充分利用PPP模式 有效降低政府付費

◎ 付洪偉

（貴州陽光產權交易所，貴陽 550081）

（作者為貴州陽光產權交易所副總經理）

當前，關于政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership, 簡稱“PPP”）模式討論和實踐成為社會熱點，業(yè)內有關專家和學者認為2015年是PPP元年。

繼黨的十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”以來，國務院、財政部與國家發(fā)改委發(fā)布了指導意見、操作指南、示范文本等文件，從政策和實際操作層面明確了PPP模式的操作流程、制度規(guī)范、利益保障、風險防控和分配、法律地位等問題，多部委也連續(xù)下發(fā)了政策文件，強調PPP模式的重要意義，各級地方政府也在緊鑼密鼓出臺關于落實和推動PPP模式文件，全國已經迅速形成PPP模式的共識。

PPP模式于上世紀90年代起源于英國，目前在澳大利亞、美國、德國、印度、巴西、智利等發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛應用，并取得良好的效果，據統(tǒng)計PPP模式可以節(jié)約成本10% ～20%，并且大大節(jié)省了項目建設周期，提高供給效率。

PPP是指“公共部門與私人部門建立的合作”，在我國的正式名稱是“政府與社會資本合作”，其中“政府”在（財經[2014]156 號）、（發(fā)改投資[2014]2724 號）文中明確為“政府或政府授權機構”；社會資本在（財經[2014]156號）文中定義為“依法設立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)、外商投資企業(yè)，但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)的PPP項目”。這就規(guī)范了PPP在國內的范圍界限，有利于各級各有關單位的操作和實踐。

從目前PPP在我國的發(fā)展階段和實踐來看，其最重要的功能是融資，特別是2014年9月21日國務院出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）中明確“政府債務只能通過政府及其部門舉借，不能通過企事業(yè)單位舉借”和“剝離融資平臺公司的政府融資功能，融資平臺公司不得新增政府債務”，徹底改變政府融資方式。PPP模式的推出正是適應這一轉變，成為新的融資模式，和國家提出“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生”大政方針高度一致。

按照PPP模式三種投資回報機制，其中政府購買服務和可行性缺口補貼，需要各級地方政府財政全部或部分承擔，而當前各級地方財政特別是處于西部省區(qū)的財政主要是“吃飯財政”、“民生財政”，可以用于項目建設的資金極其有限。為強化國家對政府性債務風險的把控，今年4月7日，財政部下發(fā)了《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金[2015]21 號），指出“每一年度全部PPP項目從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。為切實可行推動PPP項目實施，筆者通過對PPP咨詢實踐，提出“合理利用PPP模式，有效降低政府負債的思路”。

第一，充分用好用足國家政策。國務院、國家部委對涉及國家重大基礎設施及公共服務項目都有相關資金補貼，如污水處理、水利設施建設等項目，國家都有支持項目建設資金，要盡量多爭取中央補助。比如財政部出臺《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》（財建[2014]838 號）明確中央財政對海綿城市建設試點給與專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元，對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述基數獎勵10%。國家補貼的項目資金可作為政府方投入，由政府方在項目公司中持股，也可以在項目全生命周期回報收入中扣減，降低政府付費。

第二，大力推動資源配置型PPP項目。對無收費或收費不能完全覆蓋項目，可以通過政府合理配置資源，使得社會資本或項目公司能夠通過項目自身運作實現收支平衡，政府在項目實施中不用支付費用。如在《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》中明確“鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內的土地實施綜合開發(fā)利用”，通過綜合開發(fā)，可以由社會資本對車站站場及周邊土地進行綜合開發(fā)，不需要政府對車站站場進行投資。當前各地園區(qū)建設大多也采用此模式。

第三，做好項目投資和收益測算，適當確定還款周期。根據項目具體情況，按照收支平衡的原則和本地財政承受能力情況，合理確定項目回報周期，也是降低財政負擔的一種方法。按照《建設部市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，特許經營期限最長不能超過30年。在目前國務院及各部委在PPP文件中對PPP項目合作時間沒有限制，各地可根據實際情況確定，如在安徽《銅陵市推進城市基礎設施PPP建設模式試點工作實施方案》中規(guī)定政府與社會資本合作最長可達40～50年。

第四，政府補貼與收益掛鉤。在園區(qū)和新型小城鎮(zhèn)建設中，由于項目建設及投入使用后將會為政府帶來更多的收益，此類項目在方案設計中，將政府補貼與項目產出掛鉤，即按照績效付費，政府補貼從補建設向補運營轉變，項目績效高，對政府稅收貢獻大，補貼多，反之，補貼少。這樣既可以確保補貼資金來源，還可以通過激勵鼓勵社會資本加強項目經營管理，實現更多產出。

第五，堅持走市場化，實現使用者付費。十八屆三中全會指出“市場在資源配置中起決定性作用”，在近期發(fā)布的“水十條”、《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》等系列文件中都提到要“完善由市場決定價格的機制，探索實行由項目投資經營主體與用戶協商定價”?！皥猿质袌龌?、完善市場定價機制、實現使用者付費”是市場化發(fā)展的方向和目標。

第六，政府方盡量少持股、持金邊股，防止或有債務產生。在PPP項目中，政府方為加強對項目進度、質量等信息掌握，往往都會在項目公司中持股，但政府方如果持股過高，會增加財政負擔，因此在一些項目中合理進行股權設置，既有利于政府把控項目，又能有效降低政府財政壓力，比如設置金邊股（在三個股東中，政府占2%，其他兩個股東分別占49%，這樣在決策時政府可以根據政府的利益來導向事物發(fā)展方向）等方式。這樣既有利于降低政府性債務，又有利于政府對項目把控。

第七，加強存量資源的轉換和利用。當前地方政府有部分存量資源沒有得到很好的利用，如污水處理廠等，對于這類資源，可以按照TOT、ROT等方式進行置換，政府可以利用置換的資金用于新項目建設。

第八，政府獲取超值利潤分成。在PPP項目中，由于合作期限較長，在項目建設和經營過程中會有很多變數，因此，在設計PPP項目中需要對社會資本或項目公司超額利潤進行約定，設定政府在超額利潤中的分成比例，有效防止項目公司獲取超額利潤。