檢察機關提起公益訴訟制度初探

劉東斌　王凱

內(nèi)容摘要：自公益訴訟納入到檢察機關的業(yè)務范疇以來，將來檢察機關如何開展公益訴訟，成為當前檢察改革重點工作。本文從公益訴訟的內(nèi)涵、外延以及檢察機關辦理公益訴訟案件的立案標準、案件類型、訴請內(nèi)容、辦案部門、職能以及訴訟上的特殊規(guī)則等內(nèi)容進行探討，提出相關建議，以期對推動這項改革有所裨益。

關鍵詞：公益訴訟 內(nèi)涵 職能 訴訟規(guī)則

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。公益訴訟，將被納入到檢察業(yè)務范疇中。因此，檢察機關如何開展公益訴訟工作，是擺在我們面前迫切需要研究解決的重大課題。

一、公益訴訟的內(nèi)涵、外延及分類

90年代以來，我國開始逐步認識和研討公益訴訟。時至今日，公益訴訟制度作為我國訴訟法律制度的一部分已經(jīng)得到學界一致認可，并獲得了法律確認。但是，對公益訴訟概念的把握尚存不同認識，這會對檢察機關開展公益訴訟帶來阻礙，有必要予以厘清。

（一）公益訴訟中“公益”的含義

“公益”首先是指公共利益，公共利益出現(xiàn)在諸多法律的規(guī)定中，但未見明晰闡釋，其中含義也未必相同。但公益訴訟必須明確公共利益的含義，否則無法劃定公益訴訟案件的范圍，而這是檢察機關提起公益訴訟的起點。筆者以為，公共利益，是對一定領域的人產(chǎn)生影響。這種影響不僅存在于觀念中，而且以個人之間相互依存的特定關系的方式存在于現(xiàn)實之中。可見，公共利益包括國家利益和社會公共利益。公益訴訟通常被解讀為因侵犯不特定多數(shù)人的利益而引起，有爭議之處在于侵犯特定多數(shù)人利益的情形，能否提起公益訴訟。筆者以為，提起公益訴訟通常是侵犯了不特定多數(shù)人利益，在特殊情形下侵犯特定多數(shù)人利益亦可提起公益訴訟。此時，區(qū)分能否提起公益訴訟的關鍵在于這些特定多數(shù)人是否為弱勢群體。如果為弱勢群體，這些人在行使訴權時會發(fā)生困難，檢察機關可以提起公益訴訟，以維護他們的合法權益。因此，筆者以為，“公益”還包含另一層含義，即弱勢群體利益。

（二）公益訴訟的本質(zhì)屬性

公益訴訟的本質(zhì)屬性，在于其訴請的公益性。公益訴訟的提起是為了國家、社會公共利益亦或是弱勢群體利益，而并非為個體利益。公益訴訟與私益訴訟是相對應的，如果公益訴訟為個體利益提起，其訴請就會趨同于私益訴訟，從而混淆了公益訴訟與私益訴訟的邊界，無法起到類型化訴訟制度的作用。公益訴訟也就不能實現(xiàn)對既有訴訟制度的有益補充。因此，公益訴訟務必強調(diào)其訴請的公益性?；谠V請公益性的本質(zhì)屬性，公益訴訟體現(xiàn)出一些鮮明的法律特征，主要為：一是起訴人不必是案件的利害關系人。這種對起訴人范圍的突破，即起訴人的“非利害關系”性，直接體現(xiàn)出公益訴訟的“公益”性屬性，也使得檢察機關提起公益訴訟成為可能。二是公共利益在公益訴訟中具有私權屬性。即使檢察機關是代表國家提起公益訴訟，維護的也是國家的民事權益，屬私權范疇。這一公益訴訟的“私權性”特征需要明確，檢察機關必須依據(jù)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進行公益訴訟活動。三是公益訴訟可以有明確、特定的被害人，也可以沒有明確的被害人。在既有的訴訟體系中，一般都會有明確的被害人。因此，權益的維護大都會及時、充分。但是確實存在有侵害事實，但受害人不具體或是受侵害的個體難以有效維護權益的情形。此時，被侵害的權益同樣需要及時維護。因此，被侵害對象的不必“明確性”，也是公益訴訟的特征。四是公益訴訟不問侵害方的權能屬性。只要侵害“公益”，均可提起公益訴訟，這也體現(xiàn)了對“公益”保護的“全面性”。

（三）公益訴訟的分類

以訴訟形式為邊界，對公益訴訟進行分類，有著不同的認識。有觀點認為，公益訴訟可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟；也有觀點認為，公益訴訟只包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。持刑事公益訴訟觀點者認為，檢察機關提起的刑事訴訟亦應理解為公益訴訟。對此，筆者在闡釋公益訴訟的法律特征時已經(jīng)明確，公益訴訟是私的訴訟，并且維護的是私法上的權益。因此，刑事訴訟，不在公益訴訟的范疇內(nèi)。筆者認為，以訴訟形式分類，公益訴訟只包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。按照提起訴訟主體與公益本身是否有利害關系為邊界，公益訴訟可以分為利害關系人提起的公益訴訟和非利害關系人提起的公益訴訟。以提起訴訟的主體為邊界，公益訴訟可以分為檢察機關提起的公益訴訟和其他機關、組織提起的公益訴訟。

二、辦理公益訴訟案件的前提性準備

一是法律授權。修改后的《民事訴訟法》明確規(guī)定，法律規(guī)定的機關可以提起公益訴訟。雖然國家政策確認檢察機關可以提起公益訴訟，但是檢察機關辦理公益訴訟案件還必須有明確的法律授權。目前比較簡捷的方法是，進行立法或是司法解釋，明確授權檢察機關可以提起公益訴訟。有了法律授權，檢察機關提起公益訴訟才有法律上的依據(jù)。這是檢察機關辦理公益訴訟案件的必要前提條件。

二是明確訴訟請求。公益訴訟從本質(zhì)上講，應當是侵犯權利之訴。無論是民事公益訴訟案件，還是行政公益訴訟案件，本質(zhì)上是對國家利益、社會公共利益或是弱勢群體利益的侵犯。需要強調(diào)的是：首先，公益訴訟案件中侵害的利益須為法律保護的權益。其次，公益訴訟案件須具備違法性要素。如果行為人的行為侵害了公共利益，但是并不具備違法性，則不能提起公益訴訟。在具體的訴訟請求上，公益訴訟也與私益訴訟存在明顯區(qū)別。公益訴訟的訴請，主要是制止對公共利益的侵害，排除對公共利益的妨害，消除對公共權益的影響，以及對受損害公共利益的恢復等，其中也可能包括對受害群體的救濟措施。而私益訴訟的訴請，只能在自身受損害的范圍內(nèi)提出，不能要求侵害方采取群體性救濟措施。同時，公益訴訟與私益訴訟的提起是并行不悖的。即使提起公益訴訟，被侵權的個體依然可以提起私益訴訟，反之亦然。

三是細化立案標準。無論是民事案件的起訴條件還是行政案件的起訴條件，都規(guī)定的非常寬泛。如果以起訴條件作為檢察機關辦理公益訴訟案件的立案標準，那么案件量無疑是非常巨大的，檢察機關將無力承擔。筆者以為，只有對公共利益的侵害達到了相當?shù)某潭?，才可能由檢察機關提起公益訴訟。這種相當程度主要體現(xiàn)在三個方面：一是損害達到了相當程度；二是被侵害的公民達到了相當?shù)臄?shù)量；三是造成了相當大的惡劣影響。只有符合上述的情形，檢察機關才可能提起公益訴訟。

四是確定案件具體類型。公益訴訟案件是檢察機關辦理的一類新型案件，首先應當選擇典型的案件類型來辦理，逐步積累經(jīng)驗后，再全面推進這項業(yè)務。結(jié)合《民事訴訟法》的相關規(guī)定，在環(huán)境資源保護這一關乎國計民生且已有一定公益訴訟理論、實踐積累的重要領域，首先開展公益訴訟是具備較高合理性的。積累經(jīng)驗后，可以在消費者權益保護、國有資產(chǎn)保護、壟斷性行業(yè)、藥品食品安全等領域逐步推進。

三、明確具體的辦案部門及職能

檢察機關是法律監(jiān)督機關，依法提起公益訴訟是法律監(jiān)督權的延伸，也是法律監(jiān)督的應有之意。檢察機關辦理公益訴訟案件，要依據(jù)案件的屬性來確定辦理案件的檢察機關，明確辦理案件的具體業(yè)務部門以及職能配置。

一是辦理案件的檢察機關。筆者認為，可以采取行政區(qū)劃內(nèi)的公益訴訟案件由行政區(qū)劃內(nèi)的檢察機關辦理，跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件由跨行政區(qū)劃的檢察機關辦理的模式。實踐中，相當數(shù)量的民事公益案件屬于跨行政區(qū)劃重大民事案件，而且目前法院系統(tǒng)開始嘗試由鐵路法院審理行政訴訟案件。從數(shù)量上來講，部分公益訴訟案件由跨行政區(qū)劃的檢察機關辦理的可能性較大。因此，由跨行政區(qū)劃的檢察機關嘗試辦理公益訴訟案件，具有合理性。公益訴訟案件應由被告人所在地或是侵權行為地的檢察機關辦理。在級別管轄上，一般由與中級人民法院相對應的檢察機關提起公益訴訟。

二是辦理案件的具體部門。檢察機關的民事行政部門辦理公益訴訟案件較為適合。首先，民事行政部門熟悉民事、行政法律，了解民事、行政訴訟過程，辦理公益訴訟案件容易上手。其次，民事行政部門負責對法院民事訴訟和行政訴訟的法律監(jiān)督，由民事行政部門辦理公益訴訟案件，有利于檢察機關對案件的適時監(jiān)督。最后，由民事行政部門辦理公益訴訟案件，能夠合理化配置司法資源，節(jié)約訴訟成本。

三是具體的業(yè)務設置。首先是案件線索的搜集，由于公益訴訟案件有時被害人不明確，因此檢察機關必須有主動收集公益訴訟案件線索的權力。其他組織、個人提供線索，也是檢察機關獲取線索的重要途徑。其次是立案，公益訴訟案件往往涉及重大的經(jīng)濟利益，可能是經(jīng)濟利益與資源、環(huán)境保護的沖突，也可能是短期經(jīng)濟利益與長期經(jīng)濟利益的沖突。因此，公益訴訟案件立案事關重大，應實行備案制。檢察機關在決定立案后，應當報上級檢察機關備案。上級機關認為立案決定有錯誤，可以作出變更。再者是調(diào)查、核實證據(jù)，檢察機關辦理公益訴訟案件需要有調(diào)查權，以便收集、核實相關證據(jù)證據(jù)。最后是對案件的處理，案件調(diào)查完畢后，對案件進行處理時，應當召開檢察委員會討論決定。公益訴訟案件往往涉及重大利益，并對相當多數(shù)的人產(chǎn)生影響，因此，對案件處理時應當審慎，有必要由檢察委員會集體討論作出決定。決定提起公益訴訟的，應當按照管轄，向有權法院提起公益訴訟。決定撤銷案件的，應當報請上級檢察機關批準。上級機關同意撤案的，作撤案處理；上級機關不同意撤案的，應當按照管轄向有權法院提起公益訴訟。

四、確定公益訴訟的特殊規(guī)則

檢察機關立案、調(diào)查、提起公益訴訟雖然均為行使公權力，但是不能否認公益訴訟是私領域的訴訟。檢察機關基于公權力參加“私權性”訴訟，必然會在訴訟過程中體現(xiàn)出特殊之處。

（一）檢察機關的訴訟地位

檢察機關作為公益案件當事人亦有其特殊性。檢察機關既是公益訴訟的發(fā)起者，也是公益訴訟的法律監(jiān)督者。檢察機關以私的身份提起公益訴訟，又以公的身份對公益訴訟實施法律監(jiān)督。因此，檢察機關是具有特殊身份當事人。但是，這種特殊身份并不會使檢察機關在民事訴訟中享有高于一般原告的訴訟地位和特權，不會破壞民事訴訟中當事人訴訟權利平等的基本原則。檢察機關作為公益訴訟的起訴人，可以聘請訴訟代理人。首先，檢察機關作為公益訴訟的當事人，聘請訴訟代理人是法律賦予的權利。其次，公益訴訟往往涉及面廣，取證過程較為復雜，工作量會非常大。如果公益訴訟案件數(shù)量多，聘請訴訟代理人，可以在不大量增加編制的情形下，有效緩解檢察機關的辦案壓力。最后，有些公益訴訟案件專業(yè)性較強，有必要聘請相關專業(yè)人才參加訴訟，才能取得理想的辦案效果。

（二）舉證責任承擔

公益訴訟可能通過民事訴訟或是行政訴訟進行。進行民事公益訴訟，檢察機關應當按照《民事訴訟法》的規(guī)定承擔舉證責任。舉證原則是誰主張誰舉證，但是特殊情形下也會出現(xiàn)舉證責任倒置。行政公益訴訟，檢察機關應當依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，承擔舉證責任。筆者認為，隨著公益訴訟的深入開展，有必要單獨規(guī)定其舉證原則，通過加重被告人的舉證責任，來促使被告人承擔因侵害公共利益所帶來的不利后果。為了加重公益訴訟被告的舉證負擔，其它國家規(guī)定了一些非常有效的制度。比如，美國的審判前證據(jù)開示制度，規(guī)定一方當事人可以要求另一方當事人提供文件資料，以及德國的舉證責任倒置等都是比較實用的制度模式，可以在很大程度上減輕公益訴訟原告的舉證負擔，從而對公益訴訟起到積極的推動作用。

（三）和解、變更訴訟請求和調(diào)解

私權訴訟，主張當事人自由處分個人權利。但是，檢察機關提起公益訴訟有其特殊性。檢察機關提起公益訴訟，屬無利害關系人訴訟，其與公共利益的損害沒有直接利害關系，因此在處分重大的訴訟權利時，應當受到一定的限制。一般情形下，應當限制檢察機關行使和解的權利。公益案件一經(jīng)起訴，要通過法院判決結(jié)案。只有為了節(jié)約訴訟資源，法院在確認公共利益已經(jīng)得到有效保護后，檢察機關才可以達成和解協(xié)議。即使僅從保障公共利益的角度，對檢察機關的和解行為進行限制也是合理的。檢察機關在訴訟過程中如若變更訴訟請求的，也應由法院進行審查。認定有利于保障公共利益的，應當批準；認定不利于保障公共利益的，不予批準。人民法院對公益訴訟案件可以調(diào)解，人民法院除對調(diào)解協(xié)議的自愿性和合法性進行審查外，還要確認其不違反社會公共利益，才能出具調(diào)解書。否則，人民法院不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對案件進行審查，并依法作出裁判。