可種4～5個(gè)棚，收入得到成倍增長(zhǎng)。同時(shí)增強(qiáng)了農(nóng)民抵御自然災(zāi)害能力，實(shí)現(xiàn)了旱澇保收。

積沙成山、匯溪成河。崇禮縣中直、省直、市直、縣直近百個(gè)幫扶單位，來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面，幫扶干部源自四面八方，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，突顯了社會(huì)扶貧的效果。各級(jí)幫扶工作隊(duì)在廣泛征求村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的脫貧計(jì)劃。

2007年，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局幫扶獅子溝鄉(xiāng)三號(hào)村，投入51萬(wàn)元建起了一座恒溫庫(kù)。出資46萬(wàn)元用于大棚建設(shè)，當(dāng)年新增大棚120個(gè)，棚均增收5000元左右，為該村農(nóng)民增加收入近60萬(wàn)元，有效推動(dòng)了全村大棚發(fā)展；市高新區(qū)籌措60萬(wàn)元，為張家窯村新建了村委會(huì)、衛(wèi)生室、浴室等用房10間200平米，完善了辦公配套設(shè)施。修建了村健身廣場(chǎng)1000平米，安裝了健身器材和10盞太陽(yáng)能路燈；市檢察院為高家營(yíng)鎮(zhèn)營(yíng)盤(pán)地村，配齊了辦公設(shè)施和“農(nóng)家書(shū)屋”所需的桌椅書(shū)柜，為村里建了公廁，解決了村民如廁難問(wèn)題。

因地制宜，尊重客觀。崇禮縣素有“八山一水一分田”之稱(chēng)，最高海拔和最低海拔落差1300多米，有很多地方缺乏水澆地，不適應(yīng)發(fā)展蔬菜，面對(duì)這種情況，縣里因地制宜，重點(diǎn)發(fā)展了其它產(chǎn)業(yè)。

一是抓養(yǎng)殖促增收。積極引導(dǎo)貧困農(nóng)民發(fā)展柴雞、奶牛等特色種養(yǎng)殖業(yè)，全縣已發(fā)展柴雞100萬(wàn)只，存欄奶牛1.2萬(wàn)多頭，有效增加了農(nóng)民的生產(chǎn)性收入。

二是興旅游促增收。依托良好的生態(tài)資源和獨(dú)特的冰雪資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展滑雪旅游和夏季避暑旅游產(chǎn)業(yè)，年接待游客超過(guò)百萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入7億多元，帶動(dòng)1萬(wàn)多人從事旅游服務(wù)行業(yè)，發(fā)展農(nóng)家旅館100多家，農(nóng)家特色餐館100多家，最低年收入2萬(wàn)多元，實(shí)現(xiàn)了旅游產(chǎn)業(yè)與群眾增收的互促雙贏。

三是輸勞務(wù)促增收。緊緊依托近鄰京津的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在北京成立了流動(dòng)黨委，有計(jì)劃、有組織地在京、津、石等地建立了5個(gè)勞務(wù)輸出站，每年輸出農(nóng)村剩余勞動(dòng)力2萬(wàn)多人，其中長(zhǎng)期外出務(wù)工人員1.6萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入2.5億元，勞務(wù)收入占全縣農(nóng)民人均純收入的30%。

精準(zhǔn)找出牽制全市脫貧致富的“牛鼻子”

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是走向成功的一半，只有準(zhǔn)確找出病根，對(duì)癥下藥，對(duì)癥施策，才是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵所在。制約張家口市脫貧致富的原因有以下幾個(gè)方面：

一是扶貧開(kāi)發(fā)難度大。全省有22個(gè)特困片區(qū)縣，張家口市就有9個(gè)，占全省特困片區(qū)縣的40.9%；40個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣（區(qū)），張家口市有11個(gè)，占全省的27.5%。2013年底，全市13個(gè)片區(qū)縣、重點(diǎn)縣有貧困人口94.76萬(wàn)人，占全省貧困人口的18.5%，其中扶貧對(duì)象54.08萬(wàn)人，占全省的14.27%，貧困村1723個(gè)，占全省貧困村的23.6%。剩下沒(méi)有脫貧的都是生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施落后、自然條件相對(duì)較差的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，貧困人口自身素質(zhì)相對(duì)偏低，居住分散，所以這部分人是扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

二是基礎(chǔ)設(shè)施太薄弱。貧困村受自然因素、傳統(tǒng)觀念的制約，特別是發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，相比來(lái)說(shuō)條件更差。由于嚴(yán)重缺水，不能發(fā)展種植業(yè)，以前規(guī)劃配套的水利設(shè)施，由于水位下降，早已不能使用，目前還只是靠天吃飯的傳統(tǒng)大田農(nóng)業(yè)。發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，也由于生態(tài)發(fā)展需要，大力實(shí)施禁牧政策，圈養(yǎng)成本增高。同時(shí)受市場(chǎng)影響，一旦養(yǎng)殖收益降低，就會(huì)使剛剛扶持起來(lái)的產(chǎn)業(yè)再度凋零，進(jìn)一步加大了發(fā)展生產(chǎn)的難度。

三是支柱產(chǎn)業(yè)尚未形成。貧困村之所以貧困，主要是沒(méi)有支柱產(chǎn)業(yè)，存在產(chǎn)業(yè)形成困難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難的問(wèn)題，農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格受市場(chǎng)影響大，而貧困群眾積累薄、抵御和承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力低。就養(yǎng)豬而言，由于近兩年豬肉價(jià)格連續(xù)下跌，導(dǎo)致養(yǎng)殖戶(hù)虧損，嚴(yán)重打擊了養(yǎng)殖戶(hù)靠養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)脫貧致富的信心；前兩年在雙大集團(tuán)的帶動(dòng)下，全市5個(gè)縣實(shí)施了訂單養(yǎng)雞，然而受雙大集團(tuán)經(jīng)營(yíng)下滑的影響，已建好的標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)雞舍有不少閑置停止。

四是資金瓶頸仍突出。建設(shè)資金嚴(yán)重不足是困擾各重點(diǎn)縣的普遍問(wèn)題。特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中心村改造等重點(diǎn)工作，任務(wù)重、難度大、投資多，地方財(cái)力難以支撐，扶貧產(chǎn)業(yè)融資難和貸款難等問(wèn)題仍是制約發(fā)展的重要瓶頸。從專(zhuān)項(xiàng)扶貧角度來(lái)說(shuō)，以去年張家口市省級(jí)以上到位財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金25390萬(wàn)元計(jì)算，按照扶貧到戶(hù)政策要求，用來(lái)扶持94.76萬(wàn)貧困人口，年人均扶持267.9元，如果做到人人受益，勢(shì)必會(huì)造成扶貧項(xiàng)目小而全、小而雜，就會(huì)使有限的資金“撒了胡椒面”。

五是返貧問(wèn)題頻發(fā)生。由于貧困村自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)民承受能力低，一旦遇到重大疾病、自然災(zāi)害等情況，返貧的現(xiàn)象非常普遍。如2014年，蔚縣受大風(fēng)降溫影響，處于幼果期的杏扁和剛栽植的煙葉遭受?chē)?yán)重低溫冷凍災(zāi)害，使96140人受災(zāi)，造成直接經(jīng)濟(jì)損失42956萬(wàn)元；8月受?chē)?yán)重干旱影響，僅環(huán)首都三縣就有434329人受災(zāi)，造成三縣農(nóng)民直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)15913萬(wàn)元，不僅給貧困群眾脫貧造成困難，而且造成相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)返貧。近年來(lái)，雖然每年有一部分人口脫貧，卻很不穩(wěn)定，因?yàn)?zāi)致貧以及因病因?qū)W返貧的問(wèn)題還比較突出。

緊跟國(guó)家戰(zhàn)略布局，積極探索扶貧新模式

2012年，習(xí)近平總書(shū)記視察河北省扶貧開(kāi)發(fā)工作時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)將張承地區(qū)定位為京津冀“水源涵養(yǎng)”功能區(qū)，同步解決京津周邊貧困問(wèn)題，使張家口扶貧攻堅(jiān)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。近年來(lái)，張家口市堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，以“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)，扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，按照市委強(qiáng)力推進(jìn)奧運(yùn)、園區(qū)、生態(tài)、縣域“四型經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的總體部署，圍繞打造“一軸兩帶四線”的扶貧攻堅(jiān)主體格局，大力實(shí)施“1356”扶貧戰(zhàn)略，積極探索出了一條“多元投資、現(xiàn)代管理、科學(xué)分配，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)村民實(shí)現(xiàn)共同富?！钡男侣纷?。

2014年，全市19.35萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。在崇禮縣的示范引領(lǐng)下，其他各縣扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制百花齊放。

赤城縣“五位一體”扶貧模式。該縣打破原有一家一戶(hù)的慣性模式，通過(guò)股份制經(jīng)營(yíng)把政府的政策資源、銀行的金融資源、龍頭企業(yè)的技術(shù)和市場(chǎng)資源、合作社的組織資源、農(nóng)戶(hù)的土地資源有效整合，著力打造了“政府+龍頭企業(yè)+專(zhuān)業(yè)金融+合作社+農(nóng)戶(hù)”五位一體的扶貧模式。

陽(yáng)原縣小關(guān)村“股份共富”模式。積極探索“村集體資產(chǎn)入股、五保戶(hù)免費(fèi)入股、貧困戶(hù)低價(jià)入股、創(chuàng)業(yè)戶(hù)增加入股”的股份制專(zhuān)業(yè)合作共富模式，通過(guò)對(duì)五保戶(hù)、貧困戶(hù)進(jìn)行入股補(bǔ)貼，變傳統(tǒng)的“錢(qián)物”扶貧為“股份”扶貧，形成了“集體統(tǒng)籌、大戶(hù)帶動(dòng)、能人幫忙”的長(zhǎng)效扶貧機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)了由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。

張北縣“園區(qū)帶動(dòng)”模式。按照“抓扶貧必須抓產(chǎn)業(yè)，抓產(chǎn)業(yè)必須抓產(chǎn)業(yè)化”的思路，積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以市場(chǎng)思維和市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，大力發(fā)展"龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶(hù)產(chǎn)業(yè)化"經(jīng)營(yíng)模式，積極打造國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)示范區(qū)，為扶貧攻堅(jiān)發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用。

這些成功的扶貧模式，極大地促進(jìn)了貧困地區(qū)的發(fā)展，使貧困群眾的生產(chǎn)生活條件得到有效改善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到有力提升，群眾收入得到穩(wěn)步增長(zhǎng)。近兩年來(lái)，全市減少貧困人口54.35萬(wàn)人，扶貧對(duì)象年人均純收入增長(zhǎng)670元，由2012年的2511元增長(zhǎng)到3181元，漲幅達(dá)到26.68%。通過(guò)崇禮縣率先脫貧成功經(jīng)驗(yàn)，縱觀張家口市扶貧開(kāi)發(fā)工作，必須在新的歷史條件下做足扶貧功課，選準(zhǔn)突破口，以跳出扶貧抓扶貧的理念，不斷創(chuàng)新扶貧模式，打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，有的放矢動(dòng)真功、下苦功，力爭(zhēng)與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。