完善非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的對策

祁峰 譚麗萍

摘要：隨著老齡化的推進(jìn)，養(yǎng)老問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。引入第三方非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)，是滿足養(yǎng)老需求的重要方式。它有利于降低養(yǎng)老服務(wù)成本，整合社會福利資源，拓展資金來源，提高服務(wù)效率，滿足老人的多方面需求。但目前，我國非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)還存在資金不充裕、從業(yè)人員不穩(wěn)定、政府和資金支持力度不夠、監(jiān)管不完善等問題，需要政府和社會各界共同努力，來促進(jìn)非營利組織更好地參與居家養(yǎng)老服務(wù)。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù)；公共服務(wù)；養(yǎng)老需求

中圖分類號：F126

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0089-04

隨著我國“四二一”家庭的大量出現(xiàn)，家庭照顧功能日益弱化，而養(yǎng)老服務(wù)具有公共物品屬性，不易過度引入市場機(jī)制。但政府服務(wù)能力有限，不能滿足老人對養(yǎng)老的多樣化需求，需要引入第三方非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)。它有利于降低養(yǎng)老服務(wù)成本，整合社會福利資源，拓展資金來源，提高服務(wù)效率，滿足老人的多方面需求。居家養(yǎng)老應(yīng)以家庭為核心，政府依托社區(qū)，利用非營利組織資源，為老年人提供各種養(yǎng)老服務(wù)。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府擔(dān)任著政策制定、財(cái)政支撐的角色，同時對購買居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，可確保社會資源公平公正地分配，保障居家老人能得到全方位的多種形式的養(yǎng)老服務(wù)。非營利組織在居家養(yǎng)老服務(wù)中的主要功能包括：滿足老人多樣化需求，彌補(bǔ)政府服務(wù)不足；提高服務(wù)效率，降低居家養(yǎng)老服務(wù)成本；整合社會福利資源，開拓居家養(yǎng)老新視野。

一、非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題

目前，我國非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)已探索出了較為成型且符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的服務(wù)方式如，江蘇省南京市鼓樓區(qū)養(yǎng)老式非營利組織——心貼心服務(wù)中心，區(qū)政府以政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，把一些養(yǎng)老項(xiàng)目交給心貼心服務(wù)中心實(shí)施，心貼心服務(wù)中心負(fù)責(zé)建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，組建養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人員，為居家老人提供上門服務(wù)。浙江省寧波市海曙區(qū)建立非營利組織——星光敬老協(xié)會總會，各街道建立分會，社區(qū)設(shè)立服務(wù)站，政府將居家養(yǎng)老服務(wù)的公益項(xiàng)目交給星光敬老協(xié)會，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、資金投入，星光敬老協(xié)會負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理工作，成為政府與社會聯(lián)系的紐帶，在全國率先施行政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會參與的運(yùn)行機(jī)制。但在看到非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)成就的同時，在我國社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、基本公共服務(wù)體系還不完善的背景下，非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)還存在許多問題。

（一）非營利組織自身存在缺陷

1.資金不充裕。缺少資金是非營利組織發(fā)展的最大瓶頸。非營利組織資金不足，政府的財(cái)政支持又有限，使其發(fā)展具有不穩(wěn)定性。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是非營利組織資金的主要來源，缺少資金會導(dǎo)致非營利組織發(fā)展缺乏獨(dú)立性和動力，對政府資金依賴過重。從當(dāng)前的情況看，我國政府對參與居家養(yǎng)老的資助十分有限。從捐贈方面看，我國公益捐贈的大環(huán)境還沒有形成，像從事居家養(yǎng)老服務(wù)小規(guī)模的、知名度不高的非營利組織很難吸引到社會捐贈。此外，缺乏合理的資金分配制度，資金運(yùn)營信息不公開、不透明，財(cái)務(wù)制度不清晰，致使非營利組織展開活動時貪污現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響非營利組織的資金供給。

2.缺乏專業(yè)的從業(yè)人員，且人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力機(jī)制，又沒有足夠的財(cái)力吸引社會專業(yè)人士加入，很多人無法適應(yīng)服務(wù)老人這種風(fēng)險(xiǎn)大、報(bào)酬少的工作。另外還缺乏規(guī)范有效的管理，致使非營利組織人員隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性。最重要的是，非營利組織缺乏專業(yè)護(hù)理人員，服務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)參差不齊，護(hù)理技術(shù)落后，缺乏專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，致使非營利組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率都不高。

（二）缺少針對非營利組織的政策法規(guī)支持

目前，我國政府在非營利組織和養(yǎng)老方面相關(guān)的法律法規(guī)主要有《老年人權(quán)益保障法》、《養(yǎng)老服務(wù)條例》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。這些政策、法規(guī)要么規(guī)定籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)，要么干脆就沒有非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)定。近年來，各地方政府為促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，雖出臺了一些政策，但實(shí)踐中只是將政策條文下發(fā)到各地方且內(nèi)容不全面，存在執(zhí)行能力不足和無人監(jiān)管的問題，無法為非營利組織參與居家養(yǎng)老提供有效的法律保障。

（三）政府對非營利組織的資金支持不夠

目前，我國民政部門對居家養(yǎng)老服務(wù)的投入主要通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)和財(cái)政補(bǔ)貼的方式，非營利組織的自身資金投入非常有限，這不利于其全面展開居家養(yǎng)老服務(wù)。發(fā)達(dá)國家開展公共服務(wù)投入資金比重較大，其中購買養(yǎng)老服務(wù)資金更是一大部分，而我國政府的投入較小。非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的資金還有通過社會福利彩票籌措的慈善基金和福利金，但這些資金存在規(guī)模小、缺乏穩(wěn)定性等問題。同時，社會資金人賬過程不公開、不透明，導(dǎo)致社會投入力量減弱。投入方式的波動性和隨意性、資金短缺成為當(dāng)前非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢的瓶頸，使居家養(yǎng)老服務(wù)的資金籌備無法得到有效保證。

（四）政府的監(jiān)管體系不完善

居家養(yǎng)老在我國還處于逐步發(fā)展階段，有很多不完善的地方。由于機(jī)制的不完善，導(dǎo)致非營利組織在開展居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高，沒有統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，缺乏臨督機(jī)構(gòu)，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不公開，不利于非營利組織健康發(fā)展。老年群體復(fù)雜，每個人的興趣、愛好不同，身體狀況也不同，所以養(yǎng)老需求也不同。當(dāng)前的居家養(yǎng)老服務(wù)沒有根據(jù)不同老人的不同需求提供差異化的服務(wù)，容易造成養(yǎng)老服務(wù)不足或過度。當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督評估機(jī)制尚未適應(yīng)老年人在生活、精神和醫(yī)療三大方面的需求。

二、非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)問題的主要原因

（一）社會意識存在一定偏差

主要是存在一種錯誤認(rèn)識：養(yǎng)老保障是公共產(chǎn)品，應(yīng)全部由政府來承擔(dān)。但政府在提供養(yǎng)老保障時主要發(fā)揮主導(dǎo)作用，而絕不是全權(quán)包攬。正因?yàn)檎J(rèn)識上的誤區(qū)，在居家養(yǎng)老服務(wù)中，非營利組織和社會參與不足，開展居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高，難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。政府在提供養(yǎng)老服務(wù)等公共產(chǎn)品方面，會以多數(shù)人的需求為標(biāo)準(zhǔn)，部分供給過度，部分又供給缺失，導(dǎo)致公共物品供給不均。由于公共物品具有非排他性和非營利性，供給成本太高，導(dǎo)致公共物品供給不足，而市場提供公共物品無法做到及時性和有效性。企業(yè)以追求利益最大化為目的，居家養(yǎng)老服務(wù)這種公益項(xiàng)目與他們的意愿背離，企業(yè)家對參與居家養(yǎng)老的熱情不高。這種社會意識上的偏差，造成非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)觀念上存在偏差，使非營利組織缺少了必要的公益精神和志愿精神，導(dǎo)致社會對非營利組織的認(rèn)可度嚴(yán)重不足，支持力度也減弱。

（二）公共服務(wù)制度缺失

改革開放以來，公眾對公共服務(wù)日益增長的需求和公共服務(wù)供給不足的矛盾日漸突出，究其根本足沒有建立規(guī)范的公共服務(wù)體系，公共服務(wù)制度不健全。養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)最基本的項(xiàng)目，心受到高度重視，政府應(yīng)盡快建立合理的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)制度。就制度安排而言，目前我國財(cái)政資金大部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，公共服務(wù)建設(shè)方面的投入明顯不足。政府的“缺位”與“越位”狀況并存，在一定程度上影響了養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。同時，政府沒有充分重視非營利組織在養(yǎng)老服務(wù)方面的作用。公共服務(wù)制度的缺失，使養(yǎng)老資源分配不均，城鄉(xiāng)資源缺乏共享，各地域問的資源分布不均勻、缺乏合理性，造成居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量差、效率低，難以滿足老年群體的養(yǎng)老需求。

（三）老年福利規(guī)劃尚待完善

老年社會福利規(guī)劃是社會福利事業(yè)的重要組成部分，是發(fā)展老年社會福利事業(yè)的重要舉措，是政府對老年社會福利進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，是非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的基本依據(jù)之一?，F(xiàn)有的社會福利事業(yè)嚴(yán)重滯后于社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，老年福利規(guī)劃實(shí)行“一刀切”模式，統(tǒng)一制定沒施標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模，無論地區(qū)條件如何、需求如何，都必須按照統(tǒng)一安排進(jìn)行建設(shè)。這樣，一些非營利組織因沒施重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)；另一些非營利組織因資金不夠，不能開展工作，很多非營利組織的老年工作處于等待資金的狀態(tài)，有錢就做一些工作，沒有錢就很難展開行動。這種忽視老年人需求的福利規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，是造成非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡、福利提供不足的主要原因。

三、促進(jìn)非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的對策

（一）構(gòu)建政府與非營利組織在居家養(yǎng)老中的契約伙伴關(guān)系

契約是人們的一種交易行為關(guān)系，契約雙方當(dāng)事人之間可相互選擇，它能保證個人間、組織與組織間、個人與組織間按一定的規(guī)范行事一、非營利組織通過競標(biāo)參與政府的居家養(yǎng)老服務(wù)供給，政府通過評估選擇優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)中標(biāo)者，從而實(shí)現(xiàn)最少的投入、獲得最大的產(chǎn)出，保障居家養(yǎng)老老人的基本利益。在契約雙方的關(guān)系中，政府足主導(dǎo)者，主要責(zé)任是制定養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。政府通過這種競爭性合作方式，監(jiān)督并促進(jìn)非營利組織為居家養(yǎng)老提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)養(yǎng)老資源有效整合，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的及時性和高效性，確保居家養(yǎng)老服務(wù)達(dá)到相應(yīng)的水平。非營利組織主要是負(fù)責(zé)提供居家養(yǎng)老服務(wù)，以滿足居家老人的養(yǎng)老需求政府與非營利組織是平等的契約合作伙伴關(guān)系，政府和非營利組織雙方在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補(bǔ)各自缺陷，有助于為居家老人提供更好的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）加大對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的支持力度

政府支持非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)，足居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。首先，要健全非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)。非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)需要良好的法律環(huán)境，政府必須制定權(quán)威性的法規(guī)、政策，為居家養(yǎng)老服務(wù)保駕護(hù)航。要制定非營利組織參與居家養(yǎng)老的政策法規(guī)，統(tǒng)一非營利組織運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理制度、質(zhì)量考核制度；制定規(guī)范的人才管理制度，留住社會優(yōu)秀人才，吸引志愿者通過建立健全各項(xiàng)政策法規(guī)，形成系統(tǒng)性的政策法規(guī)體系，為非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。其次，為非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供物質(zhì)支持。政府的資金資助及優(yōu)惠政策對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)至關(guān)重要，應(yīng)對非營利組織給予稅收優(yōu)惠政策，以減少其開支，節(jié)省成本，豐富養(yǎng)老資源；政府還應(yīng)通過撥款進(jìn)行直接投資；還可通過鼓勵動員社會捐贈，使之成為支持其運(yùn)行的資金來源之一。再次，制定科學(xué)的監(jiān)督非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的評估機(jī)制?？茖W(xué)的監(jiān)督評估機(jī)制是確保非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)良好運(yùn)行的關(guān)鍵，是確保服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率必不可少的條件。政府應(yīng)聘請專業(yè)的機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的第三方制定評估機(jī)制。如，對申請服務(wù)的居家老人的實(shí)際收入、經(jīng)濟(jì)情況、家庭狀況和自理能力等進(jìn)行評估和監(jiān)督；對政府的優(yōu)惠稅收政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查；對居家養(yǎng)老人員的職業(yè)資格證進(jìn)行審查等。此外，還應(yīng)對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)情況、設(shè)備購置情況及經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)情況等進(jìn)行有效監(jiān)督。

（三）提高非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的能力

第一，非營利組織要制定和完善自身的各項(xiàng)規(guī)章制度。首先，完善內(nèi)部控制制度。要制定非營利組織內(nèi)部的會議制度、議事規(guī)則，制定財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)行民主管理、民主監(jiān)督，并設(shè)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。其次，制定績效考核制度。包括從業(yè)人員的職業(yè)道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則，以從業(yè)人員品德為基礎(chǔ)，以服務(wù)水平為重點(diǎn)，制定懲罰獎勵機(jī)制，以激發(fā)從業(yè)人員為居家老人服務(wù)的熱情和動力。最后，建立老年人服務(wù)投訴機(jī)制，公布投訴熱線，為老年人維權(quán)提供暢通渠道，對從業(yè)人員服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督反饋，保障非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展。第二，提高非營利組織自身融資能力。非營利組織除接受政府資金外，還應(yīng)通過其他渠道籌集資金。非營利組織應(yīng)不斷宣傳自己，傳播組織的理念和自身價(jià)值，獲取社會的認(rèn)可，拓寬更多的資金來源渠道，以獲得更多的社會慈善捐助。第三，努力提高居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。要構(gòu)建多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，不但能提供生活照料，還能提供相應(yīng)的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉，滿足老人們的多方面需求。第四，使非營利組織養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)化。當(dāng)前非營利組織養(yǎng)老服務(wù)人員水平參差不齊，不能滿足老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。非營利組織必須建立良好的人才支持體系，要在全社會范圍內(nèi)引入專業(yè)護(hù)理人員，對在職人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，教授基本醫(yī)療知識、護(hù)理知識和心理健康知識等，培養(yǎng)復(fù)合型服務(wù)人員。還要實(shí)行統(tǒng)一的職業(yè)資格認(rèn)證制，通過全國的職業(yè)資格考試后，方可獲得從事居家養(yǎng)老服務(wù)工作的資格。要制定考核、獎懲制度，調(diào)動非營利組織養(yǎng)老人員工作的積極性。

（四）提高非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的社會認(rèn)可度

非營利組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，除依靠政府創(chuàng)建良好的法律環(huán)境、提供資金支持外，還需要社會為非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)營造良好的運(yùn)行環(huán)境。第一，培育對非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)同感。非營利組織提供保質(zhì)保量的服務(wù)，人們才會增加對其參與居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)同感，促使公眾支持非營利組織的工作，從而使非營利組織獲得有效的社會基礎(chǔ)，贏得廣闊的生存空間。人們對非營利組織的認(rèn)同可通過公眾輿論來形成，特別是要重視新聞媒體的作用，通過報(bào)紙、廣播電視等途徑，宣傳非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型事例，使人們對此有一個全面、正確的了解和認(rèn)識。只有提高社會對非營利組織的認(rèn)可度，非營利組織參與養(yǎng)老工作才能順利進(jìn)行。第二，開展志愿者運(yùn)動。從國外非營利組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，志愿者活動是非營利組織開展活動的重要支持力量。要以多種形式招募志愿者，設(shè)定統(tǒng)一合理的招募標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)宣傳，傳播志愿者精神，讓奉獻(xiàn)精神深入人心。通過網(wǎng)上及各媒體發(fā)布招募消息、熱線招募、網(wǎng)上報(bào)名等方式吸引更多的志愿者。志愿者招募和甄選工作可由政府相關(guān)部門統(tǒng)一進(jìn)行，而非營利組織的人力資源部門負(fù)責(zé)對志愿者培訓(xùn)、調(diào)配和管理。志愿者在上崗服務(wù)期間，由人力資源部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，并由人力資源部門分配其工作內(nèi)容。在志愿者的分配上，可結(jié)合活動社區(qū)的規(guī)模進(jìn)行，采取區(qū)域負(fù)責(zé)制和項(xiàng)目管理方式，對志愿者工作情況進(jìn)行監(jiān)督，并做出公正的評估，對表現(xiàn)優(yōu)秀的志愿者進(jìn)行表彰。