對(duì)《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》的評(píng)論與建議

最近，人力資源社會(huì)保障部發(fā)布了《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），這是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)主管部門第一次公開(kāi)發(fā)布社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r的年度報(bào)告。

一、中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度體系已經(jīng)初步確立，但尚未定型

《報(bào)告》顯示，經(jīng)過(guò)多年的制度建設(shè)，以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)五項(xiàng)制度為主干的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系已經(jīng)初步確立，使公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得基本保障，加上企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)充保險(xiǎn)制度，構(gòu)成了系統(tǒng)完備的社會(huì)安全網(wǎng)。社會(huì)保險(xiǎn)制度模式逐步清晰，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)包括兩個(gè)主體制度，都是統(tǒng)賬結(jié)合模式，一個(gè)覆蓋正規(guī)就業(yè)者，單位和個(gè)人繳費(fèi)，一個(gè)覆蓋未就業(yè)者和自雇者，個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助，工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)由單位繳納保險(xiǎn)費(fèi)，待遇包括治療工傷的醫(yī)療費(fèi)用和康復(fù)費(fèi)用、工傷補(bǔ)助或津貼、生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼等，失業(yè)保險(xiǎn)由單位和個(gè)人共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)，為失業(yè)人員支付不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)金。2011年開(kāi)始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度作了詳盡的規(guī)定，使社會(huì)保險(xiǎn)成為國(guó)家法定的基本社會(huì)制度。

同時(shí)，也要看到，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度還沒(méi)有完全定型，尚有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，目前，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，在基金運(yùn)行上采取部分積累的形式?！秷?bào)告》顯示，2014年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入25310億元，總支出21755億元，如果扣除財(cái)政補(bǔ)貼收入部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金勉強(qiáng)保持當(dāng)期收支平衡，主要是因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制下，老職工沒(méi)有養(yǎng)老金積累，對(duì)他們的養(yǎng)老承諾，在沒(méi)有特殊渠道補(bǔ)償?shù)那闆r下，只能動(dòng)用現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付，因此，一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的職工養(yǎng)老金制度實(shí)質(zhì)上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制，有的主張?jiān)诂F(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上借鑒一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行名義賬戶制。但是，在實(shí)踐層面，中國(guó)政府建立部分積累制的方向并沒(méi)有改變，而且一直在進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶的努力，不過(guò)，十八屆三中全會(huì)《決定》也提出，完善個(gè)人賬戶制度。筆者認(rèn)為，互助共濟(jì)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)在要求，建議在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合基本制度模式的前提下，縮小職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶規(guī)模，做實(shí)個(gè)人賬戶，與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶相銜接，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌力度，逐步建立國(guó)民年金制度。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，制度分割仍然沒(méi)有消除，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)仍然劃分為城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩個(gè)制度，這完全是因?yàn)楣芾眢w制分散造成的，應(yīng)該盡快改變這一局面，加快建立統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，要進(jìn)一步明確籌資機(jī)制，一些專家擔(dān)心居民醫(yī)保出現(xiàn)福利化趨勢(shì)，關(guān)鍵還是要合理劃分政府和個(gè)人的籌資責(zé)任，按照責(zé)任共擔(dān)的原則，推動(dòng)制度可持續(xù)發(fā)展?！秷?bào)告》顯示，2014年底，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金累積結(jié)余3913億元，進(jìn)一步引發(fā)了對(duì)個(gè)人賬戶的討論，事實(shí)上，高結(jié)余的個(gè)人賬戶基金封閉運(yùn)行，不僅分散了醫(yī)療保險(xiǎn)基金，削弱了醫(yī)療保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)功能，而且產(chǎn)生了管理成本高、監(jiān)管難度大、部分患者賬戶不夠用等問(wèn)題，應(yīng)該逐步縮小個(gè)人帳戶規(guī)模并淡化其作用。在工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)方面，當(dāng)前，做好事后補(bǔ)償和保障是十分必要的，但是要把制度作用發(fā)揮得更好，就必須關(guān)口前移，建立起預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償相結(jié)合的完整的工傷保險(xiǎn)制度體系，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)的功能。在生育保險(xiǎn)方面，要加快建立覆蓋所有城鄉(xiāng)婦女的生育保障制度。此外，要加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，完整、徹底的改革公費(fèi)醫(yī)療制度，堅(jiān)定不移地朝著統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度目標(biāo)前進(jìn)。

二、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)全覆蓋仍然需要集中攻堅(jiān)

《報(bào)告》顯示，2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)8.42億，加上正在改革的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，參保人數(shù)將接近9億；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)（城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)5.86億，根據(jù)2014年政府工作報(bào)告，如果加上新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人員，醫(yī)療保險(xiǎn)參保率已經(jīng)達(dá)到95%以上。可以看出，中國(guó)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)主干制度的擴(kuò)面方面已經(jīng)取得了歷史性的成就，覆蓋了大部分人群，打牢了社會(huì)保險(xiǎn)體系的根基，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)也分別達(dá)到2.06億、1.70億、1.70億，在中國(guó)這樣一個(gè)具有13億人口、發(fā)展很不平衡的大國(guó)，建立如此龐大的社會(huì)保險(xiǎn)體系，是非常了不起的成就。

中國(guó)已經(jīng)確立了到2020年全面實(shí)現(xiàn)“人人享有社會(huì)保障”目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)從制度全覆蓋到人群全覆蓋的轉(zhuǎn)變，仍然是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的重要任務(wù)。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，根據(jù)測(cè)算，目前還有1億人左右沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，大部分是非公經(jīng)濟(jì)組織員工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工以及部分農(nóng)村居民等，主要是執(zhí)法監(jiān)督力度不足，制度吸引力弱，一些企業(yè)和個(gè)人不履行社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任，此外，現(xiàn)行制度模式不能適應(yīng)他們收入低、就業(yè)方式多元化、跨地區(qū)流動(dòng)等情況也是重要原因。對(duì)此，一方面，要加強(qiáng)政府的征繳責(zé)任，加大執(zhí)法力度，推動(dòng)用人單位和個(gè)人依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》參保，另一方面，要適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，針對(duì)中小企業(yè)、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工，采取優(yōu)惠扶持政策，促進(jìn)這些單位和個(gè)人參保。此外，要推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工全部參加社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，爭(zhēng)取到2020年使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到10億。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，雖然參保率很高，但是重復(fù)參保和漏?，F(xiàn)象并存，這主要因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)仍然按城鄉(xiāng)由人力資源社會(huì)保障部門和衛(wèi)生部門分別管理，信息難以共享，導(dǎo)致了很多問(wèn)題。有關(guān)部門正在積極推進(jìn)“全民參保登記計(jì)劃”試點(diǎn)，可以在參保環(huán)節(jié)逐步解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵還是要推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)管理體制的統(tǒng)一，讓所有醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目劃歸一個(gè)部門來(lái)管理，但是，這個(gè)問(wèn)題既重要又敏感，可以專文論述，筆者主張，在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，最好將醫(yī)療保險(xiǎn)與衛(wèi)生服務(wù)統(tǒng)籌管理，這樣才能提高醫(yī)療保險(xiǎn)管理的質(zhì)量和水平。要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，將農(nóng)民工和大學(xué)生納入制度范疇，加大工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面力度，積極探索適合建筑、礦山等行業(yè)特點(diǎn)的農(nóng)民工參保方式，盡快將靈活就業(yè)人員納入工傷保障范圍，費(fèi)率可適當(dāng)考慮降低，推動(dòng)生育保險(xiǎn)從在職職工向城鎮(zhèn)非在業(yè)婦女、失業(yè)婦女、農(nóng)村婦女勞動(dòng)者以及外籍員工覆蓋，讓所有生育女性都能享受到免費(fèi)或少量付費(fèi)的基本醫(yī)療服務(wù)。

三、社會(huì)保險(xiǎn)基金總體運(yùn)行良好，一些薄弱環(huán)節(jié)不容忽視

社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要載體，是觀察社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行狀況最直觀的指標(biāo)。當(dāng)前，社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行總的是好的，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入39828億元，其中，基金征繳收入32734億元，表明用人單位與個(gè)人繳費(fèi)是社會(huì)保險(xiǎn)基金的主體，這符合社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向，有利于制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡。社會(huì)保險(xiǎn)基金總支出33003億元，累計(jì)結(jié)余52463億元，比2009年增加33456億元，年均增幅高達(dá)22.5%，表明基金運(yùn)行是穩(wěn)健的，盡管個(gè)別地區(qū)的個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)收支缺口，但主要與當(dāng)?shù)氐娜丝诮Y(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力流動(dòng)情況、歷史遺留問(wèn)題等有關(guān)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)狀況整體是好的，制度是可靠的。

當(dāng)然，這些只是基本面上的情況，在具體的管理工作中，社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行仍然有一些薄弱環(huán)節(jié)，不容忽視。首先是基金征繳不確定、不穩(wěn)定?！秷?bào)告》顯示，企業(yè)繳費(fèi)人員占參保職工的比例近六年來(lái)持續(xù)下降，2014年企業(yè)繳費(fèi)人員19431億，占參保職工的比例81.2%，比2013年的占比下降2.8個(gè)百分點(diǎn)，比2009年下降6.5個(gè)百分點(diǎn)，主要是一些行業(yè)企業(yè)、靈活就業(yè)者和農(nóng)民工的參保意愿容易受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，加上勞動(dòng)者工作崗位變動(dòng)，出現(xiàn)了中斷繳費(fèi)等情況。另外，我國(guó)規(guī)定男年滿60周歲、女干部年滿55周歲、女工人年滿50周歲退休，但是，一些地方非正常提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重，職工平均退休年齡只有54歲，導(dǎo)致在職繳費(fèi)人員不斷減少，退休享受保障人員急劇增加。其次，積累性基金沒(méi)有建立制度化的投資管理辦法。目前，五項(xiàng)社?；鹄塾?jì)結(jié)余52463億元， 比2013年增加6875億元，增長(zhǎng)15.1%；比2009年增加33456億元，年平均增長(zhǎng)22.5%。按照現(xiàn)行規(guī)定，對(duì)如此龐大的積累性基金，只能進(jìn)入銀行存款和購(gòu)買國(guó)債，禁止投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，實(shí)際上起不到保值增值的作用，造成社會(huì)保險(xiǎn)基金的巨大損失。最近公布的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》提出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例上限，為基金資產(chǎn)凈值的30%，《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》也提出，職業(yè)年金基金實(shí)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，有關(guān)改革進(jìn)展值得期待。第三，基金收支風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出21755億元，比2009年增加12861億元，年均增長(zhǎng)19.6%；撫養(yǎng)比（參保職工人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人數(shù)的比值）為2.97∶1，比上年（3.01∶1）下降0.04，隨著人口結(jié)構(gòu)變化，這一趨勢(shì)將長(zhǎng)期保持，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支壓力將不斷增大。醫(yī)療保險(xiǎn)支出形勢(shì)也很嚴(yán)峻，2014年，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)享受待遇人次為15.2億人次，比2009年增加6.8億人次，年均增長(zhǎng)12.6%，2008至2014年，次均住院費(fèi)用分別為7147元、7630元、8413元、8780元、9313元和10095元，呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2014年，城鎮(zhèn) （城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均門診就診1.2次，比上年增加0.2次。醫(yī)療服務(wù)需求的快速釋放固然有不合理的體制、政策因素，但是人口老齡化導(dǎo)致的疾病譜變化、醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步等也是關(guān)鍵原因，其帶來(lái)醫(yī)療服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)將是長(zhǎng)期的、不可逆轉(zhuǎn)的，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此外，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)支出也都呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

四、社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平不斷提高，制度的效益和質(zhì)量仍需全面評(píng)估

在“?；尽钡那疤嵯?，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、保障對(duì)象收入水平等因素，逐步擴(kuò)大參保群眾受益面，提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求?！秷?bào)告》顯示，2005年以來(lái)，國(guó)務(wù)院連續(xù)十年部署實(shí)施企業(yè)退休人員養(yǎng)老金調(diào)整，推動(dòng)退休人員分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。2014年，企業(yè)離退休人員月人均養(yǎng)老金2061元（離休人員月人均養(yǎng)老金4664元），當(dāng)期發(fā)放無(wú)拖欠，其中，企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達(dá)到2050元，比2009年增加825元，增長(zhǎng)67.3%，養(yǎng)老金替代率為67.5%，與2010年（67.6%）基本持平，2008—2013年養(yǎng)老金平均替代率為66%，總體平穩(wěn)，也達(dá)到了1967年國(guó)際勞工組織《老年、殘疾、遺屬保障待遇公約128號(hào)》提出的45%的養(yǎng)老金替代率水平，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的重要階段性成就。2014年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均養(yǎng)老金達(dá)到90元/月，每個(gè)月90元的養(yǎng)老金，對(duì)于過(guò)去主要依靠家庭養(yǎng)老的5億城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，提供了更加可靠、更加幸福的養(yǎng)老預(yù)期，成為社會(huì)廣泛贊譽(yù)的民心工程。2014年，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付比例為82.1%，城鎮(zhèn)（城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)二級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付比例為70.9%，兩項(xiàng)制度的統(tǒng)籌基金最高支付限額分別達(dá)到當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY和居民可支配收入的6倍。

提高社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平，保障人民群眾社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，既要管好社會(huì)保險(xiǎn)收支，也要完善社會(huì)保險(xiǎn)制度機(jī)制，提高管理績(jī)效。相比較而言，目前《報(bào)告》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r的總結(jié)和分析還是初步的，其實(shí)，作為一項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)，人民群眾不僅關(guān)心社會(huì)保險(xiǎn)待遇，也越來(lái)越關(guān)心社會(huì)保險(xiǎn)制度是否“可靠”，是否“高效”，能否給自己帶來(lái)穩(wěn)定的預(yù)期，比如社會(huì)保險(xiǎn)基金管理和投資效益怎么樣，能不能應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，醫(yī)療保險(xiǎn)政策是否合理，醫(yī)療保險(xiǎn)基金在減輕就醫(yī)負(fù)擔(dān)、提高健康水平上效果如何，等等。事實(shí)上，目前圍繞養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式、醫(yī)療保險(xiǎn)管理體制等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的討論，最后都要落到對(duì)制度質(zhì)量和水平的評(píng)價(jià)上來(lái)，而社會(huì)保險(xiǎn)質(zhì)量水平評(píng)價(jià)恰恰是社會(huì)保險(xiǎn)決策和管理的基礎(chǔ)性工作，評(píng)價(jià)能夠提供全面、準(zhǔn)確的信息，既有利于改善政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的行政管理，推動(dòng)管理的科學(xué)化、精細(xì)化，也有利于對(duì)基金管理形成正確的導(dǎo)向，改進(jìn)管理方式，提高管理質(zhì)量。這次社會(huì)保險(xiǎn)主管部門主動(dòng)公布社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展情況，就是一次寶貴的嘗試，建議逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)年度報(bào)告發(fā)布制度，全面建立社會(huì)保險(xiǎn)信息主動(dòng)公示、公告制度。要豐富社會(huì)保險(xiǎn)評(píng)估主體，拓寬評(píng)估視野，特別是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，使社會(huì)保險(xiǎn)制度更加科學(xué)，今年，國(guó)務(wù)院連續(xù)作出降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)費(fèi)率的決定，就是在統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn)制度與宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面作出的重要努力。同時(shí)，要充分發(fā)揮第三方評(píng)估的作用，由具備條件的專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施相關(guān)評(píng)價(jià)工作，鼓勵(lì)公民和社會(huì)組織參與社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督與評(píng)價(jià)，開(kāi)展對(duì)用人單位、參保者、困難人群等的滿意度調(diào)查等等。要發(fā)揮評(píng)價(jià)的診斷導(dǎo)向和激勵(lì)作用，建立健全政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)的反應(yīng)機(jī)制，完善政策設(shè)計(jì)，建立限期整改和復(fù)查制度，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。

五、經(jīng)辦服務(wù)體系不斷健全，管理體制和運(yùn)行機(jī)制還需進(jìn)一步優(yōu)化

經(jīng)過(guò)不懈努力，目前中央、省、地（市）、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）五級(jí)經(jīng)辦網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)全面覆蓋，服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，2014年工作人員年人均服務(wù)人次達(dá)1∶10174，與2009年相比，增加了3815人次，全國(guó)社會(huì)保障卡持卡人數(shù)也達(dá)到7.12億人。退休人員管理服務(wù)社會(huì)化程度不斷提高，納入社區(qū)管理的企業(yè)退休人員占企業(yè)退休人員總數(shù)的80.2%。

目前主要問(wèn)題是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置比較分散，體制不順，制度化、規(guī)范化較差，能力建設(shè)也比較薄弱，難以適應(yīng)完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的要求，也是造成社會(huì)保險(xiǎn)管理中諸多問(wèn)題的重要原因。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)制度的具體實(shí)施單位，既直接管理社會(huì)保險(xiǎn)基金和參保者信息，又直接服務(wù)于數(shù)量眾多、差異巨大的單位和自然人，是提高社會(huì)保險(xiǎn)質(zhì)量和水平的重要載體。在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置上，還要進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，一要考慮提高管理效率，二要考慮增強(qiáng)服務(wù)的便利性，在此基礎(chǔ)上，可以對(duì)目前的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。首先，應(yīng)該統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)基金征收、稽核、日常管理和現(xiàn)金給付，以減少信息分散、重復(fù)核對(duì)以及信息交換傳遞的風(fēng)險(xiǎn)，再按事先確定的比例在各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之間分割。這里要指出，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集不宜采取稅的方式，因?yàn)殡S著社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷完善，參保者權(quán)益信息管理逐漸成為社會(huì)保險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，如果將籌資與資金日常管理、現(xiàn)金支付、服務(wù)管理等分開(kāi)，容易形成信息孤島，增加成本，醞釀風(fēng)險(xiǎn)，因此社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在做好資金全過(guò)程管理的同時(shí)，也要對(duì)參保者權(quán)益信息進(jìn)行全過(guò)程管理，依托社會(huì)保障卡，擴(kuò)大信息采集范圍，重點(diǎn)增加收入、轉(zhuǎn)移、死亡等有效信息，實(shí)現(xiàn)記錄一生、保障一生、服務(wù)一生。由于參保者權(quán)益信息涉及公民個(gè)人信息，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有義務(wù)保護(hù)信息安全，因此經(jīng)辦服務(wù)不宜實(shí)行服務(wù)外包的形式。其次，對(duì)積累性社會(huì)保險(xiǎn)基金，要按照市場(chǎng)化、多元化、專業(yè)化的原則，在保證基金資產(chǎn)安全性、流動(dòng)性的前提下，委托投資管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。失業(yè)保險(xiǎn)基金給付要與就業(yè)服務(wù)緊密結(jié)合起來(lái)。第三，關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)，首先要統(tǒng)一制度，統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，醫(yī)療保險(xiǎn)管理的關(guān)鍵是對(duì)醫(yī)療服務(wù)的支付管理，最終是要為參保者提供高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，由于醫(yī)療服務(wù)管理涉及大量的專業(yè)知識(shí)，必須經(jīng)常性地與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品供應(yīng)機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，建議設(shè)立獨(dú)立的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支付結(jié)算和對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，集中精力做好醫(yī)療服務(wù)管理工作。最后，要壓縮管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦服務(wù)重心下移，逐步形成“省、市兩級(jí)管理結(jié)算，縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)經(jīng)辦服務(wù)”的體制。具體來(lái)說(shuō)，將地市級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的經(jīng)辦服務(wù)工作下放到縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道），使縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)成為經(jīng)辦服務(wù)的主體力量。要按照公平性、可及性、便捷性原則，適應(yīng)單位人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)變，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居布網(wǎng)設(shè)點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，充分運(yùn)用現(xiàn)代通信技術(shù)和社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立綜合的社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦服務(wù)一站式辦理。省級(jí)機(jī)構(gòu)和地市級(jí)機(jī)構(gòu)不面向參保人群，更多要承擔(dān)基金歸集、結(jié)算、風(fēng)險(xiǎn)防控、區(qū)域協(xié)調(diào)以及積累性社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資管理。另外，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的屬地化管理是社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次難以提高的重要原因，建議逐步對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。

（單大圣，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心。研究方向：社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理）