尋覓油氣改革突破口和試驗田

□ 文/張抗

尋覓油氣改革突破口和試驗田

□ 文/張抗

莫北/圖

作為中國能源和經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，油氣體制改革目前呈現(xiàn)蓄勢待發(fā)之勢。

油氣生產(chǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化需求，油氣管理體制與深化改革形勢難以互容，國有油企大而不強，效率、資本回報率較低，以及管理體制缺陷成為人們詬病的焦點。人們議論紛紛：油氣體制改革卡在哪里？突破口在何處？怎樣才能走上一條較為順暢的改革之路。

9月13日，我國國企改革總體框架文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》正式對外公布，再提“混合所有制改革”問題。混合所有制的目的是建立市場化的經(jīng)營管理體制，但混合所有制改革的要點不止于“混合”本身，而是要通過它實現(xiàn)國有企業(yè)資本多元化、管理體制現(xiàn)代化，使之更適合于市場化運作。目前這方面工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達(dá)到深化改革的要求。

進(jìn)一步地說，混合所有制改革雖然涵蓋油氣企業(yè)，但還未能反映出油氣體制改革的特殊性。在此之外，還必須深入探討油氣工業(yè)體制所擁有的深層次問題。

改革關(guān)鍵點在于礦權(quán)資源

油氣行業(yè)上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障的勘探開發(fā)區(qū)塊。在與此有關(guān)的法規(guī)條例頒布初期，我國只有少數(shù)幾家單位（后來演變成現(xiàn)在的“三桶半油”）進(jìn)行油氣勘探開發(fā)，因而它們順理成章地獲得區(qū)塊申請資格。此后幾十年，人們一直拘泥于這種對當(dāng)時資質(zhì)的認(rèn)定，以致有人認(rèn)為這就是上游行政壟斷的法律依據(jù)，促成“三桶半油”壟斷油氣礦權(quán)的局面。目前國務(wù)院已把礦權(quán)管理交給國土資源部負(fù)責(zé)，后者可以在國務(wù)院授權(quán)下對準(zhǔn)入資質(zhì)做出符合市場規(guī)律的機制改革。在深化改革中，上海自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗已逐步成為全國上下的共識，只要沒列入負(fù)面清單便可以獲得礦權(quán)許可。在上游區(qū)塊獲得上，經(jīng)注冊登記的合法油氣企業(yè)，都應(yīng)該有平等區(qū)塊申請資格。區(qū)塊的獲得要通過公開公正招標(biāo)程序，誰的勘探開發(fā)方案最能促進(jìn)儲產(chǎn)量增長，誰就能中標(biāo)，這就是由市場決定資源配置。

按照我國相關(guān)法律法規(guī)，獲得勘探開發(fā)區(qū)塊的企業(yè)要在規(guī)定年限內(nèi)完成相應(yīng)工作量，未能完成的必須逐步縮小直至完全退出已占有的區(qū)塊。換言之，企業(yè)不能占有大面積區(qū)塊而不去勘探開發(fā)。但近30年來，這些規(guī)定并沒有真正落實，占有區(qū)塊的企業(yè)沒有按時報告工作，區(qū)塊管理部門也沒有按期檢查區(qū)塊投入的工作量，沒能使過期或投入工作量不足的區(qū)塊及時退出。這就致使大量已探明儲量，長期被空置而不能變成產(chǎn)能。

還有一個情況需要注意，當(dāng)初制定相關(guān)法規(guī)時所規(guī)定的區(qū)塊最低投資量和實物工作量現(xiàn)在看來偏低，應(yīng)該依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整最低投入指標(biāo)。只要是調(diào)整了最低投入量指標(biāo)，短期內(nèi)就會釋放大量區(qū)塊空間供市場公開招標(biāo)，這也是檢驗礦權(quán)改革成功與否最關(guān)鍵的部分。

在礦權(quán)信息資源方面，全球主要國家都有要求在保護(hù)商業(yè)秘密基礎(chǔ)上，按工作階段上交地質(zhì)和開發(fā)資料。這些資料由專門部門進(jìn)行管理，屬于國家基礎(chǔ)性、公益性信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發(fā)的企業(yè)和相關(guān)研究者，可以按照規(guī)定向管理部門申請獲得這些資料資源，這有益于加快勘探開發(fā)進(jìn)程。我國類似規(guī)定在油氣資源管理中執(zhí)行得非常不到位。因為對地質(zhì)資料上交、保管、獲得的有關(guān)規(guī)章不夠完善、缺乏可操作性，資源擁有者長期未上交相關(guān)資料，致使新進(jìn)入油氣領(lǐng)域的企業(yè)無法迅速開展工作，浪費大量資金，延緩了勘探進(jìn)程。

改革突破口可考慮川渝兩地

油氣體制改革是對能源革命全局有重大影響的系統(tǒng)工程，既需要有高屋建瓴的頂層設(shè)計，也需要有逐步完善的實施細(xì)則。在分步實施中，首先選點進(jìn)行試驗是許多專題性研究的共性認(rèn)識，而川渝“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”恰恰提供了這樣的機會。以頁巖氣為代表的非常規(guī)油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規(guī)油氣和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個油氣體制改革突破口非常合適。

頁巖油氣在川渝兩地最為富集，擁有致密（砂巖）油氣、常規(guī)油氣，以及發(fā)達(dá)的油氣中、下游產(chǎn)業(yè)鏈。在此進(jìn)行深化改革綜合性試驗區(qū)，可以影響全產(chǎn)業(yè)鏈。川渝兩地共處于油氣地質(zhì)上的四川盆地及周緣，在類型上常規(guī)與非常規(guī)油氣都有，在賦存層位上海相、陸相和海陸交互相都有，在產(chǎn)層地質(zhì)時代上晚元古代、古生代、中生代都有。在這樣復(fù)雜的多種油氣類型上取得進(jìn)展，對進(jìn)一步研究、勘探開發(fā)我國的非常規(guī)油氣可起到典型的引路作用。

需要強調(diào)的是，因為常規(guī)與非常規(guī)油氣可以共生于一個地區(qū)、一個區(qū)塊，甚至同一層位不同埋深處，所以常規(guī)與非常規(guī)界限可能是過渡的，從礦種上把它們的勘探開發(fā)完全分割是不恰當(dāng)?shù)?。更進(jìn)一步地說，油氣與其他沉積礦產(chǎn)也有類似關(guān)系，尤以鹽類、煤炭、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用是合乎資源賦存客觀規(guī)律的，也有利于提高經(jīng)濟(jì)效率的。

我國已陸續(xù)出臺不少法規(guī)，鼓勵從勘探開發(fā)入手的資源綜合利用，但一直沒能真正落實。因此，應(yīng)該從綜合試驗區(qū)入手，大力倡導(dǎo)不同類型的油氣資源乃至不同種類地下資源的綜合勘探與開發(fā)。

目前，油氣作為特殊礦種由國家實行一級管理，在實踐中已暴露出許多弊端。在政府機關(guān)編制嚴(yán)格限定的情況下，要求中央部門管理監(jiān)督大量區(qū)塊準(zhǔn)入和退出轉(zhuǎn)讓是不現(xiàn)實的。改革中可以借鑒美國經(jīng)驗，試行中央和地方多級管理模式：礦權(quán)上一級登記、監(jiān)管上分級實施。當(dāng)然這就要涉及責(zé)、權(quán)、利的劃分，如何既統(tǒng)一管理又調(diào)動各方面的積極因素；如何既要照顧到各地差別又防止地方分割和排他性保護(hù)，都需要通過實踐逐步找到解決的辦法。

（作者是中國能源研究會常務(wù)理事）