FATCA：中國稅務應對三策

姜躍生（江蘇省國家稅務局 江蘇 南京　210008）

FATCA：中國稅務應對三策

姜躍生（江蘇省國家稅務局 江蘇 南京210008）

姜躍生現(xiàn)任江蘇省國家稅務局副局長，具有非常豐富的國際稅收管理實踐經(jīng)驗，曾擔任OECD財政委員會顧問、江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)國家稅務局局長，現(xiàn)擔任國家稅務總局國際稅收領軍人才專家組成員。

姜躍生副局長多年來致力于稅收理論研究，曾翻譯OECD《跨國企業(yè)與稅務機關轉讓定價指南》、國際財政文獻局《稅收風險管理——從風險到機會》，編寫《國際反避稅實務指引》等重要著作。現(xiàn)任中央財經(jīng)大學國際稅收研究中心學術委員，華東政法大學國際稅法中心顧問，蘇州大學稅務碩士專業(yè)研究生指導教師。

2010年3月，美國以打擊海外逃稅為由通過了《海外賬戶稅收遵從法案》（The Foreign Account Tax Compliance Act，F(xiàn)ATCA），要求外國金融機構必須向美國國內收入局（IRS）登記，按照美國規(guī)定的識別程序識別美國人或由美國人控制的外國機構賬戶，并將賬戶擁有者的情況以及賬戶利息、股息、資產(chǎn)收益等期末余額向IRS申報。對被判定為不合規(guī)的外國金融機構，將對其來源于美國的收入征收30%懲罰性預提稅。在美國政府的大力推動下，迄今已有包括中國在內的近百個國家和地區(qū)與其簽訂了協(xié)議（IGA）。

從實質上看，F(xiàn)ATCA是美國以國內法為依據(jù)，以30%預提稅的處罰為保障，以政府間協(xié)議框架下的情報交換為平臺，通過外國金融機構提供的賬戶信息與美國納稅人的申報信息進行比對，實現(xiàn)個人海外收益征稅的最大化。如何應對FATCA的挑戰(zhàn)，是擺在中國稅務機關面前的迫切問題。

一、深刻認識FATCA和BEPS行動的實質，從國家戰(zhàn)略利益出發(fā)謀劃應對之策

2009年以來，國際稅收進入急劇變化的新時期。一股潮流是美國推動的FATCA，另一股潮流是受20國集團（G20）委托，由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）主導的稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）行動計劃。FATCA的一馬當先給BEPS開辟了道路、增添了動力，BEPS則為FATCA結出果實提供了巨大的空間和肥沃的土壤。只有把BEPS和FATCA結合起來分析，才能更全面地把握FATCA的發(fā)展趨勢，制定更有針對性的應對措施。從這一視角出發(fā)，筆者有以下幾點觀察：

第一，BEPS為FATCA搶占了規(guī)則的制高點，美國迎來“強勢回歸”的新階段。美國出臺FATCA，就是在全球個人所得跨境分配上搶先一步，占據(jù)優(yōu)勢。BEPS所討論的主要內容是全球公司所得的跨國分配規(guī)則，其所強調的技術和無形資產(chǎn)在利潤分配中的主導作用、獨立交易原則不容否定等內容是符合美國根本利益的。一旦條件成熟，F(xiàn)ATCA就會從個人所得領域進入BEPS所討論的公司所得領域。

第二，BEPS為FATCA掃除了障礙，美國迎來了“滿盤皆贏”的新格局。BEPS倡導的“征稅地要與價值創(chuàng)造地和經(jīng)濟行為地相一致”原則，給全球各大避稅港以致命的打擊，無疑為FATCA在全球的暢通無阻清除了障礙。

第三，BEPS為FATCA提供了手段，美國擔負起國際“稅務警察”的新角色。FATCA30%的懲罰性預提稅對外國金融機構提高遵從度起到了“殺手锏”的效果，但對外國稅務機關的威懾就有點隔靴搔癢。BEPS的一系列審議機制、裁定機制、黑名單制度則可以對外國稅務機關直接施壓，美國的“稅務警察”作用在BEPS下就可以更加全面地發(fā)揮。

第四，BEPS為FATCA強化了特權，美國迎來了“一家獨大”的新形勢。OECD以減輕金融機構的遵從負擔為由，起草了《全球涉稅信息自動情報交換協(xié)議》（CRS），這就基本打消了其他國家單邊出臺本國FATCA的可能性。這一全球協(xié)議固然減少了金融企業(yè)的負擔，但最大的缺陷是沒有規(guī)定美國之外的國家可以對不合規(guī)金融機構處以懲罰性預提稅。這就使美國獲取金融信息的能力大大地超過其他國家，在國際稅源競爭中的優(yōu)勢地位得到進一步強化。

通過以上分析可以看出，未來FATCA還會在以下幾個方面進一步發(fā)展：

一是“擴圍”。在現(xiàn)有美國個人賬戶和受美國人控制的外國企業(yè)賬戶的基礎上進一步擴大：第一步是把FATCA已規(guī)定的由美國人實質控制的外國非金融機構的信息申報進一步細化落實；第二步是把美國個人所得稅申報中涉及的美國人在外國公司的登記和持股情況、外國公司財務報表和外國公司與股東之間往來的信息納入FATCA情報交換范圍；第三步則是把BEPS報告中確定的同期資料國別報告的信息納入其中，實現(xiàn)把美國國內申報信息與國外情況交換的信息全面比對。

二是“增壓”。在用好30%預提稅“殺手锏”的基礎上，美國將會運用多種手段強化FATCA。第一種手段是BEPS規(guī)定的審議和裁定機制，對各國稅務機關共同施壓；第二種是利用國與國之間稅收協(xié)定的修訂，強化某些處罰條款，更精準地威懾不合作的國家的稅務機關；第三種是運用協(xié)定規(guī)定的同期稅務檢查、授權代表訪問等形式，派員赴協(xié)定另一國直接查賬。

三是“收割”。FATCA增強了美國在國際稅收領域的領導地位，美國總導演的這場國際稅收規(guī)則大變動即將進入“收割期”，美國在全球利潤分配中最大化的目標將會逐步實現(xiàn)。

“不謀全局者不足以謀一域”。我認為中國稅務機關要從國家戰(zhàn)略利益的高度去深刻理解FATCA的實質與趨勢，樹立國家利益大于天的崇高情懷，深入研究、認真籌劃，爭取在這場應對FATCA的國際稅源大戰(zhàn)中占據(jù)主動地位。

二、以移民不移居的高凈值人群為重點，解決中國在FATCA中利益失衡的問題

根據(jù)招商銀行與貝恩公司聯(lián)合發(fā)布的《2013中國私人財富報告》，中國可投資資產(chǎn)超過100萬美元的高凈值人群已達290萬人，其中60%的高凈值人士表示正在考慮或已經(jīng)完成移民。《2014胡潤中國投資移民白皮書》披露，美國是高凈值人群移民的首選國家，占52%。與此形成鮮明對比的是，2014年末，僅有5 000名外國人獲得了中國“綠卡”。這就造成了中美之間在履行FATCA權利義務時巨大的利益失衡。

更為關鍵的是，大部分已成為美國稅收居民的中國富人移民不移居。這是處于經(jīng)濟社會轉型期的中國特有的問題，它不僅對于稅收居民個人收益歸屬的國際規(guī)則、國外法律規(guī)定提出了新的挑戰(zhàn)，而且直接關系到中國的經(jīng)濟利益、經(jīng)濟金融安全與跨國稅源的合理分配，必須引起我國的高度警覺與重視。

第一，從稅收道德的角度來看，中國高凈值群體的財富積累，既是其奮斗拼搏的結果，也是中國低環(huán)保標準、低勞工工資標準，地方政府的優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策等多方面因素共同造成的結果。不能僅因這些移民不移居的中國富人法律身份的變化而將大量的稅源拱手送到外國繳稅。并且，由于我國法制環(huán)境尚不健全、遵從意識不高等原因，相當一部分高凈值人士存在偷漏稅的行為。據(jù)江蘇省國家稅務局近期對美國綠卡擁有者在江蘇省開辦的企業(yè)進行的調查，有2/3的企業(yè)處于虧損狀態(tài)。企業(yè)所有者的財富狀況與企業(yè)經(jīng)營狀況的不匹配在邏輯上存在巨大的疑點。

第二，從流失的程度來看，如果僅從FATCA要求提供的美國稅收居民在中國金融機構的賬戶利息、股息、財產(chǎn)轉讓收益來看，目前的數(shù)字并不一定非常大。有一種觀點據(jù)此認為，對FATCA帶來的稅收影響不要估計過高。筆者對此不敢茍同。這是因為：其一，F(xiàn)ATCA不是靜止的，一旦擴大到外國企業(yè)的財務報表、外國企業(yè)的全球狀況，將對中國稅源產(chǎn)生巨大影響；其二，不能僅從中國賬戶的單一角度來看待，中國富人往往利用出口貿易、對外支付、境外投資甚至地下錢莊等途徑將大量財富轉移到中國香港、新加坡、甚至避稅港等海外賬戶，F(xiàn)ATCA一旦在全球收網(wǎng)，這些賬戶的余額都將一網(wǎng)打盡，失去的同樣是在中國創(chuàng)造的財富；其三，中國的賬戶目前很不規(guī)范。如不加以清理、規(guī)范、協(xié)商，盲目地將賬戶信息向美國傳遞，就會使美方產(chǎn)生誤判，認為這些人欠繳巨額稅收，不僅中國的財富大量流失，這些高凈值個人的法律風險也異常巨大。

第三，從國家經(jīng)濟金融安全來看，一是高凈值個人在中國國民經(jīng)濟中往往發(fā)揮著重要作用，這部分人的信息同國家安全的關聯(lián)性越來越強；二是在移民不移居的海歸人群中，相當一部分進行中國前沿科學的研究或創(chuàng)新性產(chǎn)品的研究與生產(chǎn)，這些人的信息比一般企業(yè)家更加敏感；三是無論是企業(yè)家還是科學家，其中一部分人存在過去在美國申報不完整、在中國賬戶不規(guī)范的問題。一旦不加區(qū)別地交換信息，就會使這些人在美國形成稅收“原罪”。個別別有用心的機構或個人有可能利用這些“原罪”施加壓力，形成對這些人的巨大威脅，獲取其所需的信息和利益，對我國的國家安全形成直接的危害。

第四，從面臨的國際稅收形勢來看，BEPS報告強調的“經(jīng)濟實質重于形式原則”、“征稅地與價值創(chuàng)造地和經(jīng)濟行為地相一致的原則”等，為解決中國移民不移居的高凈值人員的問題提供了依據(jù)和思路。

一是要在全球稅收論壇、OECD的各種會議中提出和推動將上述BEPS的重要原則擴展到個人所得領域的意見。并從G20政治領導人和財長、央行行長會議的層面，改變對OECD重要問題采取少數(shù)服從多數(shù)原則的議事方式，采取G20成員完全一致方能通過的原則，為BEPS向個人所得的擴圍提供機制保障。

二是把移民不移居的高凈值人群的FATCA問題列為中美經(jīng)濟戰(zhàn)略論壇的內容，加強溝通，增進了解，為問題的解決注入政治的動力。同時，中國稅務機關應在與美國IRS進行雙邊稅收協(xié)定的談判、FATCA后續(xù)執(zhí)行協(xié)議的安排、雙方情報交換的磋商中，明確提出將公司所得稅中經(jīng)濟實質重于形式的原理運用于個人所得稅，將移民不移居的高凈值個人的國外稅收居民身份通過穿透的原則加以否認，從而確定為中國稅收居民。

三是借鑒美國的海外金融資產(chǎn)自愿申報計劃（OVDP），為中國移民不移居的高凈值個人提供軟著陸的機會。2009年，美國IRS推出這一計劃，鼓勵利用海外賬戶逃稅者主動申報、補繳稅款并繳納較低罰金，以免受到起訴和巨額罰款甚至坐牢的風險。筆者認為，中國的自愿申報計劃應該比美國有更大的力度：第一，對轉移到海外的金融資產(chǎn)，只要匯回國內，就可以免稅并免于追究；第二，對偷逃的企業(yè)所得稅、個人所得稅，補繳時免于征收滯納金；第三，對不規(guī)范的賬戶進行清理，在剝離應收應付款、繳足企業(yè)所得稅、個人所得稅的基礎上，依法核算賬戶的股息、利息，對少計股息、利息的也應一起補齊，經(jīng)稅務機關、賬戶所在銀行的審核后作為真實完整的信息進行交換，并對美國稅務局進行通報和說明。

四是國家相關部門要充分評估FATCA金融信息交換、全球金融涉稅信息自動交換以及信息逐步擴圍到企業(yè)信息等情況對中國金融經(jīng)濟安全的影響，并深入研究中國公民放棄中國國籍的征稅制度。從高凈值移民不移居的人群開始，建立獲取外國稅收居民身份后的稅收清算制度。

三、以健全相關稅收立法和強化稅務機關能力建設為突破口，加速構建有效應對FATCA的稅務立體防線

（一）盡快完成中國金融機構向稅務機關申報非居民賬戶信息的立法，構建應對FATCA的第一道稅務防線

美國為了吸引外國資金，一直對非居民的存款給予免稅的優(yōu)惠，在要求金融機構向稅務機關申報居民賬戶信息的同時，對非居民的賬戶網(wǎng)開一面，不要求申報。2012年3月，美國為了適應FATCA轉向政府間情報交換模式的需要，出臺了《存款利息申報條例》，要求美國金融機構將與美國簽有稅收情報交換協(xié)議國家居民在美國的賬戶信息向IRS申報。需要注意：美國金融機構賬戶的申報分居民與非居民；是與美國簽有情報交換協(xié)議國家居民所擁有的，申報的群體范圍是有條件的、有限定的；申報范圍僅限于儲蓄利息信息。這既體現(xiàn)了美國吸引外國資金的良苦用心，更展現(xiàn)了美國在國際博弈中的精心計算。正是基于這一條例，美國在與很多國家簽訂FATCA執(zhí)行協(xié)議時，要求對方國提供所需的各類賬戶信息，而自己卻以國內法有障礙為由，只提供利息信息，形成明顯不平等。近期向社會公布的我國《稅收征管法修訂征求意見稿》第二十三條中寫明金融機構應當按照規(guī)定的內容、格式、時限等要求向稅務機關提供本單位的賬戶持有人的賬戶、賬號、投資收益以及賬戶利息總額、期末余額等信息。筆者以為，金融機構向稅務機關報送中國居民賬戶信息十分必要、條件成熟，但對非居民不作區(qū)別，按照相同口徑報送不僅不利于吸引外資，而且不利于國際博弈。目前，中美之間在信息提供的范圍上已不對等，如果中國不限制對象和范圍，則會出現(xiàn)許多國家和地區(qū)以國內法為由提供較少的信息，而中國無法以國內法為由提供對等信息，甚至被迫提供更多的信息。

借鑒美國的經(jīng)驗，筆者建議：

一是以國務院行政法規(guī)的形式制定專門的《非居民賬戶申報條例》，這樣既可以解決《稅收征管法》修訂時間較長、難以應急的問題，又可將申報信息的范圍先局限于利息、股息，然后根據(jù)美國等國家的做法，逐步擴大。

二是對象必須限定于同中國有稅收情報交換協(xié)議的國家。

三是制定隱性的“中國FATCA條款”，可以原則性地表述為外國金融機構如不按照國際通行做法和中國的相關規(guī)定對中國稅收居民擁有的賬戶進行識別并提供相關信息的，中國必要時可就其來源于中國的收入扣繳10%的預提稅。在全球金融涉稅信息情報交換協(xié)議已形成共識的情況下，高調制定中國版的FATCA不夠現(xiàn)實。而在非居民申報條例中放入這一隱形條款，既在必要時保留一定的處罰權，又按照全球金融涉稅信息情報交換協(xié)議的總體框架運作，可以形成既有別于美國FATCA，又有別于一般國家的格局。這有利于中國大國形象，也與維護中國根本利益的目標相一致。

（二）盡快健全完善中國個人所得稅制，構建應對FATCA的第二道防線

第一，建立公司所得稅與個人所得稅、居民與非居民一體化管理機制。公司所得稅的稅基關系著非居民賬戶信息的真實性、數(shù)據(jù)的合理性。為此，在推進企業(yè)所得稅和反避稅立法時，可借鑒印度、巴西等新興經(jīng)濟體國家的經(jīng)驗，對于一些行業(yè)或特定類型，制定以成本加成比例為核心的“安全港規(guī)則”。要適應FATCA的新形勢，將企業(yè)所得稅與個人所得稅的申報項目、申報口徑加以統(tǒng)籌，建立兩張申報表之間的邏輯勾稽關系，實現(xiàn)計算機的自動比對和分析。

第二，面對激烈的國際稅源競爭，應從吸引資本、吸引人才、構建全球總部經(jīng)濟、促進中國經(jīng)濟轉型升級的大局出發(fā)，設計有吸引力的稅率結構，尤其是要明顯降低個人所得稅的最高邊際稅率。

第三，為了支持以“一帶一路”為代表的“走出去”戰(zhàn)略，支持更多的人才在國外創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，應借鑒美國的做法，設定較大數(shù)額的國外收入免稅額，引導納稅人將更多的個人所得匯回國內，支援國家建設。

第四，借鑒美國經(jīng)驗，細化和強化中國居民海外資產(chǎn)的申報。不僅要求申報海外金融賬戶信息，還要申報在外國公司擁有的股權情況、所在外國公司財務狀況，以便將申報數(shù)據(jù)與從外國金融機構和稅務當局所得的信息相比對，找出偷逃稅的線索和重點。對不申報或申報不實的，要予以重罰。

第五，修改完善中國個人稅收居民身份的標準。美國稅法規(guī)定，3年內加權平均在美國居留超過183天即可認定為美國稅收居民，F(xiàn)ATCA則將這一部分人納入了賬戶信息交換的范圍。隨著美國對中國開放10年多次商業(yè)旅游簽證，相當數(shù)量的中國人將會持這種簽證三年內在美國居留超過183天而被判定為美國稅收居民，需要將在中國的賬戶信息傳遞給美國，并有可能在美國完稅。這將會進一步加劇中國在FATCA的利益失衡和財富流失。為此，中國應取消居所的概念，把3年加權平均居留183作為主要標準，以便判定更多的來華美國人為中國稅收居民，緩解中美之間的失衡程度。

（三）盡快提高稅務機關的應對能力，構建應對FATCA的第三道防線

第一，深刻認識中國稅務機關肩負的國家責任、承擔的國際義務和潛在的巨大風險。FATCA原有的模式是外國金融機構直接向IRS報送信息，IRS比對信息有疑問的，可通過情報交換的渠道請求外國稅務局予以核查。在這一模式下，中國稅務機關相對超脫、責任有限、風險不大。改為外國金融企業(yè)向本國稅務機關申報，由本國稅務機關向IRS交換信息的模式后，中國稅務機關的責任和風險陡增：一是過去外國金融機構是否合格由美方判定，新模式下暫定外國金融機構均合格，這實際上是中國稅務機關拿國家信譽來擔保；二是新模式要求中國稅務機關制定本國金融機構的盡職調查指引和信息報送管理辦法，這就賦予了中國稅務機關相應的管理責任。金融機構報送信息的質量以及是否被美方判定為合格，都與稅務機關有直接的關系。同時，中國稅務機關還須接受國際上的同行審議，審議結果直接影響到國家形象；三是如果因中國稅務機關信息報送錯誤或對國外交換的信息使用不當給納稅人造成嚴重刑事后果或巨大經(jīng)濟后果的，如納稅人在中國國內或國外甚至國際法庭提起訴訟，中國稅務機關將面臨被動和難以預料的后果。

第二，充分認識FATCA的應對是一項技術性、專業(yè)性、復雜性、敏感性很強的工作。中國稅務機關既要對報送的數(shù)據(jù)進行匯總、整理，又要設定風險指標進行排查篩選，更要對掌握的情報及時進行解剖分析。尤其是當賬戶的收入來自幾個國家且都被判定為當?shù)囟愂站用駮r，如何將應報送給美國的收入加以區(qū)分，對相關的賬戶信息予以整理，是一個專業(yè)性很強的工作，操之不慎將來源于其他國家的收益信息報送到美國，將會引起國際糾紛。

第三，有效整合稅務機關應對FATCA的資源，形成合力。一是建議由國家稅務總局牽頭，成立跨部門的稅務應對FATCA聯(lián)席會議，目的是借助金融監(jiān)管機構、金融機構的外腦，解決在制定應對FATCA措施時因對金融運行了解不夠、不深而產(chǎn)生的針對性不強、有效性不夠等問題；二是增強總局的應對力量。IRS為有效實施FATCA，在大企業(yè)和國際稅收管理局新設了兩個處級單位，一個是外國支付辦公室，另一個是國際數(shù)據(jù)管理辦公室，在總法律顧問辦公室成立了一個新的處室，專門研究FATCA和預提稅征收的問題。據(jù)此，筆者建議，在國家稅務總局設立一個實體化操作的國際數(shù)據(jù)管理中心，負責數(shù)據(jù)的貯存、整理、傳遞、風險分析、疑點調查、國外請求實地了解等工作。并設立超高凈值人員管理處，加強對移民不移居的超級富人的管理。

第四，切實推進FATCA的風險管理。一是將金融企業(yè)的盡職調查和信息的報送質量與大企業(yè)稅務內控機制建設相結合，以體現(xiàn)FATCA應對的全流程管理和風險的超前防控；二是加強FATCA應對的信息化建設，實現(xiàn)金融機構與稅務部門的數(shù)據(jù)直連和專線網(wǎng)上傳遞，實現(xiàn)非居民賬戶擁有人的賬戶信息、投資經(jīng)營企業(yè)的企業(yè)所得稅申報信息、個人所得稅申報信息、關聯(lián)交易申報信息、同期資料乃至今后的國別報告信息、國外交換來的情報信息等“一戶式”貯存，利用計算機，實現(xiàn)自動的數(shù)據(jù)邏輯比對和風險指標的自動掃瞄；三是制定FATCA應對的風險管理工作規(guī)程，實現(xiàn)風險分析、風險排序、風險應對的規(guī)范化、流程化；四是提高情報交換的水平，制定情報交換實地調查指引，規(guī)范調查程序，細化工作底稿，為應對FATCA相關的授權代表訪問、同期稅務檢查進行探索、打好基礎、積累經(jīng)驗。

責任編輯：高 陽