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    中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)及前景分析

    2015-09-23 22:00:03楊佐航
    卷宗 2015年9期
    關(guān)鍵詞:會(huì)員國(guó)會(huì)費(fèi)分?jǐn)?/a>

    楊佐航

    今年是聯(lián)合國(guó)成立70周年。作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國(guó)際組織,聯(lián)合國(guó)成立70年來(lái),秉持其創(chuàng)立時(shí)的宗旨和原則,為維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展、推動(dòng)國(guó)際合作發(fā)揮了重要作用。聯(lián)合國(guó)開展種類繁多、規(guī)模龐大的各項(xiàng)活動(dòng)需要充足的經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)過多年實(shí)踐和摸索,聯(lián)合國(guó)逐步形成了總體行之有效的預(yù)算流程、經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偤凸芾磙k法。目前,聯(lián)合國(guó)193個(gè)會(huì)員國(guó)共同分擔(dān)聯(lián)合國(guó)每年約30億美元的正常預(yù)算(即會(huì)費(fèi))和80多億美元的維和行動(dòng)預(yù)算。此外,聯(lián)合國(guó)開展許多活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)還來(lái)自各國(guó)捐款。近年來(lái),隨著我國(guó)綜合國(guó)力大幅提升和經(jīng)濟(jì)總量不斷增加,我國(guó)聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)水平的增加是大勢(shì)所趨,成為一種“新常態(tài)”。

    1 我國(guó)繳納聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)情況及發(fā)展趨勢(shì)

    聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)是用來(lái)維持聯(lián)合國(guó)秘書處工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)常性開支,由會(huì)員國(guó)根據(jù)支付能力原則按一定比例分?jǐn)偂?014—2015年兩年期正常預(yù)算約為55.3億美元。聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)計(jì)算的核心參考因素是經(jīng)濟(jì)總量和人均收入,前者是計(jì)算基礎(chǔ),后者如未達(dá)到全球平均值可享受低人均收入寬減。

    我國(guó)于1971年恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)合法席位后正常預(yù)算比額為4%,最高曾達(dá)5.5%,后逐漸下降。上世紀(jì)80年代初至上世紀(jì)末,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入較低,我國(guó)的會(huì)費(fèi)比額一直維持在0.7—1%之間。2001年至今,隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,我國(guó)會(huì)費(fèi)比額有較大幅度提高,從1.541%上升至5.148%,在會(huì)員國(guó)中的排名由第13位上升至第6位,居發(fā)展中國(guó)家之首。目前,我國(guó)每年需繳納聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)約1.3億美元。

    為了及時(shí)反映會(huì)員國(guó)最新經(jīng)濟(jì)情況,聯(lián)合國(guó)每三年重新審定一次會(huì)員國(guó)會(huì)費(fèi)比額。今年就是聯(lián)合國(guó)的“會(huì)費(fèi)比額談判年”,第70屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)將討論確定2016—2018年度會(huì)費(fèi)比額表。各方高度重視,都希望通過談判減輕自身會(huì)費(fèi)負(fù)擔(dān)。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)走勢(shì)在主要經(jīng)濟(jì)體中名列前茅。經(jīng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局初步核算,2014年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為636463億元人民幣,按匯率折算越過10萬(wàn)億美元大關(guān),居世界第二位,相當(dāng)于美國(guó)的60%左右,日本的2倍,超過德、英、法總和,人均收入有望在2020年邁過1萬(wàn)美元門檻。這決定了我國(guó)今后會(huì)費(fèi)計(jì)算基數(shù)將越來(lái)越大,享受的寬減將越來(lái)越少,總量將越來(lái)越多。據(jù)聯(lián)合國(guó)秘書處預(yù)測(cè),即使按現(xiàn)行計(jì)算方法,我國(guó)2016—2018年度會(huì)費(fèi)比額漲幅將達(dá)30%以上,成為僅次于美國(guó)和日本的聯(lián)合國(guó)第三大會(huì)費(fèi)國(guó)。

    2 會(huì)員國(guó)分?jǐn)偮?lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)的原則及經(jīng)驗(yàn)做法

    財(cái)政是聯(lián)合國(guó)正常運(yùn)作的基礎(chǔ)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定,會(huì)員國(guó)有義務(wù)繳納聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異,為體現(xiàn)公平,聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)分?jǐn)傓k法并沒有搞“一刀切”,而是依據(jù)會(huì)員國(guó)不同的支付能力來(lái)確定繳納會(huì)費(fèi)的多少。簡(jiǎn)言之,就是發(fā)達(dá)國(guó)家和富國(guó)多交,發(fā)展中國(guó)家和窮國(guó)少交。

    “支付能力”原則是會(huì)員國(guó)在討論會(huì)費(fèi)分?jǐn)傓k法時(shí)創(chuàng)立的一項(xiàng)原則,主要依據(jù)是一國(guó)國(guó)民總收入占全體會(huì)員國(guó)國(guó)民總收入的比例,在此基礎(chǔ)上,人均國(guó)民收入低于全球平均水平的會(huì)員國(guó)可再享受一定程度的寬減。這一原則公平合理,對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家較為有利,可避免承擔(dān)超出自身支付能力的財(cái)政負(fù)擔(dān)。上述原則也有一些特例。美國(guó)只按照22%的比額上限繳納會(huì)費(fèi),遠(yuǎn)低于美國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和支付能力。聯(lián)合國(guó)還設(shè)定了最低會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),即0.001%。一些非洲及太平洋小國(guó)由于人口和經(jīng)濟(jì)總量較低,在全體會(huì)員國(guó)國(guó)民總收入中所占比例基本可忽略不計(jì),但聯(lián)合國(guó)仍要求這些國(guó)家繳納最低額度的會(huì)費(fèi),體現(xiàn)其作為會(huì)員國(guó)的責(zé)任和義務(wù)。

    當(dāng)前,一些西方國(guó)家以所謂“公平分?jǐn)偂钡葹榻杩?,積極推動(dòng)調(diào)整聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)比額計(jì)算方法,包括要求取消發(fā)展中國(guó)家享受的一些寬減等。這實(shí)際上是逃避自身責(zé)任,向新興國(guó)家轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。發(fā)展中國(guó)家對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)。還有一些發(fā)達(dá)國(guó)家擔(dān)心自身會(huì)費(fèi)下降過快會(huì)削弱其在聯(lián)合國(guó)及多邊事務(wù)中的影響力。

    目前,聯(lián)合國(guó)前十大會(huì)費(fèi)國(guó)中,除我國(guó)和巴西外均為西方發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等西方攤款大國(guó)常常借助財(cái)政杠桿和經(jīng)濟(jì)手段,維護(hù)自身利益。

    一是通過繳納會(huì)費(fèi)、向特定機(jī)構(gòu)提供定向捐款,以及在聯(lián)合國(guó)審議預(yù)算、撥款等方面做文章,推行于其有利的倡議、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。二是深入?yún)⑴c聯(lián)合國(guó)財(cái)政管理,對(duì)聯(lián)合國(guó)方案規(guī)劃、議程設(shè)置、資源使用、人事政策等施加影響,增加話語(yǔ)權(quán)。三是通過非正式機(jī)制間接參與聯(lián)合國(guó)財(cái)政事務(wù)。除了運(yùn)用傳統(tǒng)手段外,美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家還成立了日內(nèi)瓦小組等第三方非正式機(jī)制,對(duì)聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)財(cái)政事務(wù)進(jìn)行質(zhì)詢、評(píng)估和監(jiān)督。四是借助會(huì)費(fèi)和捐款大國(guó)地位推送國(guó)際職員。具體手段包括,利用聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和人手緊張,資助本國(guó)人為聯(lián)合國(guó)“免費(fèi)”工作;憑借各領(lǐng)域人才和專業(yè)優(yōu)勢(shì),推動(dòng)聯(lián)合國(guó)秘書處接納更多西方國(guó)家人選;通過聯(lián)合國(guó)“初級(jí)專業(yè)官員”(JPO)項(xiàng)目,資助本國(guó)青年到聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)和鍛煉,推動(dòng)他們逐步轉(zhuǎn)為正式職員并得到晉升。

    3 會(huì)費(fèi)增長(zhǎng)對(duì)我國(guó)的意義和影響分析

    我國(guó)一貫認(rèn)真履行聯(lián)合國(guó)財(cái)政義務(wù),及時(shí)足額繳納聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)。目前,我國(guó)承擔(dān)的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)總額在所有會(huì)員國(guó)中位居第六,排在我國(guó)前面的是美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)。近年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),國(guó)民總收入在全球國(guó)民總收入中所占比例不斷提升??梢灶A(yù)見,我國(guó)繳納的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)將保持上升趨勢(shì)。

    我國(guó)會(huì)費(fèi)比額增長(zhǎng)、會(huì)費(fèi)增加是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、綜合國(guó)力提升的必然結(jié)果,對(duì)于我國(guó)進(jìn)一步參與聯(lián)合國(guó)事務(wù)、維護(hù)國(guó)家利益、擴(kuò)大國(guó)際影響,既是機(jī)遇,也是挑戰(zhàn)。

    機(jī)遇方面,會(huì)費(fèi)大國(guó)地位為我國(guó)踐行中國(guó)特色大國(guó)外交提供了重要基礎(chǔ)和條件。我國(guó)會(huì)費(fèi)大幅增長(zhǎng),躍升為同美、日、歐洲大國(guó)平起平坐的會(huì)費(fèi)大國(guó),有助于提高我國(guó)在聯(lián)合國(guó)事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力,有助于中國(guó)積極引導(dǎo)并推動(dòng)聯(lián)合國(guó)在維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展方面作出更多努力。各國(guó)將更加重視中國(guó)立場(chǎng),更加倚重中國(guó)力量。我國(guó)優(yōu)秀人才競(jìng)選或競(jìng)聘國(guó)際職員將面臨更多機(jī)會(huì)和更有利條件,我國(guó)有關(guān)倡議和主張將更具說(shuō)服力和感召力。

    挑戰(zhàn)方面,會(huì)費(fèi)大幅增長(zhǎng)將直接增加我國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)。按現(xiàn)行會(huì)費(fèi)比額計(jì)算方法保持不變測(cè)算,預(yù)計(jì)2016年我國(guó)聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)至少增長(zhǎng)30%。由于其他國(guó)際組織大多參照聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)比額確定本組織經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傓k法,我國(guó)在其他國(guó)際組織的會(huì)費(fèi)也可能大幅增加。同時(shí),會(huì)費(fèi)增長(zhǎng)對(duì)于我國(guó)參與聯(lián)合國(guó)財(cái)政工作的深度和廣度,對(duì)我國(guó)相關(guān)人力投入及人員專業(yè)素質(zhì)等也提出了更高要求。我國(guó)會(huì)費(fèi)不斷攀升,財(cái)政貢獻(xiàn)率與實(shí)際參與度之間還有較大差距。目前我國(guó)參與聯(lián)合國(guó)大會(huì)第五委員會(huì)(主管聯(lián)合國(guó)財(cái)政和人事工作)工作有待進(jìn)一步深入,在主動(dòng)提出中國(guó)方案或主張方面,與我國(guó)大國(guó)地位和形象仍有一定差距。此外,我國(guó)身份定位與利益取向之間的矛盾也日益突出。作為最大的發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)從政治上應(yīng)支持七十七國(guó)集團(tuán)增加聯(lián)合國(guó)經(jīng)費(fèi)的要求,但作為攤款大國(guó),控制聯(lián)合國(guó)總體預(yù)算、嚴(yán)格資源管理在經(jīng)濟(jì)上對(duì)我更為有利。

    值得特別指出的是,聯(lián)合國(guó)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與各國(guó)在聯(lián)合國(guó)的“地域員額”密切相關(guān)?;居?jì)算方式為,確定一個(gè)基數(shù)(最初為2700,目前為3513),其中的55%按各國(guó)會(huì)費(fèi)比額分配,40%由各會(huì)員國(guó)平均分配,5%按各國(guó)人口比例分配。根據(jù)以上因素計(jì)算出的數(shù)值上下浮動(dòng)15%為“理想員額幅度”。同美國(guó)等西方國(guó)家相比,在聯(lián)合國(guó)的中國(guó)籍國(guó)際職員總數(shù)偏低且在管理崗位和重要部門任職偏少,代表性不足,制約了我國(guó)在聯(lián)合國(guó)工作的參與度。目前中國(guó)籍國(guó)際職員在聯(lián)合國(guó)的“理想員額幅度”為119—161人,而我國(guó)實(shí)際任職人數(shù)為72人,其中D級(jí)(司局級(jí))以上11人,大大低于上述幅度,屬于代表性嚴(yán)重不足國(guó)家。如明年起會(huì)費(fèi)上漲30%以上,則上述幅度將增加至少30人,將使我國(guó)國(guó)際職員代表性不足狀況進(jìn)一步加劇。我應(yīng)未雨綢繆,妥為應(yīng)對(duì)。

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