政府審計在政府治理中的作用

（青島理工大學(xué)商學(xué)院 山東青島266520）

政府在國家治理中占有重要的地位。政府審計是政府治理系統(tǒng)中的內(nèi)生監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，政府治理的需求直接推動了政府審計的產(chǎn)生與發(fā)展，政府治理的目標(biāo)也在一定程度上決定了政府審計的方向。2008年，劉家義審計長在全國審計工作會議上提出了“政府審計是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)’”這一觀點，對政府審計在推動國家經(jīng)濟中的作用進(jìn)行深化，更加明確了政府審計在政府治理方面的重要性。本文將對政府審計在政府治理過程中的作用進(jìn)行分析與論述，探索政府審計服務(wù)于政府治理的具體方向和主要途徑。

一、政府治理特征與機制

（一）政府治理的特征

縱觀西方各國，在政府治理過程中所選擇的模式各不相同，但其目的卻都是為了提高國家的生產(chǎn)力及競爭力，推動國家的經(jīng)濟安全。因此，從政府治理這一概念入手，可以得出政府治理具有以下特征：第一，治理主體不只限于政府。政府雖然是國家的行政機關(guān)，但這并不意味著政府就是國家唯一的權(quán)利行使者，更不意味著只有政府可以治理公民、機構(gòu)及社會組織等。政府治理應(yīng)該是來源于政府，但不僅限于政府的治理。

第二，治理過程中的互動性。在傳統(tǒng)的政府治理概念中，權(quán)利的運行大都是由上而下的，即政府利用權(quán)威和相關(guān)的政策，對全社會實施管理。但在現(xiàn)代的政府治理概念中，政府的治理應(yīng)是雙向的，即政府在對社會進(jìn)行管理的同時，社會也對政府進(jìn)行監(jiān)督，雙方通過合作互動的方式實現(xiàn)治理的有效性。第三，治理范圍的廣泛性。這一概念主要是通過政府治理的第一個特征，即治理主體不只限于政府而得出的。由于治理主體的多元化，從而導(dǎo)致了治理的范圍也不只限于傳統(tǒng)的治理范圍，從而所涉及的治理對象也要寬泛許多。第四，治理結(jié)果的有效性。政府在治理的過程中強調(diào)治理的成本及績效，將提高效率與控制成本進(jìn)行結(jié)合，實現(xiàn)治理結(jié)果的有效性。

（二）政府治理的機制

政府治理主要強調(diào)的是政府對公共事務(wù)的管理，因而，政府治理的目的是解決政府公共事務(wù)中存在的問題，并且當(dāng)這類問題轉(zhuǎn)化為政策實施中的問題時，應(yīng)尋求恰當(dāng)有效的治理手段并建立合理的機制來解決問題。在目前，政府常用到的機制主要包括：（1）問責(zé)機制。問責(zé)機制說到底就是向誰問責(zé)、誰來負(fù)責(zé)問責(zé)的問題，很顯然我國是人民當(dāng)家作主，所以是由人民負(fù)責(zé)問責(zé)，而政府部門有義務(wù)向行使公共權(quán)利的人民來解釋并接受質(zhì)詢。（2）公開機制。信息的透明有利于實現(xiàn)信息的有效傳遞，也是公眾對政府實施監(jiān)督的一個重要的來源。（3）參與機制。由于治理主體不再只限于政府，因此為了擴大民眾、機構(gòu)及社會組織等對公共事務(wù)的參與，必須建立健全政府的參與機制，拓寬參與的渠道，提高民眾的參與熱情，實現(xiàn)對政府工作的有效監(jiān)督。（4）監(jiān)督機制。監(jiān)督機制在一個企業(yè)的治理中至關(guān)重要，同理，在政府的治理機制中，監(jiān)督機制是否有效的實施，對政府治理的效果影響深遠(yuǎn)。監(jiān)督主要包括對主體、對治理過程及治理結(jié)果的監(jiān)督，在政府治理的過程中，政府審計是一種專門的監(jiān)督手段。因此，在政府治理的過程中，政府審計在政府治理中具有十分重要的作用，不僅是政府治理的基礎(chǔ)，更是直接推動了政府治理的完善與發(fā)展。

二、政府審計在政府治理中的特殊地位

要對政府審計在政府治理中的作用進(jìn)行分析，首先要明確政府治理的基礎(chǔ)是受托責(zé)任觀，受托責(zé)任關(guān)系的存在也是審計產(chǎn)生的首要前提。受托關(guān)系的存在實質(zhì)上是一方關(guān)系人對另一方或其他關(guān)系人負(fù)有的履行受托責(zé)任，受托責(zé)任關(guān)系也恰是審計產(chǎn)生的目的。

政府，是一個機構(gòu)復(fù)雜且分工細(xì)化的組織?；诠衽c政府之間存在的特殊的委托與受托關(guān)系，促使了政府受托責(zé)任的產(chǎn)生，為了更好地促使受托人履行責(zé)任，必須要制定一種恰當(dāng)?shù)姆椒▽κ芡腥诉M(jìn)行約束，并協(xié)調(diào)雙方的矛盾，這也是政府審計產(chǎn)生的目的。換言之，公民與政府的委托-受托關(guān)系決定了政府審計存在的必要性，奠定了政府審計在政府治理中的重要作用。

政府是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其中對政府治理過程中的責(zé)任履行情況和對其提供的責(zé)任履行報告的獨立評價的工作，是由政府審計來完成的。在我國現(xiàn)行的治理機制中，應(yīng)將“政府—市場—社會”三個部分綜合分析，并分類進(jìn)行治理，即國家權(quán)力機關(guān)、社會自治組織和市場企業(yè)單位分別遵循各自的法律與規(guī)則進(jìn)行治理。其中，政府治理措施的實施也必須考慮到社會與市場的因素，這也豐富了政府審計的內(nèi)容。因此，目前的政府審計除了要對政府進(jìn)行監(jiān)督與控制，還應(yīng)解決政府與社會、市場間的問題與矛盾，如：公民與社會的權(quán)利保護(hù)矛盾，資源在市場中如何實現(xiàn)最優(yōu)配置的問題等。

政府審計具有獨立、客觀、專業(yè)的特性，在政府治理中，審計還擔(dān)任著信息公開、公共預(yù)算監(jiān)督及行政績效考核與評價的工作，是政府治理的重要保障。政府審計部門在實施審計工作時也具備專業(yè)性和強制性的優(yōu)勢，在進(jìn)行行政績效審計、責(zé)任審計時，也可以提供充分的依據(jù)。在政府進(jìn)行治理的過程中，政府審計部門除了要對政府的財政報告、政府預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審計外，也要對政府受托的行為和結(jié)果進(jìn)行審計。而政府所承擔(dān)的受托責(zé)任也可以簡單分為經(jīng)濟責(zé)任與非經(jīng)濟責(zé)任，如政府穩(wěn)定、社會公平等就屬于受托非經(jīng)濟責(zé)任，這些責(zé)任也會隨著政府治理的發(fā)展逐步納入政府審計的范圍中。見下圖。

政府治理與審計的過程圖

三、我國政府治理存在的問題

在我國的政府治理進(jìn)程中，隨著治理階段的不同，所出現(xiàn)的問題也各不相同，這些問題的出現(xiàn)不但阻礙了政府與社會之間信息的交流，還降低了政府的辦事效率。目前，我國政府治理主要存在四方面的問題。

（一）信息不透明

在我國的政府治理中，因為政府和工作人員的信息不透明，社會各階層及公民無法及時地獲取政府的信息，導(dǎo)致了信息的滯后，無法對政府治理實施有效的監(jiān)督，政府審計的“免疫系統(tǒng)”的作用也不能得以很好的體現(xiàn)，更嚴(yán)重的則會滋生貪污、腐敗等不良后果。

（二）成本與效率的不一致

在我國，對政府的治理實質(zhì)上是一種高成本的活動，但政府資金的大量投入所產(chǎn)生的效果卻無法與其投入的成本成正比，即政府在投入大量成本的同時，所產(chǎn)生的收益不盡如人意。在政府治理中，政府對治理成本的盲目性導(dǎo)致對治理成本計量、預(yù)算及配置達(dá)不到很好的效果，比如：政府在提供某項服務(wù)時，無法準(zhǔn)確地計算出這期間包括間接成本、資本成本、管理費用在內(nèi)的所有成本等，由于成本的盲目計算，也導(dǎo)致了治理的效率不高。

（三）權(quán)力濫用

在傳統(tǒng)的政府治理中，治理的方向往往是單向的，是自上而下的治理，這就產(chǎn)生了政府官員權(quán)力的集中，社會民眾的“順從”，有悖于我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)。因此，這一社會現(xiàn)象也恰恰說明了我國的政府治理缺乏很好的參與機制。事實上政府的作用有限，如果政府在治理的過程中加入社會的力量，也就有效地抑制政府及其工作人員的“膨脹”，提高了公眾對政府的信任力。

（四）政府逐利導(dǎo)致地方保護(hù)問題

2013年9月8日，習(xí)近平總書記在訪問納扎爾巴耶夫大學(xué)回答學(xué)生的問題時指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@一觀點的提出將經(jīng)濟利益與環(huán)境的保護(hù)聯(lián)系到一起，指明了在我國政府治理的過程中所產(chǎn)生的因過高的重視利益而導(dǎo)致的地方環(huán)境問題的現(xiàn)象，強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)在政府治理中的重要性，也更加豐富了政府審計的內(nèi)容。

四、政府審計在政府治理中的作用

基于公民與政府之間的委托-受托關(guān)系具有廣義的范疇，其在不同的歷史時期存在著不同的內(nèi)涵與實質(zhì)，政府治理的內(nèi)容也隨之發(fā)生變化，政府審計作為政府治理的主要手段，在政府審計中所發(fā)揮的作用也不盡相同，這從另一個角度反映了政府審計與政府治理間的緊密關(guān)系。善治是政府治理的最終目標(biāo)和最高要求，其中所包括的內(nèi)容有行為透明，效率與效果，責(zé)任性，合法性等。提高政府行為的透明度，建立高效率低成本的績效目標(biāo)，加強政府及其工作人員的責(zé)任觀念以及對法律政策的遵守，都將成為政府治理的善治目標(biāo)實現(xiàn)所依托的因素。針對以上問題，政府審計在政府治理中所起到的作用包括四點。

（一）提高政務(wù)的透明度，增強對信息的監(jiān)查監(jiān)管力度

在政府治理過程中，政務(wù)透明度是決定政府治理效果的關(guān)鍵因素，也是實現(xiàn)政府治理目標(biāo)的基本要求。政務(wù)的透明要求能夠可靠、完整、及時地向民眾提供政府活動的信息，以反映政府真實的財務(wù)狀況和政府活動真實的受益與成本。政務(wù)透明的內(nèi)容主要包括制度的透明，會計信息的透明及指標(biāo)數(shù)據(jù)的透明，政府審計可以通過對政務(wù)透明度及相關(guān)政策執(zhí)行的監(jiān)查，促進(jìn)內(nèi)部控制的完善，防范規(guī)避財政風(fēng)險。

政府審計也有利于政府信息的公開，有效減少了貪污腐敗的行為。如果政務(wù)的公開僅僅是滿足公民對信息量的需求而忽視了對信息質(zhì)量的要求，則容易對公民產(chǎn)生誤導(dǎo)。因此，在信息的篩選與監(jiān)查過程中，必須保證審計機關(guān)的獨立性與信息的真實性。

（二）建立健全績效管理制度，全面推進(jìn)政府的績效審計

目前，在我國現(xiàn)行的政府治理中，政府作為資源配置的主要責(zé)任方，在社會中擔(dān)任了重要的角色。同樣，政府的“低效率、少作為”會對政府治理的效果產(chǎn)生不利的影響。因此，政府績效制度的建立與健全成為了提高政府工作效率的重要途徑。鑒于政府治理的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)全力提高政府治理的效率與效果，必須建立健全績效管理制度，全面推進(jìn)政府績效審計。具體的流程為：首先，應(yīng)建立績效目標(biāo)，并以此為導(dǎo)向，為績效審計評價確立正確的方向與合理的依據(jù)。其次，應(yīng)設(shè)計績效評價體系，對所提供的經(jīng)濟指標(biāo)與數(shù)據(jù)進(jìn)行全面整體的分析，并兼顧經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。再次，應(yīng)構(gòu)建績效監(jiān)督系統(tǒng)，在進(jìn)行政府審計的同時，調(diào)動社會審計與內(nèi)部審計的相關(guān)資源，完善政府績效監(jiān)督系統(tǒng)。最后，應(yīng)建立責(zé)任追究機制，明確責(zé)任分工，并逐步形成公正、合理的績效評價制度。

（三）建立責(zé)任政府，深化經(jīng)濟責(zé)任審計

經(jīng)濟責(zé)任審計是現(xiàn)代審計理論與我國實際所聯(lián)系的審計制度的創(chuàng)新，完善對政府的監(jiān)管，對政府工作人員的反腐倡廉和黨風(fēng)建設(shè)都具有深刻的意義。因此，推動建立責(zé)任政府、深化經(jīng)濟責(zé)任審計在政府的治理進(jìn)程中肩負(fù)著重大的作用。

深化政府的經(jīng)濟責(zé)任審計，應(yīng)確立經(jīng)濟責(zé)任目標(biāo)，并與經(jīng)濟責(zé)任報告相聯(lián)系。以經(jīng)濟責(zé)任目標(biāo)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟責(zé)任報告為依據(jù)，建立健全經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系。明確政府內(nèi)部各個部門的分工及責(zé)任，對經(jīng)濟責(zé)任進(jìn)行分別劃分。有效利用經(jīng)濟責(zé)任的審計結(jié)果公告，使全社會對政府的經(jīng)濟責(zé)任進(jìn)行有效監(jiān)督，充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計在政府治理中的重要作用，提高政府的責(zé)任觀念，建立責(zé)任政府。

（四）推動社會公平，提高公眾對政府的認(rèn)可

促進(jìn)社會公平，使社會各個階層都能夠行使自己的權(quán)利，都具備發(fā)展的機會，也是政府進(jìn)行善治的一個重要目標(biāo)。而其中民生民本的審計，包括對社會保障資金的審計，住房公積金等專項資金的審計，也間接地推動了社會的公平。公眾對政府的公共管理活動的認(rèn)可，也會減少政府治理的障礙，反之，公眾對政府活動的不滿，也會阻礙政策的實施。因此政府審計對于緩解政府與公眾的矛盾，推動和諧社會建設(shè)的意義深遠(yuǎn)。

五、結(jié)論

政府審計不僅是政府治理的基礎(chǔ)，更直接推動了政府治理的發(fā)展與完善，對于實現(xiàn)政府的目標(biāo)，維護(hù)國家經(jīng)濟安全及滿足社會需求等方面意義重大。這就要求政府機關(guān)要正確面對政府審計過程中的問題，堅定反腐，提高政府透明度、加強問責(zé)機制、促進(jìn)良治善治，從而實現(xiàn)政府的治理目標(biāo)。