水利工程項目中建設(shè)管理體制的探討

宋杰

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步，傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理模式的弊端不斷顯露，因此必須加快體制改革，向?qū)I(yè)化建設(shè)管理體制轉(zhuǎn)變，本文分析了傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制存在的問題以及其專業(yè)化管理體制的建立，針對當(dāng)前存在的問題，提出相應(yīng)的措施。

關(guān)鍵詞：水利工程；建設(shè)管理體制；體制改革

引言：一直以來，水利工程項目都是屬于政府工程項目，水利工程項目建設(shè)的質(zhì)量水平和效益發(fā)揮情況直接關(guān)系到公眾的基本生活。近年來，我國政府不斷加大對水利工程的投入，大力開展水利工程建設(shè)，如何高效經(jīng)濟的開展水利工程項目是擺在水利人面前的重要課題，本文就此展開討論。

一、現(xiàn)存水利工程建設(shè)管理體制存在的問題分析

1.現(xiàn)存建設(shè)管理體制中的問題

（1）水利建設(shè)項目主要由國家投資，缺乏競爭機制，也無風(fēng)險約束機制。由于水利建設(shè)項目的特殊性，絕大部分不以盈利為最終目的，主要是公益性項目。水利建設(shè)項目的投資主體是國家，政府主導(dǎo)下的外在制度安排是其主要的管理體制。政府直接出資來建設(shè)水利項目，在整個項目建設(shè)過程中，主要是由項目單位l臨時組建的管理團隊人員等非法人機構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)，沒有專業(yè)的部門來履行管理和監(jiān)督的責(zé)任，為政府以必要的監(jiān)督。并且在建設(shè)過程中，項目承接單位不用承擔(dān)運作資金的責(zé)任，這樣一來，這樣就很難有效地控制項目的投資，使得先前的預(yù)算和計劃難度加大。

（2）項目建設(shè)管理團隊的建立缺乏合理性。傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制建立管理團隊的辦法是：開始一個水利工程項目后，臨時給該項目設(shè)立一個管理團隊，選出一個主要負(fù)責(zé)人，該項工程完工后，這一團隊立即解散。這樣一來，就使得業(yè)主的各項責(zé)任很難落到實處。此外，如此方法選擇出來的管理團隊很難有水利專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)和工程建設(shè)管理技能，且項目的主要負(fù)責(zé)人大多是由單位和地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這使得項目的專業(yè)化管理變得棘手很多。

（3）建設(shè)單位的管理制度不健全。在現(xiàn)階段的水利建設(shè)管理體制下，項目建設(shè)單位不用承擔(dān)償債責(zé)任，他們不僅是建設(shè)單位，同時也是項目的使用單位，很難將他們從使用單位中分離出來，這樣一來，不可避免的會發(fā)生諸如：建設(shè)單位只從本部門的利益出發(fā)，擅自擴大建設(shè)規(guī)?；蚴窃黾咏ㄔO(shè)內(nèi)容，從而導(dǎo)致項目投資超出預(yù)算；雖然政府一再強調(diào)工程投資不準(zhǔn)“三超”，但沒有處罰的法規(guī)，對超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只能給予追補資金。

2.現(xiàn)存建設(shè)管理體制分析

（1）投資包干責(zé)任制。它是在20世紀(jì)80年代初開始推行的。這種承包制是“自營制”的建設(shè)管理模式，在這種管理體制下，設(shè)計單位、施工單位、運行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級行政管理關(guān)系。工程項目建設(shè)由政府指派建設(shè)單位施工，建成后交給生產(chǎn)運行管理單位。因此具有建設(shè)和管理分開，收入和支出分離的特點；在這種管理體制下沒有一個職責(zé)明確的單位對項目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了花錢的不管還錢、建設(shè)的不管運行，項目投資效益無人問津的局面。

（2）指揮部制。對投資大、周期長、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，很多地方都是由具有一定行政級別的領(lǐng)導(dǎo)任指揮成立工程指揮部，再由該臨時建立指揮部來進(jìn)行工程建設(shè)的管理。該模式?jīng)]有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配三者之間的關(guān)系，在這三者任何一環(huán)出現(xiàn)問題時，難以明確和追究主體責(zé)任。

（3）項目法人責(zé)任制。它形成于20世紀(jì)90年代，項目法人責(zé)任制實際上是依照解決尋租問題進(jìn)行的制度變革，把自營制下分離的建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)，以市場經(jīng)濟的形式，由業(yè)主整合起來。項目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個投資過程的核心地位。但是在這一制度中，難以組建勝任職責(zé)的項目法人及其機構(gòu)，項目法人對工程的投資目標(biāo)責(zé)任不明確，產(chǎn)權(quán)管理主體模糊，監(jiān)管制度陳舊，責(zé)任意識淡化等，使項目法人不能有效地履行和承擔(dān)應(yīng)有的權(quán)責(zé)。

二、水利工程專業(yè)化建設(shè)管理體制改革的確立

水利工程的投資主體大多數(shù)是國家，這是由它的公共屬性決定的，其管理體制是政府主導(dǎo)下的外在制度安排。政府在水利建設(shè)管理體制改革中發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過政府主導(dǎo)、市場推動的方式進(jìn)行的水利建設(shè)管理體制改革，使我國水利工程的建設(shè)管理逐步向?qū)I(yè)化建設(shè)管理體制轉(zhuǎn)變。所謂專業(yè)化建設(shè)管理體制就是指通過招投標(biāo)的市場機制來選定專業(yè)化的工程建設(shè)管理單位，同時也委托他們進(jìn)行建設(shè)管理，其有以下主要特征：

1.建設(shè)市場的專業(yè)化。水利工程建設(shè)實行專業(yè)化建設(shè)管理體制，主要是要充分發(fā)揮市場競爭機制，傳統(tǒng)的水利工程項目是由政府直接面向市場的交易，現(xiàn)在要將其向招標(biāo)投標(biāo)市場轉(zhuǎn)變。公開的招標(biāo)，招標(biāo)人和中標(biāo)人通過法律合同確立相應(yīng)的責(zé)任關(guān)系，為后續(xù)工作的展開提供了法律保障，大大提高了水利工程建設(shè)的投資效益。

2.項目管理的專業(yè)化。水利工程建設(shè)管理體制改革是必然方向，通過公平競爭的方式招標(biāo)，中標(biāo)的代建單位肯定是專業(yè)從事項目管理，具有管理的知識和經(jīng)驗法的專業(yè)單位，它們擁有大批專業(yè)人士，非常熟悉投資規(guī)律和基建程序。讓這樣的專業(yè)機構(gòu)全過程負(fù)責(zé)，能夠有效克服設(shè)計、施工、試運行等項目階段相互脫節(jié)的現(xiàn)象，同時，這些代建機構(gòu)為了自身的經(jīng)濟利益和做好工程項目，會充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，運用各種有效的項目管理手段和技術(shù)提高工程建設(shè)效益，這無疑是傳統(tǒng)水利工程項目建設(shè)管理體制無法達(dá)到的效果。

三、水利工程建設(shè)管理單位的自身建設(shè)

1.建設(shè)單位在項目管理中是業(yè)主的身份，應(yīng)該明確這一角色，明確自己的地位、職責(zé)和權(quán)力。要努力從工程建設(shè)的全局和整體的方位來分析解決問題，對國家、工程建設(shè)、參與工程建設(shè)的各方負(fù)責(zé)；同時，必須要引進(jìn)競爭機制，把創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)的工程作為主要奮斗目標(biāo)，確保工程質(zhì)量。

2.建設(shè)單位作為業(yè)主的身份，必須對項目實行全過程和全方位的管理。在前期工作中，應(yīng)該進(jìn)行充分的調(diào)研，提出工作思路，及時解決發(fā)現(xiàn)的問題，盡量減少后期設(shè)計變更，主動管理項目，提高對工程整體效益的控制。而且要樹立全面建設(shè)工程的概念，在內(nèi)外部環(huán)境的建設(shè)、施工準(zhǔn)備、施工管理等做好關(guān)系協(xié)調(diào)和總體控制，讓整個工程建設(shè)管理過程成為統(tǒng)一不可分割的整體。

3.建設(shè)單位要注意處理好與各方的關(guān)系。建設(shè)單位與監(jiān)理單位之間是委托與被委托的經(jīng)濟合同關(guān)系。它們在享受權(quán)利的同時，也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。因此建設(shè)單位應(yīng)該處理好他們之間的關(guān)系，充分發(fā)揮各方面的積極性。

四、結(jié)語

總之，通過改革完善對項目法人的監(jiān)督激勵機制和終身責(zé)任追究制度，做到真正落實建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制及合同管理制，進(jìn)而使水利工程能發(fā)揮預(yù)期的社會效益。

（浙江省瑞安市水利局325200）