新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察工作該怎么做

文｜谷亨堅(jiān)

新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察工作該怎么做

文｜谷亨堅(jiān)

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》的頒布，為環(huán)境執(zhí)法工作帶來前所未有的機(jī)遇。同時(shí)我們也要清醒地看到，當(dāng)前各種污染集聚、生態(tài)危機(jī)集中爆發(fā)、環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域不斷拓寬，執(zhí)法任務(wù)日趨繁重，而環(huán)境執(zhí)法體制、機(jī)制尚未發(fā)生根本性變化，各地污水處理設(shè)施、配套管網(wǎng)等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然滯后、人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的要求越發(fā)迫切，紀(jì)檢監(jiān)察部門對環(huán)境執(zhí)法人員的追責(zé)力度越發(fā)嚴(yán)厲。在這種新常態(tài)下，環(huán)境執(zhí)法工作需要進(jìn)一步厘清職責(zé)，建立健全監(jiān)察計(jì)劃、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察程序、保障措施全覆蓋的環(huán)境執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)“盡責(zé)履職，盡職免責(zé)”的執(zhí)法氛圍，最大程度地激發(fā)廣大基層執(zhí)法人員的工作熱情。

細(xì)化年度執(zhí)法計(jì)劃，解決“環(huán)境監(jiān)察”查什么

環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境監(jiān)察辦法》規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)、污染源數(shù)量、類型、管理權(quán)限等，制定環(huán)境監(jiān)察工作年度計(jì)劃。上述規(guī)定為環(huán)境監(jiān)察的具體執(zhí)法對象提供了依據(jù)，基層環(huán)境監(jiān)察單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)上一年的執(zhí)法情況，在年初制定具體詳細(xì)的年度執(zhí)法計(jì)劃，列出職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)的污染源監(jiān)察企業(yè)名單、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評“三同時(shí)”執(zhí)行情況項(xiàng)目名錄和生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象等。計(jì)劃要突出可操作性和實(shí)踐性，具體到每一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)、每一位執(zhí)法人員及每一位單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)場監(jiān)察人員對現(xiàn)場檢查材料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，單位負(fù)責(zé)人對處理結(jié)果的合法性、合理性負(fù)責(zé)。環(huán)境監(jiān)察責(zé)任的追究，應(yīng)該是倒查執(zhí)行年度執(zhí)法計(jì)劃情況、履行監(jiān)察職責(zé)內(nèi)容情況的追究，而不是對不可預(yù)見的發(fā)生結(jié)果的追查。

一查職責(zé)范圍內(nèi)污染源監(jiān)察企業(yè)

對轄區(qū)內(nèi)的污染源企業(yè)分布情況展開調(diào)查，建立污染源原始信息數(shù)據(jù)庫并應(yīng)廣泛利用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化管理設(shè)備對數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，最終列出職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)的污染源監(jiān)察企業(yè)名單。同時(shí)根據(jù)不同企業(yè)、不同行業(yè)的主要污染源物的變化特征，特別是可能出現(xiàn)的新增污染物和涉及國家新列入主要污染物的排放狀況，確定其主要環(huán)境危害程度，進(jìn)而確定轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)污染源、一般污染源名錄。從而可以制定出具體的年度污染源環(huán)境監(jiān)察計(jì)劃，明確每一家企業(yè)環(huán)境監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人和監(jiān)察人員分別應(yīng)該檢查的頻次和重點(diǎn)，確定在檢查中可能發(fā)現(xiàn)違法問題的處理計(jì)劃和程序，詳細(xì)的可以繪制主要污染物責(zé)任分工分布圖和檢查計(jì)劃表。

二查轄區(qū)內(nèi)“三同時(shí)”監(jiān)察項(xiàng)目

根據(jù)上一年度建設(shè)項(xiàng)目的開工、在建、竣工、試生產(chǎn)及驗(yàn)收投產(chǎn)情況進(jìn)行全面的匯總和梳理，將上一年度已開工、在建而未竣工或者已竣工未驗(yàn)收的項(xiàng)目納入今年的“三同時(shí)”監(jiān)察項(xiàng)目名錄。對于轄區(qū)內(nèi)上一年度在審批期5年內(nèi)未開工的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)于每年中和年末分別進(jìn)行一次全面的梳理，以現(xiàn)場檢查或采用電話方式進(jìn)行核實(shí)，掌握每半年已經(jīng)開工建設(shè)的以往審批項(xiàng)目，上半年開工的項(xiàng)目納入下半年 “三同時(shí)” 監(jiān)察項(xiàng)目名錄，下半年開工的項(xiàng)目納入下一年的“三同時(shí)” 監(jiān)察項(xiàng)目名錄。

三查生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象

以轄區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場、飲用水水源地、自然保護(hù)區(qū)、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)和集中式農(nóng)村生活污水防治設(shè)施等為監(jiān)察對象，建立比較齊全的生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察計(jì)劃，制定具體的年度監(jiān)察時(shí)間安排和責(zé)任分工，列出在檢查中可能發(fā)現(xiàn)違法問題需要配合執(zhí)行的其他部門或地方政府聯(lián)系人?？h級(jí)以上集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)，還要制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置責(zé)任分工。

四查日常舉報(bào)信訪案例

已列入污染源監(jiān)察名單、“三同時(shí)”監(jiān)察項(xiàng)目名錄或者生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對象的信訪案例，按具體列表分工各自負(fù)責(zé)處理；其他信訪案例，按監(jiān)察內(nèi)容性質(zhì)，結(jié)合監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)特長均衡分工；對涉及重復(fù)訪、越級(jí)訪和集體訪或者市級(jí)以上的信訪案例由主要負(fù)責(zé)人到現(xiàn)場處理。著力化解信訪積案，減少信訪監(jiān)察的推諉，提高上級(jí)轉(zhuǎn)交信訪案件辦結(jié)質(zhì)量、處理效率，主要單位負(fù)責(zé)人必須對信訪處置結(jié)果負(fù)全責(zé)。

明確環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容，解決“到達(dá)現(xiàn)場”查哪里

圍繞執(zhí)法工作計(jì)劃，全面推行痕跡化監(jiān)管，還要確定監(jiān)察對象的主要檢查內(nèi)容，解決到達(dá)現(xiàn)場“從哪入手、查哪里”的問題。監(jiān)察對象涉及的主要檢查內(nèi)容，每一項(xiàng)都要寫入《現(xiàn)場檢查記錄表》，并詳細(xì)記錄每一項(xiàng)監(jiān)察內(nèi)容的檢查過程和發(fā)現(xiàn)問題的情況；檢查中未發(fā)現(xiàn)問題的也要寫明“未發(fā)現(xiàn)異常”或“未發(fā)現(xiàn)問題”等。檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，都要有處理、有反饋、有匯報(bào)、有結(jié)論方面的表述，確保環(huán)境執(zhí)法全過程留痕備查。環(huán)境監(jiān)察人員對執(zhí)法的內(nèi)容、材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，單位負(fù)責(zé)人對處理結(jié)果及處理結(jié)果執(zhí)行情況的監(jiān)督負(fù)責(zé)。

對列入污染源監(jiān)察企業(yè)名單、“三同時(shí)”監(jiān)察項(xiàng)目名錄的監(jiān)察，主要是檢查其環(huán)境守法情況。污染源監(jiān)察企業(yè)的主要檢查內(nèi)容是其環(huán)保設(shè)施運(yùn)行、管理及安全隱患，在線監(jiān)控維護(hù)及運(yùn)行，違法排污，違法處置固體廢物，特別是危險(xiǎn)廢物，排污申報(bào)與收費(fèi)，違法擴(kuò)建或生產(chǎn)工藝重大變更六大內(nèi)容。檢查時(shí)要輔以相關(guān)檢查內(nèi)容的詳細(xì)描繪，如生產(chǎn)設(shè)施、工藝狀況及原輔材料的使用；固廢堆放、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置需落實(shí)“三防”措施情況，特別是危廢堆放、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置管理和落實(shí)“三防”措施情況等。建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)察的主要內(nèi)容是：環(huán)保設(shè)施的同步施工建設(shè)，項(xiàng)目實(shí)施地址、規(guī)模、工藝、污染物排放、治理方式與環(huán)評及批復(fù)是否相符，項(xiàng)目竣工試生產(chǎn)與驗(yàn)收，以及施工中為避免噪聲、粉塵、振動(dòng)等污染物對周圍環(huán)境造成影響應(yīng)當(dāng)采取的相應(yīng)措施四大內(nèi)容，并輔以相關(guān)檢查內(nèi)容的詳細(xì)描繪，如改變治理工藝、少批多建、批建不符及超期不驗(yàn)收等。檢查中存在的環(huán)境違法或違章情況，在現(xiàn)場勘察筆錄中都必須要有所體現(xiàn)。

生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境信訪輿情調(diào)查處理，他們除了具有一般性環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容之外，還需要有一些特殊的監(jiān)察內(nèi)容。如生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察在檢查中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為，往往單憑環(huán)境監(jiān)察自身力量不足以制止或改正，應(yīng)向監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人匯報(bào)有關(guān)違法情況；單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況，向環(huán)境保護(hù)主管部門或者向當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門，建立聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，開展生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的多部門聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法，解決各種監(jiān)管死角和執(zhí)法盲區(qū)。而環(huán)境信訪輿情的環(huán)境監(jiān)察，可能是“三同時(shí)”監(jiān)察內(nèi)容、污染源監(jiān)察或者生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容，也可能是各類環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容的綜合。除此之外，信訪輿情環(huán)境監(jiān)察的主要內(nèi)容還包括環(huán)境信訪的接受、輿情調(diào)查與處理回復(fù)三個(gè)重要環(huán)節(jié)。

規(guī)范環(huán)境監(jiān)察程序，解決“查到問題”怎么做

環(huán)境監(jiān)察人員在污染源監(jiān)察、“三同時(shí)”監(jiān)察、生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察或者其他日常環(huán)境監(jiān)察時(shí)，如果環(huán)境違法極其輕微或者只是相關(guān)環(huán)保制度措施落實(shí)不到位，經(jīng)整改不會(huì)造成環(huán)境污染或后果的，應(yīng)當(dāng)場填寫“責(zé)令改正”文書讓當(dāng)事人簽署，“責(zé)令改正”簽署回執(zhí)連同現(xiàn)場調(diào)查材料一并收集。責(zé)令改正期限屆滿后，執(zhí)法人員如期復(fù)查，如果當(dāng)事人在期限內(nèi)改正了違法行為，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄復(fù)查情況，并與先前收集的材料一并裝訂入檔。而對于責(zé)令改正期限屆滿后整改不到位或者拒絕改正的，要提出復(fù)查意見和處理建議，及時(shí)采取立案查處、停產(chǎn)整治或查封扣押等嚴(yán)厲的法律措施，先前收集的材料作為行政處罰或者其他法律措施的前置證據(jù)。而對于私設(shè)暗管、不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施或者違法傾倒危險(xiǎn)廢物等環(huán)境違法行為的，經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查后應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人匯報(bào)，決定采取立案、查封、停產(chǎn)整治，移送公安或者建立聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任機(jī)制等措施。環(huán)境監(jiān)察人員對現(xiàn)場調(diào)查的真實(shí)性、完整性和證據(jù)的嚴(yán)密性負(fù)責(zé)，環(huán)境監(jiān)察負(fù)責(zé)人對采取措施的合理性、合法性和程序性負(fù)責(zé)。

環(huán)境信訪糾紛作為一種綜合性的環(huán)境監(jiān)察業(yè)務(wù)，不僅要遵循日常環(huán)境監(jiān)察程序，還要依照信訪工作程序進(jìn)行檢查。環(huán)境監(jiān)察人員接到環(huán)境投訴后，應(yīng)當(dāng)填寫《環(huán)境信訪投訴處理單》交由單位負(fù)責(zé)人；單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)按照信訪監(jiān)察計(jì)劃交由監(jiān)察人員處理，需要到現(xiàn)場的應(yīng)當(dāng)派員或者會(huì)同監(jiān)察人員赴現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查處理，并將處理情況形成書面材料。對于一般信訪件，采用何種回復(fù)方式，由單位主要負(fù)責(zé)人決定，書面回復(fù)材料由現(xiàn)場調(diào)處人員負(fù)責(zé)起草，須經(jīng)單位主要負(fù)責(zé)人審定后回復(fù)。信訪的回復(fù)準(zhǔn)確真實(shí)，反映問題已經(jīng)解決的，如實(shí)通報(bào)解決的情況；正在創(chuàng)造條件解決的，說明解決的計(jì)劃與安排；暫時(shí)無法解決的，實(shí)事求是地說明原因，爭取當(dāng)事人的諒解；而不能解決的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能設(shè)置和法律法規(guī)的規(guī)定，向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)。監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對正在創(chuàng)造條件解決的環(huán)境信訪進(jìn)行監(jiān)督，對已經(jīng)解決的環(huán)境信訪也要在60個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行后督查，無法解決的環(huán)境信訪定期向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)匯總通報(bào)。

完善環(huán)境監(jiān)察保障措施，解決“難以執(zhí)行”怎么辦

新的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，基層第一線環(huán)境執(zhí)法工作的壓力和責(zé)任進(jìn)一步加大，環(huán)境監(jiān)察人員在現(xiàn)場執(zhí)法中遇到暴力抗法、拒絕執(zhí)行等阻礙執(zhí)法的現(xiàn)象也會(huì)增加。一方面環(huán)境監(jiān)察人員要積極克服為難畏懼心理，高舉法律之劍，堅(jiān)決糾正和嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法問題，讓違法者特別是阻礙執(zhí)法者付出付不起的代價(jià)；另一方面要提高執(zhí)法水平，綜合運(yùn)用各種環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管措施，努力消除徇情執(zhí)法或執(zhí)法不到位的情況，做到公正執(zhí)法、公平執(zhí)法。

首先要形成完善的執(zhí)法難點(diǎn)報(bào)告制度

在環(huán)境監(jiān)察經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人不配合、拒不到場或者以其他方式不以確認(rèn)，以及對責(zé)令改正、行政處罰內(nèi)容拒不執(zhí)行或者執(zhí)行不到位等。當(dāng)基層監(jiān)察人員遇到依靠正?，F(xiàn)場監(jiān)察能力不足以制止或改正時(shí)，監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)詳細(xì)填寫《現(xiàn)場勘察筆錄》，記錄現(xiàn)場勘察情況和執(zhí)法過程，收集視聽資料、證人證言等材料，向監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人提交《環(huán)境監(jiān)察報(bào)告》。單位負(fù)責(zé)人根據(jù)《環(huán)境監(jiān)察報(bào)告》建議向上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行匯報(bào)，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織力量進(jìn)行集中清理，創(chuàng)造條件解決基層執(zhí)法難點(diǎn)；確定暫時(shí)無法解決的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能設(shè)置和法律法規(guī)的規(guī)定，向地方政府或上一級(jí)機(jī)關(guān)通報(bào)尋求幫助，或者實(shí)事求是地說明原因，防止把難點(diǎn)推向基層，把責(zé)任留給監(jiān)察人員。

其次要有完整的環(huán)境監(jiān)察保障措施

環(huán)境監(jiān)察人員發(fā)現(xiàn)違法行為，實(shí)施責(zé)令改正或者行政處罰后，環(huán)境監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)安排人員巡查當(dāng)事人實(shí)施的改正效果，對消極改正、拒不執(zhí)行的應(yīng)當(dāng)采取查封或暫扣生產(chǎn)設(shè)施、停產(chǎn)整治、適用按日處罰或者聯(lián)合當(dāng)?shù)卣块T采取其他更嚴(yán)厲的行政強(qiáng)制措施，迫使其履行改正和處罰義務(wù)，消除環(huán)境隱患，達(dá)到制止環(huán)境違法行為的目的。同時(shí)要全面執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察后督查，矯正改正期間當(dāng)事人積極配合“應(yīng)乎執(zhí)法”、改正期后“死灰復(fù)燃”或者環(huán)境執(zhí)法人員可能存在的徇情執(zhí)法或執(zhí)法不到位的情況，做到監(jiān)察計(jì)劃、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察程序和監(jiān)察措施完整的環(huán)境監(jiān)察體系,形成環(huán)境執(zhí)法全過程痕跡化，作為環(huán)保責(zé)任追究“盡職免責(zé)”或其他考核制度的重要依據(jù)。

盡職免責(zé)的前提是依法履職，重在提高環(huán)境執(zhí)法工作的計(jì)劃性，分清監(jiān)察工作的主次和輕重緩急，明確現(xiàn)場檢查的內(nèi)容和程序，推行執(zhí)法過程全方位痕跡化監(jiān)管，做到敢于執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法，糾正執(zhí)法不到位、整改不到位問題。同時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，遵循明晰職責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)墓芾碓瓌t，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管措施，明確盡職無責(zé)，瀆職必究的好環(huán)境監(jiān)察氛圍。

（作者單位：浙江省永嘉縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)）