我國民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析與思考

黃靈肖　方鵬騫

我國民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析與思考

黃靈肖方鵬騫

民營醫(yī)院作為我國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)重要的組成部分，其監(jiān)管體系的建立健全對于提高民營醫(yī)院醫(yī)療質(zhì)量，保障其醫(yī)療安全，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的全行業(yè)監(jiān)管具有重要意義。民營醫(yī)院監(jiān)管即對民營醫(yī)院進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，旨在規(guī)范民營醫(yī)院醫(yī)療行為，提高醫(yī)療質(zhì)量，滿足人們健康需求，完善醫(yī)療服務(wù)的全行業(yè)監(jiān)管。通過闡述我國民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀，分析了目前我國民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管存在的主要問題及原因，并為完善醫(yī)療服務(wù)市場的全行業(yè)監(jiān)管提供了對策建議。

民營醫(yī)院；行業(yè)監(jiān)管體系；行業(yè)監(jiān)管策略

民營醫(yī)院是指國有公立醫(yī)院以外的一切醫(yī)院，從所有制的角度來說，目前普遍定義為：用民間資本（含外資）依法建立的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的所有醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，在外延上包括私立醫(yī)院、股份制醫(yī)院、股份合作制醫(yī)院、中外合資醫(yī)院以及其他形式的社會辦醫(yī)。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“鼓勵社會辦醫(yī)，社會資金可直接投向資源稀缺及滿足多元需求服務(wù)領(lǐng)域，多種形式參與公立醫(yī)院改制重組。”民營醫(yī)院作為公立醫(yī)院的有益補(bǔ)充，是我國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)重要的組成部分，因此，對我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展具有重要的推動作用，主要體現(xiàn)在以下方面：一方面民營醫(yī)院滿足了人們多元化的衛(wèi)生需求，減輕了我國政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的資金投入壓力，成為了國有公立醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的有力補(bǔ)充；另一方面民營醫(yī)院的存在和發(fā)展促進(jìn)了醫(yī)療服務(wù)市場的形成及有效競爭[1]。

總體上看，我國現(xiàn)有的民營醫(yī)院一般以?？啤⒅嗅t(yī)和民族醫(yī)院為主，滿足了人們對醫(yī)療服務(wù)的多層次需求。與公立醫(yī)院相比，民營醫(yī)院具有經(jīng)營機(jī)制靈活、融資渠道多元化、市場開拓意識和服務(wù)意識強(qiáng)等優(yōu)勢[2]。另外，社會資本參與醫(yī)療行業(yè)的服務(wù)提供，形成了醫(yī)療市場的合理、有效競爭機(jī)制，從而進(jìn)一步提高了醫(yī)療市場的整體運(yùn)行效率和效益。

1　我國民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

隨著我國醫(yī)療市場化和醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的推行，為了鼓勵社會資本進(jìn)入醫(yī)療行業(yè)，加強(qiáng)社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院的協(xié)同發(fā)展，形成多元化辦醫(yī)格局，并確保民營醫(yī)院的醫(yī)療質(zhì)量和安全，要求進(jìn)一步完善民營醫(yī)院的行業(yè)監(jiān)管體制。因此，加強(qiáng)民營醫(yī)院的行業(yè)監(jiān)管是政府在衛(wèi)生改革中的一個重要舉措。

2009年3月18日國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009年～2011年）》的通知中明確指出：“加快形成多元辦醫(yī)格局，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫(yī)院。民營醫(yī)院在醫(yī)保定點、科研立項、職稱評定和繼續(xù)教育等方面，與公立醫(yī)院享受同等待遇；對其在服務(wù)準(zhǔn)入、監(jiān)督管理等方面一視同仁?！?2012年10月8日國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知中同樣明確表示，將全面加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)管理作為重點工作之一，加強(qiáng)醫(yī)療質(zhì)量管理，強(qiáng)化醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管。與公立醫(yī)院一樣，民營醫(yī)院理應(yīng)受到重視，在發(fā)展中也應(yīng)得到有效的監(jiān)管，從而更好地為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

原衛(wèi)生部2009年召開的醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管全國工作會議指出，醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)行監(jiān)管和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管是醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管的兩大支柱。政府對醫(yī)院的監(jiān)管分為行業(yè)監(jiān)管和運(yùn)行監(jiān)管，政府對民營醫(yī)院的監(jiān)管屬于行業(yè)監(jiān)管，如醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，與公立醫(yī)院運(yùn)行監(jiān)管是緊密聯(lián)系相互影響的兩個重要監(jiān)管工作內(nèi)容[3]。政府對民營醫(yī)院的行業(yè)監(jiān)管側(cè)重于對醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和安全的監(jiān)管，其中醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管旨在對醫(yī)院提供的“產(chǎn)品”即醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和促進(jìn)[4]。

政府對整個醫(yī)療服務(wù)市場實施普遍的干預(yù)措施，即所有經(jīng)營者都在接受行業(yè)監(jiān)管，主要包括經(jīng)濟(jì)性和社會性監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管的具體內(nèi)容主要包含在準(zhǔn)入、價格、服務(wù)選擇和質(zhì)量等方面實施監(jiān)管，主要解決由于市場配置資源的壟斷及信息不對稱等問題[3]。目前我國民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管主體大致情況見表1。

表1 我國民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管主體及其內(nèi)容

營利性和非營利性民營醫(yī)院在管理和經(jīng)營過程中均接受衛(wèi)生行政部門的行業(yè)準(zhǔn)入管理，同樣接受物價、監(jiān)督、城管、環(huán)境保護(hù)等部門的執(zhí)法檢查。此外，營利性和非營利性醫(yī)院均接受第三方付費(fèi)部門對所管理病人提供醫(yī)療服務(wù)的全程檢查，如商業(yè)醫(yī)療保險部門檢查騙保、漏保等情況。此外，由于非營利性醫(yī)院被納入?yún)^(qū)域醫(yī)療統(tǒng)一配置，享受國家在地產(chǎn)、稅收等方面的政策保護(hù)，其利潤的再分配主要用于醫(yī)院的自身發(fā)展與建設(shè)，或用于社會效益的產(chǎn)出，而不能用于投資者的投入回報，即便是股份制醫(yī)院也有此限制[5]。

2　我國民營醫(yī)院監(jiān)管存在的主要問題

2.1民營醫(yī)院監(jiān)管體制不完善且缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管措施

目前政府對民營醫(yī)院缺乏有效的監(jiān)管，各部門職責(zé)分工不明，衛(wèi)生行政部門、物價、工商、藥品監(jiān)督等部門均在民營醫(yī)院的監(jiān)管中具有一定的發(fā)言權(quán)，難以形成監(jiān)管合力。事實上單靠這種模式的監(jiān)管造成了民營醫(yī)院監(jiān)督管理中存在大量疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，因此很難達(dá)到令人滿意的效果。由于衛(wèi)生監(jiān)督體制不順、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)力的異化和執(zhí)法效能的低下[1]。此外，不同的政府部門對民營醫(yī)院的監(jiān)管往往側(cè)重某一方面，缺乏整體的評估，而且，相對于龐大數(shù)量的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有監(jiān)管隊伍力量非常薄弱。

2.2缺乏明確的民營醫(yī)院監(jiān)管的法律法規(guī)和相關(guān)政策

一方面，醫(yī)療市場的放開，有利于民營醫(yī)院的迅速發(fā)展。但另一方面，我國民營醫(yī)院配套的相關(guān)政策和法律法規(guī)滯后，現(xiàn)有的相關(guān)政策和法規(guī)基本上都是針對公立醫(yī)院的。通過有關(guān)調(diào)查，我們了解到衛(wèi)生行政部門某些內(nèi)部文件通常直接發(fā)往較大的公立醫(yī)院和各地區(qū)衛(wèi)生行政部門，而這些衛(wèi)生行政部門在執(zhí)行過程中也是重點關(guān)注二級以上公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。另外，由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，很多作為行政命令性質(zhì)的行為，如要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息上報等對民營醫(yī)院則沒有硬性要求；且對公立醫(yī)院出租承包科室的行為予以堅決打擊，但對民營醫(yī)院的要求則沒有做界定[6]。

2.3政府監(jiān)管力度不強(qiáng)且在管理上重審批、輕監(jiān)督

目前政府對民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理存在重審批、輕監(jiān)督的現(xiàn)象，表現(xiàn)在：一是監(jiān)管力度不夠，監(jiān)督過程除了準(zhǔn)入審批和常規(guī)的項目之外，缺乏有效的過程評價及監(jiān)督。二是監(jiān)管手段單一，缺乏有力的監(jiān)管手段。很多民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)在短期利益誘導(dǎo)下，利用相關(guān)法律法規(guī)空缺的現(xiàn)狀，投機(jī)倒把，提供虛假醫(yī)療信息，蒙騙百姓錢財。私人診所無證經(jīng)營，民營醫(yī)院非衛(wèi)生技術(shù)人員執(zhí)業(yè)等現(xiàn)象比比皆是。另外，由于民營醫(yī)院普遍規(guī)模小、數(shù)量大，再加上我國倒三角型的行政資源配置，使得基層人員資金配置不足、工作量大，進(jìn)一步導(dǎo)致了監(jiān)管力度不夠和監(jiān)管缺位的情況。

2.4行業(yè)內(nèi)部缺乏約束力

目前來說，社會力量舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)總體層次較低，質(zhì)量較差。一些民營醫(yī)院受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，加上自身監(jiān)管相關(guān)法律和管理上存在漏洞，通過夸大療效、誘導(dǎo)消費(fèi)、醫(yī)療欺詐等嚴(yán)重?fù)p害患者利益的行為，以及“名醫(yī)坐診”“無效退款”“包治好”“價格特惠”“免費(fèi)檢查”等不實宣傳誘導(dǎo)百姓就醫(yī)，嚴(yán)重擾亂了醫(yī)療服務(wù)市場秩序，給人民的生命健康造成了威脅和損害。

2.5社會監(jiān)督機(jī)制不健全

由于缺乏社會監(jiān)督機(jī)制，目前一些民營醫(yī)院往往采取自我消化的辦法來對待稅收、宣傳投入等支出，采取損害醫(yī)療質(zhì)量的低成本措施，如為了降低藥品成本，通過不正規(guī)渠道購買不安全的醫(yī)療用品和耗材，嚴(yán)重威脅到患者的健康利益和生命安全。然而，民營醫(yī)院提供醫(yī)療服務(wù)，關(guān)系著人們的切身利益，理應(yīng)發(fā)揮政府、社會和個人等多方的作用對其進(jìn)行監(jiān)管，但由于現(xiàn)有的民營醫(yī)院監(jiān)管中缺乏社會監(jiān)督機(jī)制，群眾對于民營醫(yī)院的違規(guī)行為沒有暢通的舉報、投訴等監(jiān)督渠道，不能有效地發(fā)揮應(yīng)有的社會監(jiān)督作用，在一定程度上，放縱了部分民營醫(yī)院的違法、違規(guī)行為。

3　思考與建議

3.1建立健全民營醫(yī)院監(jiān)管相關(guān)法律、法規(guī)體系

完善的法律體系是實現(xiàn)政府對民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管的基本制度保障。從現(xiàn)狀來看，目前我國對于民營醫(yī)院缺乏完整的法律體系框架進(jìn)行監(jiān)管，而部門規(guī)章、制度雖然種類繁多，但多是針對公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，對于民營醫(yī)院的相關(guān)政策和法規(guī)沒有具體的、明確的、細(xì)化的監(jiān)管法律體系，單純依靠目前的行政命令手段無法保證對民營醫(yī)院監(jiān)管到位。因此，如何建立健全民營醫(yī)院監(jiān)督管理的相關(guān)法律、法規(guī)，并以此完善針對民營醫(yī)院的監(jiān)管體系成為民營醫(yī)院監(jiān)管工作中亟待解決的重大問題。

3.2加強(qiáng)政府監(jiān)管并在管理上審批與監(jiān)督并重

目前民營醫(yī)院監(jiān)管存在如下主要問題：政府對民營醫(yī)院行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)法律不夠完善，監(jiān)管力度不夠，民營醫(yī)院自身管理體制存在弊端等。據(jù)調(diào)查，目前政府對民營醫(yī)院的監(jiān)管手段主要包括準(zhǔn)入和醫(yī)療服務(wù)的結(jié)果監(jiān)督，常常是其發(fā)生醫(yī)療事故有投訴時才去管，缺乏有效的、持續(xù)性的過程監(jiān)管。特別是針對目前社會辦基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的日常質(zhì)量安全監(jiān)管缺乏的現(xiàn)象，需要堅持以病人為中心，以質(zhì)量為核心，注重過程監(jiān)管，全面加強(qiáng)民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系建設(shè)。此外，應(yīng)該加強(qiáng)政府對民營醫(yī)院的監(jiān)管力度，審批與監(jiān)督并重，建立健全包括民營醫(yī)院準(zhǔn)入、醫(yī)院運(yùn)行和醫(yī)療產(chǎn)出等各方面的監(jiān)督評價體系，力爭建立全行業(yè)監(jiān)管的長效機(jī)制。

3.3盡快制定非營利性和營利性醫(yī)院的分類管理制度

非營利性醫(yī)院和營利性醫(yī)院應(yīng)該從醫(yī)院性質(zhì)、經(jīng)營目的、盈利分配等方面來界定。非營利性和營利性醫(yī)院執(zhí)行不同的財政、稅收、價格政策和財務(wù)制度。我國對醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的劃分是自愿申報與政府審批相結(jié)合的原則，劃分細(xì)則并不規(guī)范和明晰，這種粗放式的管理無法真正保證醫(yī)院在運(yùn)行過程中保持正確的經(jīng)營方向和醫(yī)院性質(zhì)[7]。社會資本進(jìn)入醫(yī)療市場推行至今仍缺乏明確的配套管理制度。因此，建立和實施非營利性和營利性醫(yī)院的分類管理制度極為迫切。加強(qiáng)營利性醫(yī)院的政策引導(dǎo)，明確民營醫(yī)院包括設(shè)置規(guī)劃、功能定位、服務(wù)范圍、執(zhí)業(yè)要求、醫(yī)保及稅收等在內(nèi)的各項實施制度，是規(guī)范醫(yī)院管理體制和運(yùn)行機(jī)制，保障民營醫(yī)院醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全，加強(qiáng)政府監(jiān)管的重要抓手。

3.4加強(qiáng)行業(yè)自律

長期以來，由于少數(shù)民營醫(yī)院和診所缺乏行業(yè)約束力，一味追求利潤最大化，誘導(dǎo)消費(fèi)泛濫，嚴(yán)重?fù)p害了患者的利益和全行業(yè)的社會公信度。對民營醫(yī)院而言，市場的影響和培育是相當(dāng)重要的因素，不應(yīng)完全依靠行政部門的監(jiān)管。因此，加強(qiáng)行業(yè)自律尤為重要。政府應(yīng)積極引導(dǎo)民營醫(yī)療行業(yè)健康有序地發(fā)展，在不斷提升民營醫(yī)院醫(yī)療水平的同時，引導(dǎo)民營醫(yī)院加強(qiáng)行業(yè)自律，樹立法制觀念，通過成立民營醫(yī)院行業(yè)自律組織，如成立民營醫(yī)院行業(yè)協(xié)會等方式，規(guī)范民營醫(yī)院的診療行為，加強(qiáng)民營醫(yī)院核心競爭力建設(shè)，靠提升服務(wù)質(zhì)量和醫(yī)療質(zhì)量以吸引患者，爭取在抓經(jīng)濟(jì)收益的同時，達(dá)到社會效益的最大化。

3.5引導(dǎo)社會力量參與民營醫(yī)院的監(jiān)管

民營醫(yī)院虛假廣告泛濫成災(zāi)的事實一方面是由于醫(yī)院的趨利行為所致，另一方面也反映了我國新聞媒體等行業(yè)缺乏社會責(zé)任感。所以，在加強(qiáng)政府監(jiān)管的同時，還應(yīng)該鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與民營醫(yī)院的監(jiān)督管理，如新聞媒體實事求是報道醫(yī)療相關(guān)信息，醫(yī)療行業(yè)協(xié)會發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極監(jiān)督醫(yī)院和執(zhí)醫(yī)行為，使政府、個人和第三方都能充分參與到民營醫(yī)院的監(jiān)管體系中來，積極發(fā)揮各自的監(jiān)督作用，以促進(jìn)民營醫(yī)院健康有序發(fā)展，維護(hù)廣大患者的切身利益。

[1] 姜?？?楊櫟.營利性醫(yī)院的現(xiàn)狀分析與對策[J]. 解放軍醫(yī)院管理雜志，2008, 15(11) : 1041-1043.

[2] 張英.論民營醫(yī)院的政策支持與發(fā)展環(huán)境[J].現(xiàn)代醫(yī)院，2003, 3(6) : 1-3.

[3] 孫楊.我國公立醫(yī)院運(yùn)行監(jiān)管體系研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2011.

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[5] 王景明.對我國民營醫(yī)院發(fā)展的認(rèn)識與思考[J]. 中國醫(yī)院管理，2012, 32(9) : 12-13.

[6] 雷立新. 對民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管的思考[J]. 山西醫(yī)藥雜志，2007, 41(7) : 769.

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Status analysis and rethinking on the industry supervision over private hospitals in China

Huang Lingxiao, Fang Pengqian. School of Medicine and Health Management, Tongji Medical College of Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430030, China
Corresponding author: Fang Pengqian, Email: pfang@mails.tjmu.edu.cn

Private hospitals constitute an important part of the medical and health system of China, and establishing and improving a supervision system for them is significant for promoting their medical quality, guaranteeing their medical safety, and improving the whole-industry supervision of medical and health service. The supervision over private hospitals refers to industry supervision over these hospitals, with an aim to standardize their medical treatment, promote their medical quality, satisfy people's health demands, and improve the whole-industry supervision of medical service. Through expounding the current situation of industry supervision over private hospitals in China, the paper analyzes the major problems existing in the supervision and their causes and brings forward countermeasures and suggestions for improving the whole-industry supervision over the medical service market.

Private hospital; Industry supervision system; Industry supervision strategy

構(gòu)建有中國特色的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度研究（國家衛(wèi)生計生委重大問題研究項目）

430030 武漢，華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院

方鵬騫，Email：pfang@mails.tjmu.edu.cn

2015-05-06）