美聯(lián)儲(chǔ)資本監(jiān)管發(fā)展演變的深層含義

李晗

資本監(jiān)管力助中國金融改革

2015年，注定是中國金融改革關(guān)鍵的一年。一方面，在出口下滑，國內(nèi)需求疲軟，美聯(lián)儲(chǔ)預(yù)計(jì)要在年內(nèi)加息的背景下，從2015年年初到現(xiàn)在，股市的暴漲暴跌、國家隊(duì)的救市、人民幣匯率的大幅調(diào)整以及人民幣是否能被納入SDR（提別提款權(quán)），這一切，牽動(dòng)著上至國家金融政策的制定者，下到幾乎每一個(gè)百姓的心。在另一方面，新近出爐的全球財(cái)富五百強(qiáng)的榜單中，我們看到更多的中國的企業(yè)和銀行上榜。特別是在利潤前十的公司中，中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行分別奪得第一、第三、第五和第六名。不管是憂慮還是欣喜，我們決不能忽視和低估中國金融系統(tǒng)的現(xiàn)在面臨的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。筆者有幸在中、英、美三大洲和幾個(gè)國家大型銀行工作，見證了從1997年亞洲金融危機(jī)以來的歷次金融風(fēng)暴，深刻領(lǐng)悟到銀行作為金融系統(tǒng)的排頭兵的銀行，特別是大型銀行的穩(wěn)健是我們金融改革成功與否和整個(gè)社會(huì)安定與否的基石。而銀行自身的資本結(jié)構(gòu)是否健康、資本是否充足又是銀行能否抵御風(fēng)暴的根本保障。同樣，作為世界第一的金融帝國的美國，對(duì)于銀行監(jiān)管，特別是在2008年金融危機(jī)以來，一直也在進(jìn)行積極的變革，以應(yīng)對(duì)下一次也許并不遙遠(yuǎn)的金融海嘯。在2015年7月20日，美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)了大型、系統(tǒng)性重要銀行進(jìn)一步補(bǔ)充資本的決定，從而標(biāo)志了美國超大銀行資本準(zhǔn)備以及銀行監(jiān)管，特別是在防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面，又邁出了重要一步。如何充分理解美國銀行監(jiān)管思路并借鑒其經(jīng)驗(yàn)，為我們的銀行穩(wěn)健發(fā)展和進(jìn)一步國際化提供保障，以及提升有效監(jiān)管，這無疑是擺在當(dāng)代中國銀行家和監(jiān)管機(jī)構(gòu)面前的首要的課題。

美國大型、系統(tǒng)性重要銀行資本監(jiān)管發(fā)展和演變

在上市公司把股東利益放在第一位的美國，在銀行業(yè)有一種說法，大型銀行現(xiàn)在所面對(duì)巨大壓力不僅是來自股東，更是來自美聯(lián)儲(chǔ)。其實(shí)這種說法并不夸張，自2008金融危機(jī)以來，美國大銀行大而不倒，靠著政府支持，拿納稅人的錢得以救贖，被人詬病。此后，為了加強(qiáng)監(jiān)管各種監(jiān)管政策呼嘯而出。美國的銀行家們把監(jiān)管部門的審查看的和自己的季報(bào)一樣重要，一旦有重大問題被發(fā)現(xiàn)，銀行不僅名聲受損，管理層也得換人，近來發(fā)生在美國銀行、摩根大通和花旗的例子就是明證。所以管理層每當(dāng)遇到監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期和非定期的檢查，可以說是如臨大敵，全力以赴地配合檢查。對(duì)大銀行資本監(jiān)管，主要是美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)，當(dāng)然美國監(jiān)理署（OCC）也對(duì)資本監(jiān)管有一定的發(fā)言權(quán)和監(jiān)管權(quán)。美國對(duì)大銀行資本監(jiān)管的發(fā)展和演變，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。

第一個(gè)階段，可以叫它資本及監(jiān)管真空階段。20世紀(jì)70年代以前，美國的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有具體資本充足的標(biāo)準(zhǔn)。盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖讓銀行使用各種量化的資本充足的標(biāo)準(zhǔn)可追溯到1864年，但從一開始這種量化指標(biāo)就飽受爭議。在1930到1940年期間，美國州和聯(lián)邦的監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始關(guān)注資本與存款比率以及資本與資產(chǎn)的比率，但這些嘗試都被認(rèn)為未能有效對(duì)“真正資本充足”測試而遭否決。二戰(zhàn)以后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界開始出現(xiàn)針對(duì)不同資產(chǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造出相應(yīng)的資本資產(chǎn)計(jì)算比率提法，但是也沒有被廣泛接受。在當(dāng)時(shí)，監(jiān)管和銀行業(yè)普遍認(rèn)為嚴(yán)格按照固定資本比率來監(jiān)控銀行風(fēng)險(xiǎn)是機(jī)械的，不能真實(shí)反映銀行資本抵御損失的能力。而取而代之的是以主觀判斷為基礎(chǔ)資本，其實(shí)，在當(dāng)時(shí)的金融歷史背景情況下，這也是完全可以被理解的，從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)70年代，美國銀行業(yè)非常堅(jiān)挺，不但是大銀行，即使是中小銀行也很少有倒閉、破產(chǎn)的，所以資本充足與否，不在銀行和監(jiān)管部門的首要考慮問題之內(nèi)。

第二個(gè)階段是在進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，美國銀行業(yè)開始受到?jīng)_擊。整個(gè)美國20世紀(jì)70年代可以說是經(jīng)濟(jì)蕭條加高通脹的十年。1974年美國富蘭克林國家銀行和1980賓州第一銀行的倒閉，讓人們回想起1930年代的大蕭條時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)惡化的情況下，即使是大銀行也不會(huì)幸免。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，美國高通脹和高利率進(jìn)一步升級(jí)， 再加上油價(jià)陡升，引發(fā)了全球的經(jīng)濟(jì)蕭條。在這期間，伴隨著經(jīng)濟(jì)惡化以及銀行自身風(fēng)險(xiǎn)加劇，銀行倒閉的數(shù)目開始大幅增加。在這個(gè)大背景下，銀行特別是大銀行的資本是否充足，成為了監(jiān)管部門的考慮重點(diǎn)。在1977到1982年期間，美國銀行業(yè)間資本對(duì)資產(chǎn)比率持續(xù)低于6%。大銀行的資本比率更是顯著走低，例如在1982年，大型銀行的資本對(duì)資產(chǎn)的比率降到4%。在宏觀經(jīng)濟(jì)疲軟，多家銀行倒閉，以及日趨減少的銀行資本金多重危機(jī)之下，由美國聯(lián)邦儲(chǔ)備和美國監(jiān)理署（OCC）聯(lián)合發(fā)布了核心資本（主要是由權(quán)益+貸款壞賬準(zhǔn)備組成）充足率對(duì)于大型銀行不低于5%的硬性規(guī)定，這是美國銀行監(jiān)管歷史上第一次明確規(guī)定銀行資本量化指標(biāo)，具有劃時(shí)代里程碑的意義。接下來在1985年監(jiān)管當(dāng)局對(duì)大型銀行的最低核心資本充足率進(jìn)一步提高到5.5%。任何核心資本充足率低于3%的銀行都被貼上危險(xiǎn)、不健全的標(biāo)簽并勒令其采取措施，進(jìn)行整改。這一系列最低核心資本充足率規(guī)定的出臺(tái)，可謂意義重大。它們不僅提出資本作為吸收損失的減震器作用，而且還強(qiáng)調(diào)銀行全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性，包括表外業(yè)務(wù)評(píng)估，確認(rèn)了如有必要，會(huì)對(duì)最低資本要求的比率進(jìn)行注入補(bǔ)充性資本，并且提出由于超大銀行業(yè)務(wù)發(fā)展，有必要建立國際一體化資本標(biāo)準(zhǔn)，以保障全球銀行整體穩(wěn)定。這些原則和思路對(duì)以后幾十年，一直到今天，都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，可以說是建立了評(píng)估資本充足的理論框架。

第三個(gè)階段，巴塞爾協(xié)定發(fā)展的三個(gè)階段。1986年以后，美國監(jiān)管者對(duì)于核心資本率并不能對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)予以區(qū)別對(duì)待，以及大銀行、大金融機(jī)構(gòu)由于金融創(chuàng)新（主要是表外業(yè)務(wù)）和業(yè)務(wù)擴(kuò)展而引發(fā)的新增風(fēng)險(xiǎn)，無法對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確核算，憂心忡忡。美國監(jiān)管者開始把目光投向海外。在當(dāng)時(shí)，法國、英國和西德分別在1979年、1980年和1985年實(shí)行了以基于風(fēng)險(xiǎn)來核算的資本比率。參照這些國家的經(jīng)驗(yàn)，并重新審視前人的研究，美聯(lián)儲(chǔ)紐約分行提出按照信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等因素把資產(chǎn)分成六類。此后，美國和主要西方國家的銀行監(jiān)管者進(jìn)一步尋求更有效的控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的方法。終于在1988年，G10國家央行達(dá)成一致，即共同采用巴塞爾協(xié)議，來監(jiān)管銀行及其資本。經(jīng)過一系列發(fā)展和改良，版本不斷的升級(jí)，從巴塞爾協(xié)議Ⅱ再到巴塞爾協(xié)議Ⅲ，這一以風(fēng)險(xiǎn)考量為基礎(chǔ)的資本管理及監(jiān)控的框架，一直沿用到今，各國大銀行按照各自承諾的期限來推進(jìn)執(zhí)行。巴塞爾協(xié)議的發(fā)展也不是一帆風(fēng)順的。1988年版最初的巴塞爾協(xié)議，幾乎把全部的著眼點(diǎn)對(duì)焦于大銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)，再具體來說，即信用違約風(fēng)險(xiǎn)，還延伸到交易對(duì)手違約風(fēng)險(xiǎn)。并且它還規(guī)定了大銀行的最低資本要求以及銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的結(jié)構(gòu)。在巴塞爾協(xié)議的框架下，銀行的資產(chǎn)在考量其各自的信用風(fēng)險(xiǎn)的前提下，劃分成五大類，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重比例從0%（主要是現(xiàn)金，貴金屬如金條，及國債等）到10%、20%、50%和100%五等。大銀行如有海外業(yè)務(wù)，按照巴塞爾規(guī)定，其資本最少要達(dá)到8%的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)，并且第一階梯的資本（即自有資本+留存收益）不低于4%。除了明確規(guī)范了資本充足率計(jì)算規(guī)則以外，巴塞爾協(xié)議還第一次創(chuàng)造了一個(gè)國際公認(rèn)的資本計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，此舉意義深遠(yuǎn)。

然而，1988年版的巴塞爾協(xié)議也存在一些重大缺陷，例如，資本和以風(fēng)險(xiǎn)為考量的資產(chǎn)定義和估值，即使在G10國家當(dāng)中，就大相徑庭，會(huì)計(jì)核算方法和實(shí)務(wù)操作的不統(tǒng)一，更是雪上加霜，巴塞爾的資本計(jì)價(jià)是按照歷史成本計(jì)價(jià)，而不是市值，同一種情況，不同方法，出入會(huì)非常大。另一個(gè)重大缺陷就是，加權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)僅考慮信用風(fēng)險(xiǎn)，而忽略了市場風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等同樣重要的風(fēng)險(xiǎn)因素，這些風(fēng)險(xiǎn)往往也是造成銀行無力償還債務(wù)，而最終破產(chǎn)的原因。因此，2004年的巴塞爾協(xié)議Ⅱ，不僅對(duì)資本充足的定義、規(guī)定作了更詳盡的注釋和補(bǔ)充，更增加了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)（包括法律和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)因素）和披露要求等以前沒被考慮的領(lǐng)域。2008年的金融危機(jī)，讓更多的人們意識(shí)到銀行高杠桿帶來了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；銀行以前往往只關(guān)注自身風(fēng)險(xiǎn)，而忽視整個(gè)經(jīng)濟(jì)、金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；以及過度依賴短期貸款融資等等弊端；在這個(gè)大背景下，第三版巴塞爾協(xié)議在2010推出。它主要關(guān)注于四個(gè)方面：資本、杠桿、融資和流動(dòng)性。另一個(gè)形象的說法，巴塞爾協(xié)議Ⅲ的框架包括三個(gè)支柱：第一個(gè)支柱是資本充足性、風(fēng)險(xiǎn)覆蓋、和杠桿要求；第二個(gè)支柱是風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管方面的要求；第三個(gè)支柱是金融市場紀(jì)律和規(guī)范。對(duì)于資本要求和監(jiān)管主要通過三個(gè)規(guī)定來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)：第一，要求普通股權(quán)和第一等級(jí)資本覆蓋率達(dá)到4.5%和6%。第二，它要求銀行未雨綢繆地保持足夠多的流動(dòng)資產(chǎn)以應(yīng)對(duì)突發(fā)短期流動(dòng)性壓力并規(guī)定最低流動(dòng)覆蓋比率。第三，杠桿比率要求大于3%。杠桿比例的計(jì)算是按照第一類資本除以全部合并資產(chǎn)。

第四個(gè)階段，美聯(lián)儲(chǔ)資本監(jiān)管的金融改革舉措及最新動(dòng)態(tài)。2008年美國金融危機(jī)，對(duì)銀行，特別是超大銀行及其監(jiān)管沖擊很大。最被世人詬病的就是超大銀行能夠靠著政府救濟(jì)，拿著納稅人的錢全身而退，大而不倒。陶德弗蘭克法案（Dodd Frank Act），亦稱美國金融改革法案，出臺(tái)的目的之一就是針對(duì)超大銀行和外國超大銀行的資本和監(jiān)管提出更加審慎標(biāo)準(zhǔn)（Prudent Standards），其中最重要要求就是要大銀行擬定自己的可信的、可靠的（非走過場的）能應(yīng)對(duì)危機(jī)的債務(wù)清算償還計(jì)劃（Liquidation Plan），此舉旨在迫使大銀行的銀行家們對(duì)其商業(yè)模式和組織結(jié)構(gòu)是否強(qiáng)韌，進(jìn)行重新審視和重組。

2015年7月20日，美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)對(duì)大型、系統(tǒng)性重要銀行控股公司進(jìn)一步增加資本補(bǔ)充的規(guī)定。首批8個(gè)超大銀行機(jī)構(gòu)入選。7月20日的規(guī)定指出，凡被認(rèn)定的大型、系統(tǒng)性重要銀行將增加額外資本，用以防范威脅美國金融體系穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，增加抗風(fēng)險(xiǎn)的彈性。在實(shí)物操作中，大銀行可以有兩個(gè)選擇：其一，它們可以保留大量資本，以防不測，其結(jié)果大大降低了破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；其二，它們可以收縮業(yè)務(wù)范圍，特別是高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)。無論選擇前者還是后者，最終增加銀行業(yè)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。具體到補(bǔ)充性資本的計(jì)算，它可以用兩種方法來計(jì)算：第一種是和巴塞爾協(xié)議計(jì)算吻合的方法，計(jì)算基礎(chǔ)考慮銀行規(guī)模，內(nèi)部業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性，替代性和復(fù)雜性等考量因素。第二種方法是，考慮因素不變，但計(jì)算參數(shù)改變，由此導(dǎo)致了明顯提高的補(bǔ)充性資本。例如，置換銀行資金來源到短期批發(fā)性質(zhì)的融資渠道，這種飲鴆止渴式融資在2008年危機(jī)中屢見不鮮，不僅使銀行本身抵御風(fēng)險(xiǎn)能力下降，而且還增加了整個(gè)金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)整體的救助成本。在這個(gè)新的規(guī)定下，首批8家銀行補(bǔ)充性資本將增加1%～4.5%的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)。這個(gè)新規(guī)定，將于2016年1月1日起生效。

對(duì)中國銀行業(yè)和監(jiān)管當(dāng)局的啟示

從美國銀行資本監(jiān)管發(fā)展及演變來看，我們的銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)至少可以獲得四個(gè)方面的啟示：第一個(gè)方面，金融監(jiān)管首先堅(jiān)持做到“不傷害”的原則，即監(jiān)管部門不要對(duì)銀行過度干預(yù)，過度監(jiān)管。筆者認(rèn)為，這其實(shí)像是醫(yī)生治病，過度治療，本來病人問題不大，但結(jié)果連嚇帶下錯(cuò)藥，病人非但沒好，反而病入膏肓了。但“不傷害”原則，并不代表不加強(qiáng)監(jiān)管。關(guān)鍵是找到監(jiān)管的平衡點(diǎn)，這既能幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)抓住重點(diǎn)高屋建瓴的引導(dǎo)銀行建立健全的資本結(jié)構(gòu)和充足的資本，又不會(huì)讓銀行因噎廢食，畏首畏尾，自我限制，從而失去業(yè)務(wù)擴(kuò)展和發(fā)展的最好時(shí)機(jī)。

第二個(gè)方面，國際資本要求和框架不能生搬硬套。我們雖然是在國際化的過程當(dāng)中，很多思路和實(shí)物操作需要借鑒國際已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，但我們不能全盤接受，我們有我們的國情，我們的銀行有自己現(xiàn)階段的特點(diǎn)，例如即使同是大型銀行，組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域、氛圍可能大相徑庭，所以我們要靈活運(yùn)用，批判性地吸收國際經(jīng)驗(yàn)，有所側(cè)重，真正做到實(shí)質(zhì)重于形式的原則，避免照貓畫虎，走過場。其實(shí)，在現(xiàn)階段，美聯(lián)儲(chǔ)思路之一，也在考慮出爐更加靈活和機(jī)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，其核心就是對(duì)大銀行監(jiān)管區(qū)別對(duì)待，有的放矢，避免生硬僵化的統(tǒng)一管理（One Size Fits All）。

第三個(gè)方面，加強(qiáng)銀行內(nèi)控，特別是對(duì)于資本政策和操作的監(jiān)管力度。外部監(jiān)管和內(nèi)控一直是緊密相連的。俗話說，打鐵還須自身硬。從國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和趨勢來看，未來銀行資本要求銀行本身內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)自我評(píng)估的等級(jí)掛鉤，換言之，如果銀行本身內(nèi)部資本風(fēng)控好，不僅讓外部監(jiān)管部門放心，降低自身的監(jiān)管成本，同時(shí)也會(huì)獲得更有利于銀行發(fā)展所相應(yīng)獨(dú)有的資本結(jié)構(gòu)和資本充足比率。

第四個(gè)方面，其實(shí)這是個(gè)世界各國金融監(jiān)管還沒有給出答案的問題：銀行是不是越大越好？大銀行的好多好處不言而喻，一站式大銀行，牌子大、知名度高、網(wǎng)點(diǎn)多、市場占有率高、交叉銷售機(jī)會(huì)多等等；但同時(shí)，混業(yè)經(jīng)營，一家超大銀行同時(shí)擁有投資銀行，商業(yè)銀行，零售銀行業(yè)務(wù)，不僅增加了自身管理的難度，也增加外部監(jiān)管的復(fù)雜性。

總之，銀行業(yè)的資本管理和資本監(jiān)管是動(dòng)態(tài)和發(fā)展的。銀行，特別是大型銀行的穩(wěn)健發(fā)展是我們金融改革成功與否和整個(gè)社會(huì)安定的基石。我們相信中國的銀行家有智慧，有能力利用國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情和實(shí)際，創(chuàng)造性地建立一套行之有效的資本管理和監(jiān)管模式，為中國的銀行真正走出去，助力中國金融改革，發(fā)揮重要的力量。

（作者系融智第一資本投資公司首席執(zhí)行官）