失業(yè)群體再就業(yè)政策的國際借鑒

趙海霞 楊懷印

摘要：失業(yè)群體再就業(yè)關系到群眾切身利益，也關系到國家發(fā)展的穩(wěn)定大局。發(fā)達國家已形成了以提供工作崗位、工作信息及資金扶持為主，包括再就業(yè)相關配套措施、提供再就業(yè)技能培訓服務、制定失業(yè)人員社會救助政策等一整套失業(yè)群體再就業(yè)政策體系。我國應進一步完善失業(yè)群體再就業(yè)支持政策，完善政府再就業(yè)政策的配套機制及建立促進失業(yè)群體再就業(yè)政策的監(jiān)督機制。

關鍵詞：失業(yè)群體；再就業(yè)；政府職能

中圖分類號：F241 文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）02-0119-04

失業(yè)群體再就業(yè)問題是政府關注的重要問題，過去利用財政政策、貨幣政策、勞動力市場政策等單一宏觀經濟政策解決失業(yè)問題已漸顯乏力，政府如何協(xié)同各種政策促進失業(yè)群體再就業(yè)成為新問題。失業(yè)群體作為主體的“人”，不僅有生存的權利，同樣具有自由發(fā)展的權利，也有權利去分享社會發(fā)展取得的文明成果。因此，失業(yè)問題的解決是一項復雜的系統(tǒng)工程。

一、我國失業(yè)群體再就業(yè)政策的演進過程

（一）改革開放初期解決待業(yè)青年就業(yè)的幫扶政策

改革開放初期，為解決待業(yè)青年就業(yè)問題，各地政府相繼出臺相關政策，如針對特殊類型（獨生子女、父母雙亡、歸僑學生、中國籍的外國人子女）的待業(yè)青年給予照顧，保留知青的城鎮(zhèn)居民待遇，實行與企業(yè)職工相同的工齡計算方法；對接收知青的場隊、企事業(yè)單位實施“三不”政策，即一定時間內可不交稅、不上繳利潤、不擔負農產品統(tǒng)購派購任務。

（二）上世紀90年代對下崗職工的最低生活保障政策

上世紀90年代，國企改革后相繼出現(xiàn)大批下崗工人，其特殊性在于他們只是離開工作崗位，卻保留勞動關系，并非嚴格意義上的失業(yè)人員.1998年，國家召開國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議，確定下崗職工的基本生活保障包括基本生活費、養(yǎng)老保險費、失業(yè)保險費和醫(yī)療保險費四部分。以河南省鄭州市為例，1998年核定標準為299.4元/人/月，同期鄭州市社會平均工資為603.5元，基本為社會平均工資的50%。在特定時期，國家與政府對下崗職工實施最低生活保障政策，力求滿足下崗職工基本的生活需求。

（三）新時期提供多方面的制度保障

自2007年以來，各級政府十分關注失業(yè)群體的再就業(yè)問題，黨的十七大報告、“十二五”發(fā)展綱要、十八大報告中相繼提出對弱勢群體（包括失業(yè)群體在內）進行心理疏導、社會關懷，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)，體現(xiàn)以人為本，關注人的感受與需求，關注失業(yè)群體的就業(yè)訴求與發(fā)展愿望。從具體政策看，再就業(yè)政策多以不定時的就業(yè)培訓、就業(yè)崗位提供、就業(yè)指導、心理咨詢等形式為主。

二、國外失業(yè)群體再就業(yè)政策的主要內容

（一）以提供工作崗位、工作信息及資金扶持為主

1.直接或間接創(chuàng)造就業(yè)崗位。發(fā)達國家自上世紀80年代以來非常重視公共就業(yè)服務，其支出占各國GDP的20%左右，并在公共領域和市場領域不斷創(chuàng)造就業(yè)崗位。如，法國政府實施“青年就業(yè)計劃”，由政府投資在公共服務領域增加就業(yè)崗位；韓國、墨西哥、西班牙推出“公共部門創(chuàng)造就業(yè)計劃”；德國實施“工作分享計劃”，直接在公共部門創(chuàng)造工作崗位。同時，政府推行相關政策積極鼓勵企業(yè)創(chuàng)造與提供工作崗位，如德國、法國等國家實施勞動儲備制度，并推出雇傭補貼政策，鼓勵企業(yè)縮短工時避免解雇員工；意大利、希臘等國家給雇傭與培訓青年人的企業(yè)提供經濟補貼，政府減少雇主社會保障繳費比例與金額，刺激企業(yè)增加勞動力投入。

2.政府鼓勵創(chuàng)業(yè)。國家通過貸款、投資、基金等政策鼓勵失業(yè)群體進行創(chuàng)業(yè)，并承擔創(chuàng)業(yè)過程中可能出現(xiàn)的風險。如，美國政府以小企業(yè)管理局為核心引導商業(yè)機構、民間資本對小企業(yè)貸款或投資進行間接調控；英國設立創(chuàng)業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)投資信托計劃、官辦技術集團貸款等；法國針對15～28歲的青年人啟動“青年挑戰(zhàn)計劃”，為創(chuàng)業(yè)提供無償資金；德國形成以銀行為中心的創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展模式，政府承擔創(chuàng)業(yè)公司損失的75%。

3.實施再就業(yè)分類幫扶政策。為鼓勵失業(yè)人員就業(yè)和保障臨時就業(yè)人員的權益，阿根廷針對失業(yè)群體的實際情況靈活簽訂就業(yè)合同，包括促進就業(yè)合同、新工種開工合同、青工實習合同和勞動培訓合同；奧地利針對不同特征的長期失業(yè)者分類幫扶，尋找不同的失業(yè)原因，針對21～25歲、50歲以上、12月以上的長期失業(yè)者、集體性失業(yè)者、婦女重返工作崗位等實施不同的再就業(yè)激勵政策；英國對失業(yè)群體進行選擇性干預，如1998年啟動“新政計劃”，重點針對青年失業(yè)者、長期失業(yè)者、單親父母、殘疾人或長期病患者、失業(yè)人員配偶等失業(yè)群體進行就業(yè)促進。

4.政府提供就業(yè)雙向信息。政府作為就業(yè)的重要中介，向失業(yè)人員和勞動市場雙方提供重要信息。一方面，通過就業(yè)機構和咨詢師分析失業(yè)群體失業(yè)的原因，包括職業(yè)領域、技能、家庭、心理、身體等方面；另一方面，分析并預測勞動力市場發(fā)展的需求，進行職位空缺統(tǒng)計與分析，然后將兩方面進行有效對接。如，奧地利的就業(yè)服務局為用人單位與失業(yè)人員共同服務，以合理分配人力資源為前提，為用工單位提供合適的員工，為失業(yè)人員提供就業(yè)機會和相應的再就業(yè)培訓。

（二）完善與再就業(yè)相關的配套措施

1.制定與再就業(yè)相關的法律。健全的法律是保護失業(yè)群體再就業(yè)身心發(fā)展的根本，各國相繼制定促進就業(yè)法、職業(yè)教育法、勞工保障法以及反歧視等方面相關法律。如，德國《青年人勞動保護法》規(guī)定雇主不得讓青年人從事有害身心的工作，《就業(yè)促進法》規(guī)定企業(yè)每年應給予青年人一定的培訓機會；阿根廷《國家就業(yè)法》規(guī)定國家可利用全國就業(yè)基金緩解嚴峻的失業(yè)問題，實施有效的就業(yè)計劃。

2.設置專業(yè)的就業(yè)服務機構。專業(yè)機構的指導與培訓在提高失業(yè)群體就業(yè)能力方面起到重要作用。如，奧地利的就業(yè)服務局不隸屬于政府，完全是市場運營，在全國9個州及其下轄行政區(qū)分別建立服務機構，其工作人員由政府、AK（勞方勞動工作工人協(xié)會）和商會三方代表共同組成，工作內容包括為用人單位尋找合適的員工；為失業(yè)人員尋找就業(yè)機會；提供再就業(yè)培訓；進行勞動力市場發(fā)展預測，合理分配人力資源等。同時，有針對性地解決不同失業(yè)人員的退休、醫(yī)療、住房、債務，甚至吸毒、酗酒等不良社會問題。

3.提供個性化的再就業(yè)指導與心理咨詢。失業(yè)群體易產生經濟貧困、生活質量低、心理失衡等問題，只有個性化的再就業(yè)指導與心理咨詢才能解決失業(yè)的本質問題。如，俄羅斯針對喪失就業(yè)信心的失業(yè)者進行專門的心理咨詢；英國“新政計劃”要求所有參與該計劃的失業(yè)人員都要進行求職面談活動；奧地利就業(yè)服務局通過幫助失業(yè)者尋找長期失業(yè)的原因、進行職業(yè)前景預測、重新樹立工作的信心等，尊重失業(yè)者的物質與心理需要，關注人的主體價值與個性差異。

4.平衡就業(yè)與家庭的政府協(xié)調政策。歐盟各國實施“友好家庭政策”，因家中有嬰兒、老人、病人而導致失業(yè)的群體，歐盟為其協(xié)調就業(yè)與家庭的平衡關系，為其需要照顧的人提供高質量、可支付的家庭服務。如，比利時、西班牙等國家對重返勞動力市場的婦女和單親家庭進行獎勵；奧地利為就業(yè)母親提供50%～90%的托兒費補貼等，以解除因家庭因素造成的失業(yè)人員的后顧之憂，實現(xiàn)重返就業(yè)崗位的目標。

（三）提供再就業(yè)技能培訓服務

在歐美等國家，政府認為提高失業(yè)人員的就業(yè)能力比直接給予物質幫助更重要，因而調動失業(yè)人員尋找工作的積極性和提高就業(yè)能力成為政府再就業(yè)政策的重要內容。因此，多數(shù)發(fā)達國家適當前移職業(yè)技能培訓，并建立勞動力預備、就業(yè)準入、職業(yè)資格證書等制度，通過財政補貼不同類型失業(yè)群體的相關項目增強失業(yè)群體的職業(yè)技能。如，英國在上世紀70、80年代對長期失業(yè)者、青年失業(yè)者進行職業(yè)技能培訓；奧地利職業(yè)教育的專業(yè)設置、課程學習、技能培訓緊密與市場需求接軌，就業(yè)率非常高。同時，職業(yè)教育跟隨市場的變化與高等教育相互滲透，實施有效的對接政策，并通過獎勵企業(yè)（積極培訓員工的企業(yè)）的政策，實現(xiàn)與終身教育的接軌，旨在不斷提升職業(yè)教育的層次與內容。

（四）制定失業(yè)人員的社會救助政策

歐盟多數(shù)國家社會保障支出占GDP的30%～40%。一方面，對失業(yè)者或低收入家庭提供多種類型失業(yè)保險，包括失業(yè)金、救濟金、生活保障金、住房補貼、生育補貼、交通補貼或免費乘車、免費醫(yī)療與教育等；另一方面，為防止“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的發(fā)生，國家福利政策以鼓勵就業(yè)為導向做了相應的強制性或限制性規(guī)定。如，在英國的“新政計劃”中，要求失業(yè)青年必須參加培訓或社會義務活動?！吧鐓^(qū)法案項目”也要求失業(yè)人員從事環(huán)境清潔與保護、參與社區(qū)活動、參加職業(yè)技能培訓活動等；在德國凡拒絕接受介紹工作的失業(yè)人員，將強制減少社會救助，并且社會救助與在職人員收入、低工資者收入保持適當差距。

三、完善我國失業(yè)群體再就業(yè)政策的建議

（一）完善失業(yè)群體再就業(yè)支持政策

1.確立全面促進再就業(yè)的政策設計理念。政策設計不是簡單地減少失業(yè)人數(shù)、控制失業(yè)率，而是應從根本上解決他們就業(yè)能力低的問題，重建失業(yè)人員再就業(yè)的信心和能力。失業(yè)群體存在衣、食、住、行等物質需求，但更存在個性、尊嚴、價值感、成就感等人格需求。因此，分類救濟、分類心理咨詢、分類培訓與管理等圍繞失業(yè)人員的系列政策都應從促進再就業(yè)這一核心展開，關注失業(yè)人員的主體地位和個性差異應是政策設計的根本與出發(fā)點。

2.完善再就業(yè)培訓制度?，F(xiàn)階段，應以政府為主導，協(xié)同人力資源部門、勞動保障部門以及高等院校制定職業(yè)培訓的相關制度，將再就業(yè)納入法制化范疇，保證再就業(yè)培訓的機構、人員、場地、資金與課程內容；科學統(tǒng)計失業(yè)人員的數(shù)量與分布，針對不同類型的失業(yè)群體開展不同的職業(yè)培訓，記錄相應人員的培訓時間與項目，并跟蹤培訓的實際效果；通過強制性的約束制度要求失業(yè)人員必須參加對應的培訓項目和承擔社會義務；緊密結合市場需求，創(chuàng)新“干中學”、“學徒制”等技能培訓模式；對在規(guī)定時間內成功實現(xiàn)就業(yè)的人員實施就業(yè)獎勵；進行創(chuàng)業(yè)項目論證與培訓，政府可提供創(chuàng)業(yè)資金及創(chuàng)業(yè)扶植；不斷構建勞動者終身教育培訓體系。

3.完善創(chuàng)造再就業(yè)崗位的公共投資政策。一是由政府直接購買公益性的就業(yè)崗位。目前，政府可在社會公共工程、社會基礎設施、公共教育與科研等領域購買一定數(shù)量的再就業(yè)崗位。二是引導就業(yè)容量大的產業(yè)發(fā)展。如社區(qū)服務業(yè)，其服務需求、服務范圍、服務內容多元化，具有強大的市場拉力，政府應鼓勵在社區(qū)就業(yè)與創(chuàng)業(yè)，并制定配套制度與措施。三是激勵企業(yè)減少解雇、增加雇工，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、培訓獎勵、縮短工時、多元退休組合等方式，增加就業(yè)崗位。

4.建立浮動式失業(yè)保險金政策。一是失業(yè)保險繳費率浮動變化。政府應加強對穩(wěn)定勞動關系的企業(yè)進行激勵，即不隨意解雇員工的企業(yè)與用工不穩(wěn)定的企業(yè)在失業(yè)保險繳費比例上應有所差別，適當降低失業(yè)保險繳費比例。二是失業(yè)人員領取失業(yè)保險金的浮動變化。由于失業(yè)群體隨著時間的變化、培訓效果的發(fā)揮、社會關系網(wǎng)絡的支持、家庭成員的變化等，會發(fā)生失業(yè)狀態(tài)的變化，如失業(yè)程度惡化、臨時就業(yè)、靈活就業(yè)或正式就業(yè)，應制定浮動變化的標準與實施辦法，定期派出社保工作人員進行調研與摸底，真實提供與失業(yè)群體實際情況相符的失業(yè)保險金保障。

（二）完善政府再就業(yè)政策的配套機制

1.建立失業(yè)群體訴求表達、評估制度。政府應針對失業(yè)群體的個性特點進行心理疏導，建立失業(yè)群體表達訴求的正常渠道和機制，可在各社區(qū)建立巡訪員、意見反饋站等，以匿名與實名相互結合的形式反映失業(yè)人員的工作、生活等方面需求，并定期將其解決措施予以公布，或者進行一對一反饋與解決，讓失業(yè)群體有其宣泄的渠道和解決問題的途徑。將心理咨詢作為失業(yè)群體工作的常態(tài)內容，細致入微地疏導失業(yè)人員的心理不滿與壓力，分析其失業(yè)原因，根據(jù)職業(yè)發(fā)展的特點與前景提出積極的就業(yè)方案與措施。同時，心理咨詢需要配合失業(yè)保險、技能培訓、創(chuàng)業(yè)扶持、社區(qū)管理等相關制度共同搭建服務失業(yè)群體的關懷體系，讓失業(yè)人員在每個細節(jié)之處都能感受到政府與社會對他們權利的尊重。

2.建立政府部門之間的配合服務模式。政府部門及其工作人員要“以人為本”，將失業(yè)群體的個性、發(fā)展、價值放在首位，實現(xiàn)人力資源社會保障服務、工商稅務管理、城市建設、衛(wèi)生監(jiān)督、民政部門、公安司法、政府規(guī)劃等多部門的協(xié)調和配合，以制度明確各政府部門的職責和管理范圍，做到權利與責任的統(tǒng)一，避免部門間的職能交叉與重疊。如需要多個部門協(xié)調的事宜必須明確主管部門，分清主次，遵守一件事情一個部門領導的原則。規(guī)范各部門配合的程序與形式，啟動部門協(xié)調機制，采取部門聯(lián)席會議、專項工作集中會議、領導參與、現(xiàn)場調研等配合方式，對常態(tài)、集中或突發(fā)出現(xiàn)的失業(yè)問題和再就業(yè)問題依法進行處理。同時，也需要加強對部門配合模式的監(jiān)督與考核，采取定期檢查、失業(yè)人員監(jiān)督、社會組織監(jiān)督等方式，總結該模式的經驗及其不足，強化綜合協(xié)調的長效性。

（三）建立促進失業(yè)群體再就業(yè)政策的監(jiān)督機制

1.設置專門的失業(yè)群體政策執(zhí)行督查機構。政府需要建立專門的失業(yè)群體政策實施督查機構，來監(jiān)察相關行政部門在遵守和執(zhí)行規(guī)章制度、法律法規(guī)過程中存在的問題，甚至違規(guī)行為；對失業(yè)群體進行一線調研，考核政府部門的完成情況；廣泛聽取社會各界人士對失業(yè)政策制定及執(zhí)行情況的意見，以充分發(fā)揮專職機構對失業(yè)人員這一弱勢群體的制度保障和組織保障。

2.保證政策制定與政務運行的公開透明。在政策咨詢、聽證與報告制度的基礎上，必須讓失業(yè)群體參與進來，設置民意信箱，收集失業(yè)群體在日常生活、住房、交通、培訓、教育、心理等方面的意見，并通過網(wǎng)絡等快捷渠道收集社會各界對失業(yè)治理的良言良策，在政策的起草與制定過程中與相關人員進行對話與交流。在政務運行方面，將與失業(yè)群體利益相關的政策，借助政府網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會、信息公告欄、專項文件、信息查詢等渠道向社會公開，并配備具體的工作人員進行宣傳與解讀。