在公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式研究

在公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，我國(guó)政府承擔(dān)了重要的職能，既包括了純公共物品性質(zhì)的項(xiàng)目，也包括了大量具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的項(xiàng)目。在以往的模式中，政府往往直接參與投資、直接管理生產(chǎn)、直接進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，從而壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)果必然導(dǎo)致生產(chǎn)的低效。如今，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)政府參與公用事業(yè)領(lǐng)域的方式提出了新的要求，政府應(yīng)從直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的方式，逐步向以簽訂合同、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)資助、政府參股、法律保護(hù)私人進(jìn)入等為主要形式的間接生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，并逐步減少對(duì)準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)的參與，交給非政府資本進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)。這樣可以有效地減少政府壟斷經(jīng)營(yíng)，從而提高公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的供給效率，不僅有利于減少財(cái)政支出，減輕各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可以促使政府把更多的資源和精力放在組織和管理上，使政府和市場(chǎng)的職能都能得到充分發(fā)揮。

一、公私伙伴關(guān)系的內(nèi)涵分析

在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)放緩的情況下，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始采用政府和社會(huì)資本合作 (Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)模式提供公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和公共服務(wù)。PPP模式是比較典型的城市建設(shè)市場(chǎng)化融資方式，是政府與社會(huì)資本基于合作的共贏模式。Public-Private Partnerships，英文簡(jiǎn)寫(xiě)為“PPP”，中文翻譯為公私伙伴關(guān)系①該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。，又稱公私合伙制、公私協(xié)力關(guān)系或公私合作制等。我國(guó)統(tǒng)一稱為政府和社會(huì)資本合作模式。PPP模式的本質(zhì)是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，是在政府和社會(huì)資本之間建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同管理的長(zhǎng)期契約關(guān)系，是市場(chǎng)與政府協(xié)同合作的產(chǎn)品。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供領(lǐng)域，民間資本的參與已有很長(zhǎng)歷史，但“公私伙伴關(guān)系”作為學(xué)術(shù)詞匯的出現(xiàn)時(shí)間仍很短暫。一般從廣義和狹義兩個(gè)角度來(lái)研究公私伙伴關(guān)系。廣義上講，公私伙伴關(guān)系是指政府公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)簽訂項(xiàng)目融資協(xié)議的方式共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的合作過(guò)程。狹義的公私伙伴關(guān)系是指政府在公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，公私雙方共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的公共服務(wù)融資模式的總稱，主要包括BOT、PFI、BOOT、BT、ROT、TOT等。國(guó)外學(xué)者往往是從廣義角度出發(fā)研究公私伙伴關(guān)系，而大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者則是從狹義角度來(lái)進(jìn)行公私伙伴關(guān)系的研究。

不同的國(guó)際組織對(duì)公私伙伴關(guān)系的界定各有側(cè)重，主要包括:一是國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系是指在公私部門(mén)的項(xiàng)目融資合作中，私人部門(mén)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，運(yùn)營(yíng)一段時(shí)期后，按照協(xié)議把該設(shè)施轉(zhuǎn)讓給政府的過(guò)程。二是歐盟委員會(huì)認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系是為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難的問(wèn)題而提出的政府與私人部門(mén)合作的融資模式，在交通基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、國(guó)防和公共秩序等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。三是世界銀行認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系是指政府公共部門(mén)與私人部門(mén)共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的合作過(guò)程。四是聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題。［1］

可以從多角度對(duì)公私伙伴關(guān)系進(jìn)行闡釋，但其重點(diǎn)在于政府和社會(huì)資本通過(guò)合作而產(chǎn)生的共贏模式。經(jīng)過(guò)合作，對(duì)資源和資本進(jìn)行進(jìn)一步的整合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而達(dá)到共贏結(jié)果。在進(jìn)行合作時(shí)，由參與各方共擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，并不意味著政府可把責(zé)任向私人企業(yè)或民間部門(mén)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而是促使政府改變角色定位，不僅僅是管制者，更是合作者和促進(jìn)者，與民間機(jī)構(gòu) (包括企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu))共同協(xié)作，促使公共產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)到最佳的供給狀態(tài)。［2］結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，公共產(chǎn)品和服務(wù)大部分是以可收費(fèi)公共產(chǎn)品的形式，體現(xiàn)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。在進(jìn)行管制的前提下，政府作為合作的參與方，將公共產(chǎn)品的提供向企業(yè)或第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)放，雙方或多方通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、約束、合作的方式進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，達(dá)到共贏的目的。［3］

政府公共部門(mén)與私人參與者在特許權(quán)協(xié)議基礎(chǔ)［4］上進(jìn)行合作，是PPP模式的顯著特點(diǎn)。區(qū)別于以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，在PPP模式中，政府部門(mén)和私人參與者的合作從公共服務(wù)融資項(xiàng)目的初始階段 (可行性研究階段)就已經(jīng)開(kāi)始，并始終貫穿項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)周期，公私雙方對(duì)該項(xiàng)目共享利益、共擔(dān)責(zé)任。在公共項(xiàng)目的早期論證過(guò)程中，政府公共部門(mén)與私人參與者通過(guò)項(xiàng)目確認(rèn)、成本估算、技術(shù)分析、系統(tǒng)分析，進(jìn)行可行性研究。對(duì)于評(píng)估項(xiàng)目的融資可能性，采用風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降低到可承受范圍。

特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議的私人參與者 (一般為企業(yè)集團(tuán))與公共部門(mén) (一般為項(xiàng)目的發(fā)起者)、項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)、公用事業(yè)基金等相互協(xié)調(diào)，貫穿于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段、項(xiàng)目的招投標(biāo)階段、項(xiàng)目的建設(shè)階段、項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段、項(xiàng)目的移交階段。

圖1 PPP模式的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)

PPP模式的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面:一是組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置優(yōu)勢(shì)，能夠盡早對(duì)項(xiàng)目融資的可行性進(jìn)行確認(rèn)，并在初始階段就對(duì)貫穿項(xiàng)目全周期的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行妥善分配。［5］二是對(duì)私人部門(mén)優(yōu)勢(shì)的利用，可以使企業(yè)或第三方部門(mén)在公共項(xiàng)目的前期就進(jìn)行參與，可以充分發(fā)揮其在技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢(shì)。三是目標(biāo)管理，公共部門(mén)和私人參與者在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，在互利的長(zhǎng)期目標(biāo)下，合作共贏，更好地為社會(huì)和公眾服務(wù)，達(dá)到目標(biāo)管理的效果。四是行動(dòng)的協(xié)同，PPP模式促使項(xiàng)目的參與方進(jìn)行重新整合，構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟，對(duì)協(xié)調(diào)目標(biāo)、協(xié)同行動(dòng)發(fā)揮了重要作用。［6］五是成本效益，通過(guò)與政府部門(mén)的接觸，私人參與者更直接地獲得項(xiàng)目的相關(guān)信息和目標(biāo)，提前參與到項(xiàng)目中，能夠節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用、節(jié)省時(shí)間、降低成本，通過(guò)全過(guò)程的合作和相互約束，最終降低公共產(chǎn)品的價(jià)格。

二、公用事業(yè)的行業(yè)特征及問(wèn)題分析

公用事業(yè)是指涉及公共利益和有限公共資源配置并具有自然壟斷特點(diǎn)的行業(yè)，主要包括供水、供氣、供熱、綠化、公共交通、污水處理、垃圾處理等。［7］

(一)公用事業(yè)的行業(yè)特征

和一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，公用事業(yè)具有以下特點(diǎn):

1.公益性。公用事業(yè)的公益性是其區(qū)別于其他行業(yè)的顯著特點(diǎn)。公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，具備有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性。公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)以非營(yíng)利性為導(dǎo)向，通過(guò)向社會(huì)提供價(jià)格合理、質(zhì)量?jī)?yōu)良、數(shù)量充足的產(chǎn)品，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的條件，從而獲得社會(huì)總體效率的提升，促進(jìn)社會(huì)福利的增加。

2.自然壟斷性。基礎(chǔ)性行業(yè)是公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)所應(yīng)用的主要領(lǐng)域。這些領(lǐng)域中的公共服務(wù)，一般需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)或系統(tǒng)化渠道來(lái)提供，系統(tǒng)性強(qiáng)、耗資巨大，而且各網(wǎng)絡(luò)或渠道難以兼容通用。例如，城市中的公用事業(yè)在生產(chǎn)、銷售和運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)具有一體化特征，而網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)輸是核心環(huán)節(jié)，是進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)的前提?；A(chǔ)性行業(yè)的硬件建設(shè)耗資巨大、資金占用期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢、沉淀成本大、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的特征顯著，因此，以基礎(chǔ)性行業(yè)為主要領(lǐng)域的公共事業(yè)具有自然壟斷性的特征。

3.區(qū)域壟斷性。公用事業(yè)在建設(shè)過(guò)程中受到多種因素的制約，如人口密集程度、區(qū)域規(guī)劃等。由于城市之間存在天然的距離隔斷，各城市的公用事業(yè)一般都有各自的區(qū)域范圍，交易、運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)也基本限制在各自區(qū)域內(nèi)。例如對(duì)于市政供暖、自來(lái)水、燃?xì)獾缺镜貙傩詮?qiáng)的產(chǎn)品，消費(fèi)者往往更愿意選擇區(qū)域內(nèi)的供應(yīng)者，無(wú)論是價(jià)格上還是效率上，較區(qū)域外的供應(yīng)者更有優(yōu)勢(shì)。地域所產(chǎn)生的壟斷性，使消費(fèi)者無(wú)法擁有對(duì)公用事業(yè)服務(wù)提供商的選擇權(quán)。

4.生產(chǎn)環(huán)節(jié)的可分性。由于行業(yè)的天然屬性不同，以及出于對(duì)安全性、經(jīng)濟(jì)性、可靠性等方面的考慮，諸如市政供暖、供電、燃?xì)?、自?lái)水等公用事業(yè)的生產(chǎn)一般按照人口密度和供求關(guān)系分區(qū)域在多個(gè)工廠進(jìn)行，屬于分散式布局。公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)目標(biāo)定位于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而經(jīng)營(yíng)卻遵循了企業(yè)和市場(chǎng)的模式。因此其本身具有雙重屬性，既具有企業(yè)所共同追求的利潤(rùn)目標(biāo)，從而保障企業(yè)在維持生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)之外的合理投資回報(bào)，也包括了社會(huì)目標(biāo)，即在安全、穩(wěn)定、可靠的基礎(chǔ)上，為社會(huì)和居民提供普遍、持續(xù)的產(chǎn)品和服務(wù)，確保其具有優(yōu)良的質(zhì)量、合理的價(jià)格、充足的數(shù)量。

(二)我國(guó)公用事業(yè)存在的問(wèn)題分析

很長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，政企合一成為我國(guó)公用事業(yè)在管理體制上的鮮明特征。政府單一主體的投資體制、國(guó)有企業(yè)壟斷的經(jīng)營(yíng)機(jī)制、計(jì)劃控制的價(jià)格形成機(jī)制都是顯著特征。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的階段，這種中央高度集權(quán)的供給方式有其積極的一面，有利于集中國(guó)家和社會(huì)的力量服務(wù)于社會(huì)的公共利益，保證公用事業(yè)的穩(wěn)定供給，從而降低了人們的生活成本，提高了人們的生活水平，保障了生產(chǎn)的順利開(kāi)展，維護(hù)了社會(huì)的正常運(yùn)行。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)獲得了全方位的發(fā)展和進(jìn)步，伴隨著社會(huì)生產(chǎn)方式的巨大變化和人們生活水平的迅速提高，我國(guó)公用事業(yè)迅速發(fā)展，但仍難以滿足新形勢(shì)下的新要求，其發(fā)展速度與社會(huì)需求仍然不能保持同步。雖然中央和地方各級(jí)政府都加大了對(duì)公用事業(yè)的投入力度，但是經(jīng)濟(jì)和人口的增長(zhǎng)以及由此產(chǎn)生的對(duì)公用事業(yè)的需要呈級(jí)數(shù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，供求之間的矛盾逐步顯現(xiàn)。在這種情況下，公用事業(yè)供給的嚴(yán)重滯后日益成為約束我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。

在傳統(tǒng)體制下，我國(guó)公用事業(yè)服務(wù)主要是由公共機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)直接進(jìn)行生產(chǎn)并負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)，較大的公共投資項(xiàng)目基本由政府進(jìn)行安排，政府是政策的制定者，也是監(jiān)督者，同時(shí)又是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，企業(yè)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)上的決策權(quán)。這種政企不分、政事不分、政資不分的公共事業(yè)體制實(shí)際上是典型的行政性壟斷。這種行政性壟斷模式必然產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)效率低、耗費(fèi)成本高、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、服務(wù)績(jī)效差等一系列問(wèn)題。壟斷經(jīng)營(yíng)使得公共事業(yè)服務(wù)企業(yè)在特定地區(qū)范圍內(nèi)獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，既沒(méi)有外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力，也沒(méi)有績(jī)效考核的要求，因而在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，也不會(huì)追求通過(guò)創(chuàng)新降低成本、提高效率。政策性虧損成為公共事業(yè)服務(wù)企業(yè)的擋箭牌，掩蓋了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性虧損，同時(shí)也掩蓋了企業(yè)在管理和經(jīng)營(yíng)上的問(wèn)題。企業(yè)文化缺失，服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)效率低下，難以擔(dān)負(fù)起保障基本公共服務(wù)的重要職能，更不能滿足人們多樣化的需求。

長(zhǎng)期以來(lái)，采用財(cái)政補(bǔ)貼的手段來(lái)維持低價(jià)格，是我國(guó)在公用事業(yè)領(lǐng)域采取的一貫?zāi)Ｊ?。一方面，?guó)家來(lái)統(tǒng)一調(diào)控公用事業(yè)的收費(fèi)價(jià)格，供求關(guān)系和成本變動(dòng)幾乎不對(duì)公用事業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格產(chǎn)生影響，公用事業(yè)所提供的物品和服務(wù)的價(jià)格也就無(wú)法體現(xiàn)其價(jià)值，背離了市場(chǎng)規(guī)律。另一方面，對(duì)于公用事業(yè)在建設(shè)和維護(hù)中所需資金，政府無(wú)條件地予以提供或給予資金補(bǔ)貼。此狀況下的公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，在價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格的同時(shí)，其本身的經(jīng)營(yíng)成本卻高于市場(chǎng)平均水平，公用事業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨虧損也就成為常態(tài)，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求，國(guó)家財(cái)政也不得不繼續(xù)給予補(bǔ)貼，背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)。

三、政府在公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的角色及作用

公私伙伴關(guān)系是一種有效融資模式，不需要大量財(cái)政撥款而進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)。這種新模式的開(kāi)展，是建立在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境下，并以特定的公私合營(yíng)的合作關(guān)系為基礎(chǔ)。在這種模式中，政府是公共項(xiàng)目的發(fā)起人，創(chuàng)造項(xiàng)目建設(shè)所需的基礎(chǔ)條件，并以合作者的角色介入，起到關(guān)鍵的引領(lǐng)作用。在公私伙伴關(guān)系中，政府有兩個(gè)基本任務(wù):一是采取有效手段對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行推介，并吸引所需資金;二是確保對(duì)私人投資資金的有效利用，以及風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)。公私伙伴關(guān)系的最重要特征是:公私部門(mén)通過(guò)合作來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而合作是以共享收益與共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的。在這種合作體系下，私人部門(mén)所扮演的是資金或資源提供者的角色，而政府部門(mén)則擔(dān)負(fù)著引導(dǎo)者和合作者的職責(zé)，需要把主要精力用在規(guī)劃引導(dǎo)、要素監(jiān)管、協(xié)議管理和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，不再是以前的直接經(jīng)營(yíng)者和全方位管理者。具體而言:(1)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角度，放棄管理者思維，減少行政約束，將治理理念和公民參與引入管理，利用社會(huì)力量來(lái)建設(shè)公共事業(yè)。(2)政府應(yīng)強(qiáng)化公信力，縮小政策目標(biāo)和執(zhí)行結(jié)果之間的差距，減少政策隨意性和不確定性，尤其是避免由此造成的民間參與成本的增加。［8］(3)政府應(yīng)該確保公共利益的最大化。［9］公私合作立足于社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，受益者應(yīng)為全社會(huì)，應(yīng)確保各方利益的合理分配，防止將公共利益私人化或者小集團(tuán)化。(4)政府應(yīng)遏制生產(chǎn)性的尋利活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊腐敗，防止通過(guò)尋租行為將公共利益私有化。(5)政府應(yīng)該為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，明確公私伙伴關(guān)系的融資模式、項(xiàng)目類型及擔(dān)保方式，并為項(xiàng)目實(shí)施提供良好的政策基礎(chǔ)和運(yùn)行環(huán)境。(6)政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)行全過(guò)程追蹤，與私人企業(yè)或公共組織進(jìn)行充分、及時(shí)的溝通與交流，引導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)，確保各方的共贏。

公私伙伴關(guān)系中，政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不再對(duì)其他市場(chǎng)主體進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)或管制，而是通過(guò)對(duì)公私合作規(guī)則的制定和維護(hù)，吸引企業(yè)和民眾參與、整合民間資本和資源。通過(guò)授權(quán)將權(quán)力分享，引導(dǎo)企業(yè)和民眾從被保護(hù)者向擁有者和參與者身份轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)大眾的共營(yíng)與共贏。其中，政府需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力:(1)構(gòu)建健全的市場(chǎng)環(huán)境。在新的形勢(shì)下，健全的市場(chǎng)環(huán)境和暢通的信息溝通渠道十分重要，尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提，是構(gòu)建健全的市場(chǎng)環(huán)境。(2)確保公平的游戲規(guī)則。在招投標(biāo)程序中，應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則①《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》。，鼓勵(lì)有誠(chéng)意、富經(jīng)驗(yàn)、資質(zhì)好、績(jī)效優(yōu)、信譽(yù)佳的民間力量進(jìn)入到公共事業(yè)領(lǐng)域。(3)完善監(jiān)督機(jī)制。政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目的監(jiān)督責(zé)任，建立執(zhí)行力更強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)置客觀的評(píng)估體系及反饋系統(tǒng)，對(duì)民間參與公共事業(yè)建設(shè)進(jìn)行全程持續(xù)的監(jiān)督，以隨時(shí)糾正不正當(dāng)行為并改善服務(wù)質(zhì)量。(4)進(jìn)行成本效益分析。公私伙伴關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)之一在于將市場(chǎng)引入公共服務(wù)體系，因此成本效益分析就成為重要的工具，從而選擇更加優(yōu)化的民營(yíng)化方式。(5)優(yōu)化服務(wù)品質(zhì)。政府應(yīng)該對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)監(jiān)督，通過(guò)檢查、公眾反饋等方式加以改進(jìn)，從而進(jìn)一步獲得社會(huì)公眾支持。(6)評(píng)估關(guān)聯(lián)影響。公共事業(yè)項(xiàng)目具有關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，新的公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)立與否，考慮可行性的同時(shí)還要研究對(duì)其他公共服務(wù)項(xiàng)目的影響。(7)制定應(yīng)急預(yù)案。為了應(yīng)對(duì)緊急情況，政府在制定自身預(yù)案基礎(chǔ)上，也應(yīng)督促民間參與力量研究應(yīng)急辦法，共同承擔(dān)責(zé)任。

四、在公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的制度安排

(一)建立合理的收費(fèi)和補(bǔ)貼制度

公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)之一，是通過(guò)市場(chǎng)化改革，建立合理、透明的價(jià)格與收費(fèi)管理體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)效率和公平的雙重效益。一方面，應(yīng)重視生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的投資收益，使其獲得合理的投資回報(bào)率，在保證社會(huì)公共利益的前提下，按照市場(chǎng)規(guī)律，合理進(jìn)行資源配置，按照“企業(yè)成本稅費(fèi)合理利潤(rùn)”的原則，使企業(yè)獲得與行業(yè)平均水平持平的合理利潤(rùn)。另一方面，要照顧社會(huì)大眾的消費(fèi)能力，保護(hù)消費(fèi)者利益。對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行管制，應(yīng)滿足三個(gè)目標(biāo):改善社會(huì)分配、提高企業(yè)生產(chǎn)效率、維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。在?duì)自來(lái)水、燃?xì)?、供暖、污水處理、環(huán)保處理等行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格進(jìn)行調(diào)控過(guò)程中，應(yīng)將公共產(chǎn)品價(jià)格的中長(zhǎng)期規(guī)劃和公共支出預(yù)算情況相結(jié)合，參考社會(huì)平均成本、價(jià)格指數(shù)、勞動(dòng)力成本等指標(biāo)，對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格和定額標(biāo)準(zhǔn)予以適度調(diào)整。

科學(xué)制定公共產(chǎn)品價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系，從單一定價(jià)向差別化定價(jià)模式轉(zhuǎn)變。差別化定價(jià)的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)供求矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)，供給緊缺時(shí)，通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)消費(fèi)量來(lái)緩解供給緊張，消費(fèi)不足時(shí)，通過(guò)價(jià)格警示使生產(chǎn)方減少效益損失。差別化定價(jià)的作用還在于可以使資源得到充分利用，避免過(guò)度消費(fèi)刺激下的過(guò)量生產(chǎn)，造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染。差別化定價(jià)既反映了公用產(chǎn)品的稀缺程度，也反映了其作為商品的價(jià)值，促使消費(fèi)者進(jìn)行理性消費(fèi)。對(duì)于公用產(chǎn)品的定價(jià)辦法，要根據(jù)其產(chǎn)品類型有區(qū)別地制定。對(duì)于水、暖、氣等能源型公用產(chǎn)品，可采用階梯式定價(jià)模式;對(duì)于需求量周期性波動(dòng)強(qiáng)，波峰和波谷差距大的公用產(chǎn)品，可采用峰谷式定價(jià)模式。例如電力和交通等公用產(chǎn)品，其生產(chǎn)能力和設(shè)施強(qiáng)度一般要滿足高峰時(shí)需求，而在非高峰時(shí)則會(huì)出現(xiàn)過(guò)剩和閑置。峰谷定價(jià)模式可利用合理的峰谷價(jià)差來(lái)分?jǐn)偲湫枨蟪杀竞蛷牧砍杀?，從而達(dá)到調(diào)節(jié)需求的目的，以緩解峰值擁擠，并避免資源浪費(fèi)。

在完善公用事業(yè)定價(jià)收費(fèi)制度的同時(shí)，需要對(duì)公用事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度進(jìn)行相應(yīng)的改革。經(jīng)營(yíng)性城市公用事業(yè)定價(jià)體系的建設(shè)，對(duì)投資者和消費(fèi)者都會(huì)產(chǎn)生重要影響，繼而關(guān)系社會(huì)的整體利益。科學(xué)有效的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，在刺激企業(yè)投資的同時(shí)，應(yīng)促進(jìn)其降低成本，提高效率，從而滿足社會(huì)公共利益，促進(jìn)公用事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)嚴(yán)格界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性虧損和政策性虧損②明確界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性虧損和政策性虧損的問(wèn)題是如何進(jìn)行有效財(cái)政補(bǔ)貼不可回避的問(wèn)題。限于篇幅，本文不與具體分析。，在嚴(yán)格核算的基礎(chǔ)上，充分考慮社會(huì)效益，對(duì)由于政府定價(jià)行為產(chǎn)生的政策性虧損，以及因履行法律法規(guī)、政府規(guī)定的指令性義務(wù)所形成的虧損，建立合理的政府補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。

(二)完善財(cái)稅管理制度

1.改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的完整性、透明度和有效性。促進(jìn)科學(xué)完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)，統(tǒng)籌運(yùn)用好公共資源。健全預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，強(qiáng)化預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，提高預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)性、均衡性、有效性和安全性。完善預(yù)算公開(kāi)制度，健全公開(kāi)機(jī)制，規(guī)范預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容和程序，促進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算透明度。健全預(yù)算績(jī)效管理制度，將績(jī)效觀念和績(jī)效要求貫穿于財(cái)政管理的各個(gè)方面，逐步建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。［10］

2.債券。PPP模式的創(chuàng)新和發(fā)展，離不開(kāi)政府和市場(chǎng)的有效結(jié)合，要發(fā)揮好依托國(guó)家信用、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、資金運(yùn)用保本微利的開(kāi)發(fā)性金融的“供血”作用，為PPP項(xiàng)目提供依法合規(guī)、操作便捷、成本適當(dāng)、來(lái)源穩(wěn)定的融資渠道，保證資金需要，并努力降低資金成本。應(yīng)由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行與PPP有關(guān)的金融專項(xiàng)債券，加大資金的扶持力度。

3.政府采購(gòu)。節(jié)約財(cái)政支出，提高支出效率是政府采購(gòu)制度的一大優(yōu)勢(shì)，［11］政府采購(gòu)更重要的意義在于，作為社會(huì)總需求的重要組成部分，它對(duì)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)等環(huán)節(jié)都將產(chǎn)生重要的影響。政府采購(gòu)的發(fā)展水平，反映了政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容。

完善的政府采購(gòu)制度是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具。在公共事業(yè)領(lǐng)域，政府采購(gòu)?fù)瑯涌赏ㄟ^(guò)對(duì)不同行業(yè)和產(chǎn)品的選擇來(lái)貫徹政策意圖、引導(dǎo)市場(chǎng)傾向。世界各國(guó)政府通常把諸如環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、資源節(jié)約等政策目標(biāo)納入政府采購(gòu)的目標(biāo)進(jìn)行通盤(pán)考慮。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，資源和環(huán)保問(wèn)題也日益突出，節(jié)能已成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。這就從客觀上決定了節(jié)能更應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)宏觀調(diào)控的一個(gè)重要政策目標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)將節(jié)能納入政府采購(gòu)范圍。［12］

(三)完善管理體制和監(jiān)管體系

在公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革過(guò)程中，政府從最初的公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者的角色，逐漸向公共服務(wù)的決策者、監(jiān)管者角色轉(zhuǎn)變，同時(shí)也肩負(fù)市場(chǎng)環(huán)境的創(chuàng)建和維護(hù)。公用事業(yè)相關(guān)行業(yè)同樣具有外部性的特點(diǎn)，消費(fèi)者容易受到各種因素的影響，處于弱勢(shì)地位，因此必須對(duì)公用事業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，明確政府定位，構(gòu)建管理體制，完善監(jiān)管體系，這是關(guān)系公用事業(yè)改革成敗的重要問(wèn)題。

科學(xué)合理的監(jiān)管體系是在現(xiàn)有監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上逐步完善形成的。當(dāng)前要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的建設(shè):一是公用事業(yè)各行業(yè)主管部門(mén)要轉(zhuǎn)變職能。針對(duì)改革過(guò)程中監(jiān)管主體地位不明確所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，對(duì)公用事業(yè)管理體制和監(jiān)管體系改革進(jìn)行研究并提出指導(dǎo)意見(jiàn)，明確各行業(yè)行政主管部門(mén)作為管理主體和監(jiān)管主體的法律地位。二是實(shí)行科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管辦法。從監(jiān)管程序和監(jiān)管實(shí)效兩方面入手，嚴(yán)格履行程序，豐富監(jiān)管手段，提高人員素質(zhì)，重視監(jiān)管實(shí)效，落實(shí)反饋機(jī)制，通過(guò)監(jiān)管維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)公眾利益。三是規(guī)范中介監(jiān)管組織行為。在公共事業(yè)改革中，中介監(jiān)管組織能夠有效地彌補(bǔ)政府監(jiān)管部門(mén)在專業(yè)性、系統(tǒng)化和人員配置等方面的不足，為監(jiān)管的有序、公正、科學(xué)進(jìn)行提供有力支持。因此要嚴(yán)格規(guī)范中介監(jiān)管組織的行為準(zhǔn)則，在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、作業(yè)許可范圍、程序流程等方面進(jìn)行必要的嚴(yán)格規(guī)范，防止中介組織濫用監(jiān)管權(quán)。

五、在公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的配套措施

(一)建立適用的法律框架和規(guī)則體系

公私合作制在公共事業(yè)領(lǐng)域的推行，使得政府部門(mén) (或私人部門(mén))和消費(fèi)者的雙向關(guān)系向政府部門(mén)、私人部門(mén)和消費(fèi)者之間的三方關(guān)系轉(zhuǎn)變，互動(dòng)方式也從原有的管制和直接經(jīng)營(yíng)向委托代理和監(jiān)督轉(zhuǎn)變，將相關(guān)活動(dòng)納入法律框架就十分必要。目前，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的法制建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際需要，基本處于“無(wú)法可依”或“少法可依”的狀態(tài)，遠(yuǎn)不能滿足新形勢(shì)對(duì)公共事業(yè)領(lǐng)域的要求①目前，我國(guó)公共事業(yè)的法制建設(shè)是以行業(yè)性規(guī)制法為主的，已通過(guò)人大立法的有《鐵路法》、《電力法》、《郵政法》，這三部法律雖然已經(jīng)發(fā)行，但其中不合理之處很多，改進(jìn)空間還很大。在其他公共事業(yè)領(lǐng)域法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)，應(yīng)加快制定《航空法》、《電信法》、《水法》等。。

當(dāng)前我國(guó)在公私合作制度及政府監(jiān)管領(lǐng)域的法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定不全面，部分內(nèi)容有沖突。由于基本性立法的缺失，部分現(xiàn)有法律法規(guī)存在部門(mén)利益主導(dǎo)的現(xiàn)象。法律框架不健全，相關(guān)制度和規(guī)定卻呈現(xiàn)泛濫的趨勢(shì)，法律法規(guī)和制度規(guī)定缺乏應(yīng)有的聯(lián)系和對(duì)應(yīng)，甚至?xí)霈F(xiàn)內(nèi)容模糊和條款沖突的情況。這一系列問(wèn)題的直接后果之一是增加了私人部門(mén)參與公私合作制時(shí)的溝通成本。私人部門(mén)無(wú)法對(duì)政府行為和相關(guān)政策進(jìn)行預(yù)期，面對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境，當(dāng)自身利益無(wú)法得到法律保護(hù)時(shí)，必然導(dǎo)致私人部門(mén)的信心不足，對(duì)自身收入回報(bào)做出可靠理性預(yù)期的能力下降，繼而縮小投入，從而影響私人部門(mén)參與公私合作制的積極性和持久性。

(二)建立維護(hù)公共利益的機(jī)制

保障社會(huì)發(fā)展的同時(shí)維護(hù)公民的基本利益，這是公私合作制對(duì)政府提出的基本要求。公私合作制中，政府 (公共部門(mén))需要將部分公共資源 (甚至是公共權(quán)力)轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)代為履行責(zé)任，如果監(jiān)管不到位，私人部門(mén)在提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，可能會(huì)因過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)公共利益產(chǎn)生損害。一直以來(lái)，我國(guó)行業(yè)主管部門(mén)以及地方政府具有對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)較強(qiáng)的干預(yù)能力，這也使得其被私人部門(mén)“權(quán)力尋租”或“俘獲”的可能性增加。“政府管制俘獲理論”認(rèn)為私人部門(mén)和消費(fèi)者群體同為利益集團(tuán)，對(duì)政府管制者具有不同的訴求，例如針對(duì)公共產(chǎn)品，企業(yè)會(huì)要求高定價(jià)，消費(fèi)者則尋求低價(jià)，但不同利益集團(tuán)對(duì)政府部門(mén)的影響力是不同的。企業(yè)都具有對(duì)利潤(rùn)追求的敏感性，這是其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的公共特點(diǎn)，企業(yè)會(huì)清楚地認(rèn)識(shí)到可從政府管制中獲得的利益并采取一致行動(dòng);而消費(fèi)者則是由數(shù)以萬(wàn)計(jì)的個(gè)體構(gòu)成，缺乏專業(yè)判斷和集體意識(shí)，政府管制政策所造成的影響無(wú)法使消費(fèi)者群體產(chǎn)生集體應(yīng)對(duì)，從而缺乏爭(zhēng)取個(gè)人利益的能力?？傊?，相對(duì)于消費(fèi)者，私人部門(mén)往往會(huì)對(duì)政府管制施加更強(qiáng)的影響力，加之大量資源通過(guò)非市場(chǎng)的行政途徑進(jìn)行運(yùn)作，使我國(guó)政府權(quán)力的實(shí)施深受經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及私人部門(mén)影響。世界銀行研究報(bào)告表明，私人部門(mén)參與發(fā)展中國(guó)家能源供應(yīng)項(xiàng)目，反而可能導(dǎo)致收費(fèi)價(jià)格普遍上漲。如何避免此類困境，讓消費(fèi)者享受到公私合作制的實(shí)惠，構(gòu)建公私合作制重要的社會(huì)基礎(chǔ)，是亟需面對(duì)的問(wèn)題，需要通過(guò)建立維護(hù)公共利益的機(jī)制來(lái)解決。

(三)保護(hù)私人部門(mén)的正當(dāng)權(quán)利

公共事業(yè)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)特征與一般商品市場(chǎng)不同，私人部門(mén)需要面對(duì)市場(chǎng)和行政的雙重風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，行政風(fēng)險(xiǎn)往往具有更大的危險(xiǎn)性。政府在公私合作制中履行監(jiān)管者的職責(zé)，而監(jiān)管的法制化和規(guī)范化程度對(duì)私人部門(mén)的權(quán)益保護(hù)有直接影響，同時(shí)會(huì)干預(yù)私人資本對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期。越線監(jiān)管、黑箱監(jiān)管、越級(jí)干預(yù)，都會(huì)影響私人部門(mén)的投資積極性。因此，應(yīng)對(duì)政府的監(jiān)管進(jìn)行改進(jìn)，保證其有限、透明、誠(chéng)信、公平和連續(xù)，對(duì)私人部門(mén)仍處于發(fā)展階段的廣大發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，具有重要意義。

(四)建立合作中的相互信任關(guān)系

公私部門(mén)的互信程度可能直接關(guān)系到公共項(xiàng)目的成敗。公私合作制能在英國(guó)誕生并在西方世界得到廣泛適用并不是偶然現(xiàn)象，既是公共行政和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的結(jié)果，也與在西方文化中扎根的合作共贏觀念密切相關(guān)。儒家文化背景下的我國(guó)社會(huì)，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)“秩序”，以“單位”為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、以等級(jí)關(guān)系為架構(gòu)的社會(huì)組織形態(tài)沿用至今，社會(huì)在總體上習(xí)慣于等級(jí)觀念和由上而下的決策體制，而其中政府(包括公共部門(mén))無(wú)論在實(shí)際或是心理上，都明顯地占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。在這樣的政治生態(tài)中，政府在與私人部門(mén)的合作關(guān)系中占有主導(dǎo)地位，對(duì)優(yōu)化公私部門(mén)之間的互信起到關(guān)鍵作用。信任既需要雙方對(duì)利益和目標(biāo)的尊重，更需要制度化保證的政治支持。所謂政治支持，是指在合作關(guān)系建立后，政府 (公共部門(mén))積極參與的同時(shí)，以平等、客觀和理性的態(tài)度來(lái)處理公私合作制運(yùn)行過(guò)程中可能遇到的挑戰(zhàn)，避免過(guò)度樂(lè)觀，主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在選擇私人部門(mén)合作伙伴時(shí)，不應(yīng)把價(jià)格作為唯一衡量，而應(yīng)堅(jiān)持以業(yè)績(jī)?yōu)橹鞯木C合標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)通過(guò)制度性結(jié)構(gòu)的建設(shè)，保持與私人部門(mén)信息互換的通暢，繼而展開(kāi)后續(xù)談判。公私合作制的成功離不開(kāi)政治支持，在其概念及實(shí)踐獲得政治認(rèn)同的前提下，才可能推動(dòng)公私部門(mén)之間的良好合作。