美國農(nóng)村貧困問題簡析及啟示

陳霞　李佳璐

美國農(nóng)村是美經(jīng)濟的重要組成部分，不僅為美其他地區(qū)提供大部分的食物和能源，也是美服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的主要基地。盡管農(nóng)村在美經(jīng)濟中占據(jù)重要地位，但很多生活在農(nóng)村的美國人卻并未享受到美經(jīng)濟發(fā)展的成果，依然生活在貧困中，美國農(nóng)村的貧困問題成為美經(jīng)濟乃至社會發(fā)展的主要問題之一。

一、美國農(nóng)村貧困狀況及主要特點

2013年，美國農(nóng)村有620萬貧困人口，其中包括150萬兒童。按美國官方貧困標準衡量，2013年美國16.2%的農(nóng)村人口屬于貧困人群，14.3%的城市人口屬于貧困人群。美國勞工統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)大學畢業(yè)生比例低于城市地區(qū)，僅為20.5%，而城市地區(qū)為34.1%；農(nóng)村地區(qū)的平均收入也遠低于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的成年人，年收入比城市工作人口低7300美元，農(nóng)村地區(qū)的年均家庭收入為42881美元，城市家庭則為54042美元；農(nóng)村地區(qū)單親家庭比例也較城市地區(qū)高。

總體上，美國農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出以下特點：

一是貧困代際相傳。農(nóng)村地區(qū)的貧困大多都是代際相傳，這就意味著如果這一代陷入貧困，那么以后的子孫也有很大可能繼續(xù)貧困。農(nóng)村很多地區(qū)都在很長的時間里保持著較高的貧困率。特別是美國農(nóng)村有301個地區(qū)的貧困率都超過了20%，且30多年來都維持在這一水平。

二是呈現(xiàn)馬太效應。越是貧困地區(qū)的人群，受教育的程度越低，找工作的難度也很大，人均收入也非常低，從而導致他們難以脫貧。這就形成了一個惡性循環(huán)，貧困地區(qū)的人群難以擺脫貧困的厄運。

三是經(jīng)濟增長與減貧的關(guān)系變?nèi)?。在美國，?jīng)濟增長一直被認為是最有效的減貧措施之一，但從20世紀80年代起，經(jīng)濟增長和減貧的關(guān)系逐漸變?nèi)?。勞動力市場對減貧的直接影響增加。農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟復蘇期間，工作機會缺乏，經(jīng)歷了更為疲弱的就業(yè)增長。

四是兒童貧困問題突出。貧困地區(qū)3歲兒童聽到的單詞要比富裕地區(qū)的同齡人少3000萬個，而且很難獲得良好的醫(yī)療服務(wù)和心理輔導。更重要的是，農(nóng)村兒童的貧困問題尤為突出，農(nóng)村兒童的貧困率高達23%，高于農(nóng)村地區(qū)平均16.2%的貧困率。

二、美國應對農(nóng)村貧困問題的政策

（一）積極改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2012年美政府力推寬帶建設(shè)，推出“點燃美國”（US Ignite）計劃，旨在利用比當前網(wǎng)速快100倍的寬帶網(wǎng)絡(luò)，更好促進美國農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)，以及農(nóng)村地區(qū)之間的互聯(lián)互通，使農(nóng)村地區(qū)居民享受到更好的包括醫(yī)療、教育等在內(nèi)的公共服務(wù)。比如，利用這些網(wǎng)絡(luò)超高速的特性，農(nóng)村地區(qū)的家庭在當?shù)鼐涂赏ㄟ^遠程醫(yī)療獲得知名專家的診斷。美還通過“建設(shè)美國投資計劃”、制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目投資評價新指標等措施吸引更多私人資本投入農(nóng)村道路、橋梁及水務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

（二）為農(nóng)村創(chuàng)造更多發(fā)展機會

為充分調(diào)動各方資源，不斷改善和提升農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，美推出“美國鄉(xiāng)村制造”（Made in Rural America）倡議，幫助農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)和農(nóng)場吸引投資，進一步擴大農(nóng)產(chǎn)品出口，同時為農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造更多就業(yè)機會。設(shè)立1.5億美元專項投資基金，用于支持農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展；設(shè)立“i6鄉(xiāng)村挑戰(zhàn)”，提高農(nóng)村企業(yè)創(chuàng)新能力；成立國家創(chuàng)新團隊支持美國“鄉(xiāng)村制造”出口；通過引進來和走出去，為農(nóng)村企業(yè)拓展商機。此外，美還格外重視扶持農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展。從2009年起，美農(nóng)業(yè)部和小企業(yè)管理局通過“農(nóng)村發(fā)展中介再貸款項目”和“小額貸款項目”，提供了1.9萬筆貸款和援助，支持超過6萬家農(nóng)村地區(qū)的小企業(yè)發(fā)展實業(yè)，填補了農(nóng)村地區(qū)企業(yè)發(fā)展的資金缺口。2013—2014年農(nóng)業(yè)部和小企業(yè)管理局總計投入1.75億美元用于支持農(nóng)村地區(qū)小額信貸。小企業(yè)管理局還將通過“小企業(yè)投資公司計劃”支持農(nóng)村小企業(yè)融資、擴大規(guī)模、實現(xiàn)現(xiàn)代化。到2016年，該項計劃的投資規(guī)模將達20億美元。此外，小企業(yè)管理局還將采取PPP模式，以政府資金與私人資金2∶1的比例投資農(nóng)村中小企業(yè)。美農(nóng)業(yè)部和小企業(yè)管理局預計將在未來五年內(nèi)總計投資3.5億美元用于農(nóng)村建設(shè)。

（三）構(gòu)建社會保障安全網(wǎng)

為農(nóng)村貧困地區(qū)構(gòu)建涉及醫(yī)療、教育、就業(yè)等在內(nèi)的社會安全網(wǎng)，是幫助這些地區(qū)脫貧的舉措之一。醫(yī)療方面，進一步加強農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保障。2012年，美衛(wèi)生和公共服務(wù)部采取一系列政策措施支持農(nóng)村醫(yī)院、診所和私人醫(yī)生提供高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)；減少對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的管制；此外，還將改革醫(yī)療保險支付手段。教育方面，進一步加大對農(nóng)村地區(qū)的教育投資；白宮農(nóng)村委員會將與教育部合作為農(nóng)村地區(qū)學生提供在線學習課堂；聯(lián)邦通信委員會還將在未來兩年投資20億美元用于建設(shè)公立學校寬帶網(wǎng)絡(luò)，為2000萬學生提供寬帶和無線網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；私營企業(yè)也投資超過20億美元為學校提供尖端技術(shù)，打破農(nóng)村地區(qū)的教育隔離狀態(tài)。就業(yè)方面，政府竭力提供就業(yè)信息促進農(nóng)村地區(qū)就業(yè)。美農(nóng)業(yè)部與勞工部進行合作，為農(nóng)村地區(qū)的勞動力提供更加全面的就業(yè)信息；勞工部為全國2800個農(nóng)業(yè)部站點提供擇業(yè)和就業(yè)培訓信息，以便減少農(nóng)村地區(qū)人員尋找工作的成本。

（四）NRI和希望區(qū)倡議

美政府先后推出鄰里復興計劃（Neighborhood Revitalization Initiative，NRI）和希望區(qū)（Promise Zones）計劃幫助貧困地區(qū)。NRI計劃向100個嚴重貧困的地區(qū)投入3.5億美元資金以支持這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟?；贜RI計劃，美又提出希望區(qū)計劃，旨在幫助貧困率高于20%的城市、農(nóng)村地區(qū)脫貧。入選希望區(qū)的貧困地區(qū)，可以享受一系列優(yōu)惠政策，包括可以優(yōu)先申請聯(lián)邦政府的扶貧項目、優(yōu)先獲得聯(lián)邦政府各部門的技術(shù)援助和相應的減免政策，如稅收減免，內(nèi)容包括直接減免當?shù)仄髽I(yè)的稅負，或者是鼓勵企業(yè)雇用希望區(qū)的居民，或?qū)⑺麄兊纳a(chǎn)基地建立在希望區(qū)，等等。

三、幾點思考

（一）應進一步推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

中國的經(jīng)濟體量已位居世界第二，但仍有一些農(nóng)村地區(qū)比較貧困，未能充分分享30多年來改革開放所帶來的紅利。為促進中國農(nóng)村地區(qū)進一步發(fā)展，應進一步推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效解決農(nóng)村地區(qū)出行難、飲水難、用電難、通訊難等問題，特別是要解決農(nóng)村地區(qū)的“最后一公里”難題，逐步改善農(nóng)村貧困地區(qū)的生活生態(tài)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，參照美國的一些做法，升級農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，利用現(xiàn)代化高科技手段，通過遠程醫(yī)療、遠程教育等，使農(nóng)村貧困地區(qū)也可享受到與城市地區(qū)相同的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)。

（二）借鑒美國經(jīng)驗，在減貧過程中使用PPP模式

美國在幫助農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧的過程中，大量使用PPP模式，政府與社會資本形成合力，政府部門積極引導社會資本參與到各種扶貧項目中，為這些項目提供較為充分的資金保障。在我國進一步推廣PPP模式的大背景下，也可借鑒美國經(jīng)驗，在扶貧過程中廣泛調(diào)動社會資本參與扶貧開發(fā)的積極性，通過稅收優(yōu)惠、費用減免等相關(guān)激勵機制撬動更多的資源、吸引更多社會資本參與。同時，也要積極開辟扶貧項目新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金。

（三）“輸血”與“造血”雙管齊下

美國在幫助農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧的過程中，資金投入力度較大，保障措施較有力，但十分注意把握提供保障的度，避免扶貧對象對這些保障形成習慣性依賴，而喪失了工作的積極性。這一點在扶貧過程中尤為重要，因此扶貧、減貧過程不僅應當“輸血”，更應“造血”。一方面，充分調(diào)動扶貧對象的積極性和主動性，幫助其通過自力更生、辛勤工作脫貧；另一方面，加大智力扶貧的力度，對一些處于貧困的人群進行職業(yè)培訓，幫助他們學習并掌握某些工作技能，為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，提高這些貧困群體的創(chuàng)收能力。此外，在扶貧過程中，既要有一些“短平快”項目，同時也要設(shè)計一些惠及長遠的項目，多渠道幫助貧困地區(qū)脫貧。

（作者單位：財政部亞太研究中心）