關(guān)于航線、時刻與審批的角力

萬宏蕾

像京滬這樣的熱門航線，好的“時刻”一年凈利潤將近9億元，但新進(jìn)入者已經(jīng)很難再拿到

2015年8月，北京，首都機(jī)場。北京至廣州的海南航空航班上，機(jī)長王建鋒通過無線通話系統(tǒng)告訴放行管制員“已準(zhǔn)備好”——這代表著航班所有放行文件手續(xù)已經(jīng)準(zhǔn)備齊全，隨時可以離開停機(jī)位，啟動發(fā)動機(jī)。

有時，王建峰可以在機(jī)場放行頻率里聽見各種繁雜之音。放行管制員不斷回答：“稍等，時間已抄收，等通知！”

只要管制員回復(fù)稍有停頓，飛行員便會呼叫第二遍、第三遍，生怕自己被漏掉。

2012年以來，首都機(jī)場一直是全球第二繁忙的機(jī)場，單日高峰架次為1816架次，平均每天起降1594架次。王建鋒告訴《瞭望東方周刊》，“在歐美機(jī)場，最繁忙航段日均流量一般不超過400架次，否則會立即采取空中分流等措施?！?/p>

根據(jù)中國民用航空局《2014年全國民航航班運(yùn)行效率報告》，2014年中國繁忙航段日均流量超過500架次的航段有13條，其中最繁忙航段日均流量超過1100架次。

“在空中和地面保障資源嚴(yán)重不足的情況下，中國航班起降架次由2006年的340萬架次增至2014年的750萬架次，增長了130%，年均增長達(dá)10.8%?！鄙鲜鰣蟾嬲f，“華北、華東和中南地區(qū)的航班量幾乎已達(dá)飽和?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/03/30/lwdf201534lwdf20153405-2-l.jpg" style="">

總之，中國的天空正變得越來越擁擠。

有限的航班時刻資源與快速增長的市場需求之間產(chǎn)生的矛盾，也在日益突出。對航空公司而言，擁有航線資源要通過獲得航班時刻實(shí)現(xiàn)，航線時刻資源直接關(guān)乎客流量和最終收益。

可以說，一個時刻決定了一條航線的含金量，而航線則攸關(guān)一家航空公司的生死。

航線與時刻，中國的天空如何分配？

“珍貴”的首都機(jī)場

通常，每天早7點(diǎn)至晚10點(diǎn)之間的15個小時，是航班繁忙的時段。根據(jù)《2014年全國民航航班運(yùn)行效率報告》，這一時段內(nèi)，北京、上海虹橋、廣州、深圳、成都和重慶的機(jī)場，平均小時起降架次都超過了民航局公布的小時容量。

在北京首都國際機(jī)場，這個數(shù)字是90架次左右。

排在機(jī)長王建鋒前面的，還有十幾架等待起飛的航班。從上客、關(guān)閉艙門、向管制員報告，這架原本定于早8點(diǎn)40分起飛的航班已經(jīng)等待了30分鐘。

王建鋒告訴《瞭望東方周刊》，“前面排了十幾架”本身并不可怕，如果天氣好、機(jī)場不繁忙，估計40分鐘左右就可以順利起飛。但在流量控制的狀態(tài)下，“就說不準(zhǔn)了?！?/p>

本來間隔2分鐘就能放行一架飛機(jī)，現(xiàn)在可能間隔5分鐘、10分鐘?！斑@意味著，真正的起飛時間可能在兩小時后?！蓖踅ㄤh閉著眼睛也能感受到客艙里乘客的急躁情緒，但是“真沒辦法”。

“能排上航班時刻還算好的，現(xiàn)在的問題是：一線城市、四大機(jī)場的航權(quán)越來越難拿到?！痹谀澈娇展緦ｉT負(fù)責(zé)跑航線時刻審批的杜向然，親歷過爭搶時刻的激烈場面。

在國內(nèi)，流量最高的航段主要集中在北京和廣州之間的區(qū)域，最繁忙的是北京經(jīng)太原至西安的航段，日均流量超過1100架次。

“相當(dāng)于每40秒就有一架飛機(jī)起落?！蓖踅ㄤh說，“在兩年前，最繁忙航段日均流量不超過900架次。”

從全國范圍看，2014年日均航班量最大的是華東地區(qū)，接近6000架次，中南地區(qū)5000架次，華北地區(qū)3000架次。

日益增長的航班需求與空域資源的緊張、機(jī)場時刻緊缺，矛盾越來越突出。

“像京滬這樣的熱門航線，好的‘時刻一年凈利潤將近9億元，但新進(jìn)入者已經(jīng)很難再拿到。”吳鵬飛一直從事航空工程咨詢工作。在航空圈子里，他聽到太多后來者的抱怨。

2011年南方航空接收首架空客A380時就表示，這種機(jī)型最適合執(zhí)飛北京始發(fā)的國際航線。

如今南方航空已接收第5架A380，北京始發(fā)的國際航線依然沒有拿到。目前這些飛機(jī)只能執(zhí)飛廣州始發(fā)的國際航線和部分國內(nèi)航線。

與北京相比，廣州始發(fā)的商務(wù)客情況并不理想——而商務(wù)客是最受歡迎的國際航空客運(yùn)對象。

春秋航空用時5年，于2011年首次獲得京滬航線的經(jīng)營權(quán)。這每天執(zhí)行一個往返的航班，凌晨零點(diǎn)后抵達(dá)北京，次日早6點(diǎn)返回上海。開通該航線后，春秋航空當(dāng)年損失超過1000萬元。

《2014年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：目前首都機(jī)場旅客吞吐量一年8600萬人次，僅次于美國亞特蘭大機(jī)場的9600萬人次。即使如此，受現(xiàn)有機(jī)場保障能力的限制，每天仍然有大約300個飛行架次無法安排，潛在需求超過1000萬人次。國內(nèi)還有60多個機(jī)場、11家航空公司沒能拿到首都機(jī)場的航權(quán)和航班時刻。

“曾經(jīng)像菜市場一樣”

“在飛行途中，9000米至1.2萬米的高度層，飛機(jī)之間前后間隔可以拉開到40公里；但在接近機(jī)場、通過空中通道口時，會壓縮到20公里?！蓖踅ㄤh說，一旦遇到天氣不好或空中管制，就會有空中交通堵塞，大家就要排隊(duì)通過。

“一個航班，航權(quán)和時刻審批權(quán)限在民航局，而航路則要空軍、海軍、地方審批，同時還要通知機(jī)場?！倍畔蛉唤忉專爱?dāng)然，一般情況下地方肯定會批?！?/p>

依照中國民航局發(fā)布的規(guī)則，對新開、新進(jìn)入航線的申請，由民航局運(yùn)輸司或各地區(qū)管理局初審，空管部門審核。航空公司還要取得相應(yīng)機(jī)場的起降時刻，民航局或管理局再按程序進(jìn)行評審，最后頒發(fā)核準(zhǔn)航線許可。

也就是說，“先申請時刻，審批通過后，再嘗試申請航權(quán)，由空管來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)時段空余量。一般申請到航班時刻，就會默認(rèn)得到對應(yīng)航路。”杜向然解釋說。

每年換季時，航空公司都會推出新的航班計劃?！靶略龆嗌偌苓\(yùn)力，收益部門結(jié)合市場的考慮，測算、評估哪條航線賺錢。航空公司再結(jié)合申請的難易程度，自己先篩一遍。”杜向然回憶，“有些時刻是明顯拿不到的，會直接剔除?！?/p>

每半年一次換航季召開全國航班時刻協(xié)調(diào)會，令他印象最深?！跋那锖郊居?個月，冬春航季5個月。換季時幾乎全國所有航空公司做運(yùn)力的人都會去，從領(lǐng)導(dǎo)、中層干部到時刻協(xié)調(diào)員，一個公司浩浩蕩蕩幾十甚至上百人都會來北京?！?/p>

“比如我們計劃一條航線為從深圳飛杭州、飛沈陽，這意味著要向華南、華東、東北三個區(qū)同時申請時刻?！倍畔蛉唤忉專耙粋€區(qū)不行，全盤計劃都要變，發(fā)出新的計劃，直到時刻完全配起來。不然飛機(jī)就‘趴了?！?/p>

每年全國7個地區(qū)管理局會留出三四天時間集中辦公，用以協(xié)調(diào)航班時刻?！耙郧拜喠髯鰱|，最近兩次是統(tǒng)一找家酒店，開七八間會議室，一起開會?！卑凑彰窈綄＜覄⒐獠诺恼f法，“很早以前協(xié)調(diào)會就像菜市場一次，現(xiàn)場亂哄哄的?，F(xiàn)在來的人少了，秩序好多了。”

“協(xié)調(diào)會的最后一天，申請需求肯定不能全部落實(shí)?！倍畔蛉换貞?，“各個公司的協(xié)調(diào)員再轉(zhuǎn)戰(zhàn)當(dāng)?shù)貞?zhàn)場，西北局的去西安，西南局的去成都，彼此電話溝通。”

“在分配過程中，如果三四家公司同時要一個時刻，就會參考各公司的航班正常執(zhí)行率不低于80%等具體指標(biāo)。如果航班正常率低，航空公司可寫申訴材料說明原因——軍事行動導(dǎo)致空中管制、連續(xù)來臺風(fēng)等等，民航局也會酌情考慮。”劉光才補(bǔ)充。

三大航優(yōu)先

提交航班時刻申請后，杜向然時常要登錄中國民航航班時刻協(xié)調(diào)與預(yù)先飛行計劃管理系統(tǒng)（簡稱SPMS，輔助用戶對日常飛行計劃自動化處理的信息化系統(tǒng)，屬于中國民航流量管理的一個子系統(tǒng)），查看審批狀態(tài)。

“現(xiàn)在系統(tǒng)升級后，已經(jīng)改為航班時刻管理系統(tǒng)?！彼f。

SPMS是2010年民航反腐風(fēng)暴后的產(chǎn)物之一。過去的SPMS分為兩個版本：航空公司、地區(qū)管理局各不相同?！巴该鞫雀蟆钡男孪到y(tǒng)目前正在華北局、華東局試點(diǎn)，新老版本并行。

“除了每半年一次調(diào)整，如果機(jī)場保障能力臨時放量，可能會多出兩個時刻。這時，幾乎全國的航空公司都會來申請?！眲⒐獠耪f，“不過，并不是想飛就能申請得到。一般時刻分配給誰都有優(yōu)先原則，比如主基地公司優(yōu)先，國航、東航、南航三大航優(yōu)先，適度考慮扶持新開航空公司等等。偶爾也會出現(xiàn)爆冷的結(jié)果?！?/p>

國際上，對于航班時刻的分配，一般也遵循“歷史時刻優(yōu)先”的原則。如果航空公司在冬春和夏秋兩個航季都申請同一時刻并獲得批準(zhǔn)，以后就有可能變成固定航班繼續(xù)使用。如果一個航季使用率未達(dá)80%，則可能被收回重新分配。

“一旦申請航班時刻獲批，計劃執(zhí)行日起一個月內(nèi)沒有執(zhí)行航班，所獲時刻自動取消，要執(zhí)行航班必須重新申請?！眲⒐獠沤忉屨f，這種情況很少出現(xiàn)。

“對于有一定規(guī)模的航空公司而言，正常情況下保證這種‘80%規(guī)則毫無問題，幾乎等于‘永久性地持有這一時刻?！倍畔蛉徽f，“在先到先得的情況下，中國航班時刻幾乎由三大航系占主要份額。”

目前，中國民航局對旅客吞吐量排名前十位的北京、上海等地的大型機(jī)場實(shí)行航班總量控制。首都、浦東、虹橋、白云機(jī)場等十大機(jī)場目前覆蓋了中國三分之二以上的民航市場份額和絕大多數(shù)高收益航線。

盡管全球航空公司毛利潤近幾年來一直徘徊在2%左右，但“動輒上億元的航材采購注定了民航業(yè)高資本、高投入的特性”。吳鵬飛說。

2002年民航完成行業(yè)重組時，全行業(yè)累積收入只有1018億元、利潤7億多元，而到2014年時已升至6189.6億元、利潤總額288.9億元?？焖侔l(fā)展和巨大空間，與稀缺的行業(yè)資源、有待簡化的審批制度形成矛盾。

能夠拿到黃金航線高峰時刻，就等于取得了只賺不賠的保證書，而擁擠的機(jī)場和航路，也注定了僧多粥少的格局。

“一個電話可抵千軍萬馬”

在航線和時刻的爭奪中，核心部門是民航局的相關(guān)部門。“做運(yùn)力的人一般都要有點(diǎn)民航背景。”杜向然說。

“有些位置的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力確實(shí)很大。”吳鵬飛認(rèn)為，“有時，一個電話可抵千軍萬馬?！?/p>

2009年11月底，民航華北地區(qū)管理局原局長、黨委書記黃登科被免職并接受調(diào)查。此后一系列關(guān)于民航的腐敗黑幕被揭開。2014年12月，華北空管局黨委書記趙煥光被有關(guān)部門帶走調(diào)查。到2015年夏，民航空管局局長助理劉德華涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，接受組織調(diào)查。

根據(jù)《中國青年報》近期披露的案情，審計署在2009年審計南方航空時發(fā)現(xiàn)，南方航空與一家民營企業(yè)簽訂了50多份包銷或合作經(jīng)營協(xié)議，后者“負(fù)責(zé)與相關(guān)航線涉及的主管單位協(xié)調(diào)并承擔(dān)相應(yīng)的協(xié)調(diào)費(fèi)用”。

這些協(xié)議涉及黃登科的華北管理局所管理的24條北京始發(fā)航線，涉案公司獲得3%的“合作經(jīng)營費(fèi)”，并由下屬酒店無償為華北管理局提供機(jī)關(guān)食堂、康體中心、保安保潔等各種后勤服務(wù)，并報銷招待費(fèi)、發(fā)放局機(jī)關(guān)職工交通費(fèi)等。

經(jīng)過此種“協(xié)調(diào)”，華北管理局批準(zhǔn)南方航空新增航班，或?qū)⑵浜桨嗾{(diào)整到客源充足時刻。

當(dāng)時華北管理局人士曾厲聲指責(zé)審計人員沒有權(quán)力審計該局的時刻審批業(yè)務(wù)。還有涉案人員給南方航空打電話威脅說：“你們敢讓審計署來查我們，我就敢讓你們南航集團(tuán)的飛機(jī)都飛不起來！”

該案件被總結(jié)為“一是空域資源有效配置的機(jī)制尚未建立，二是空管系統(tǒng)企事業(yè)關(guān)系未理順，三是管制指揮、航班時刻調(diào)整等民航空中交通管制權(quán)缺乏有效制衡”。

2010年，中國民航局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時刻管理工作的通知》，對航權(quán)航班和時刻管理進(jìn)一步實(shí)行簡政放權(quán)，分級管理。

按照改革計劃，中國民航局和民航地區(qū)管理局成立航空運(yùn)輸委員會，對航權(quán)和航班許可進(jìn)一步實(shí)行分級管理，集體審批；除四大機(jī)場由民航局負(fù)責(zé)，其余由相關(guān)地區(qū)管理局負(fù)責(zé)。

然而，外界一直質(zhì)疑審批權(quán)從中國民航局下放至地區(qū)管理局是否具有實(shí)質(zhì)性改變。至于航空運(yùn)輸委員會，在業(yè)內(nèi)一直是一個“低調(diào)”的機(jī)構(gòu)——沒有特別實(shí)質(zhì)性權(quán)力，“主要就是開會的時候有個工作小組，協(xié)調(diào)而已。”一位業(yè)內(nèi)人士這樣評價。

按照2010年時的改革計劃，“今后，民航局不再召開每個航季的大型航班和時刻協(xié)調(diào)會，僅對新增航班和時刻作微調(diào)”。

但至今這個會議仍然延續(xù)，“流程簡單了一些?，F(xiàn)在是先在地區(qū)局協(xié)調(diào)好，涉及跨區(qū)的去總局協(xié)調(diào)?！鄙鲜鋈耸拷忉屨f。

而在航線時刻資源稀缺的另一面，“時刻資源依賴物理基礎(chǔ)、機(jī)場設(shè)施，例如跑道、滑行道。但機(jī)場容量擴(kuò)張不僅要占用大量土地資源，還有噪音、大氣污染等限制了機(jī)場設(shè)施的建設(shè)數(shù)量及時間進(jìn)度?！倍畔蛉徽J(rèn)為，“依靠新機(jī)場增加大量新的時刻資源也不是長久之計?！?/p>

“最關(guān)鍵的還是目前機(jī)場運(yùn)行保障能力不夠強(qiáng)?！痹诙畔蛉豢磥恚俺艘痪€城市機(jī)場一小時保證60、40架次航班外，西安、沈陽等地往往只能保證一小時20架次航班。當(dāng)機(jī)場繁忙時段達(dá)到80多架次時，機(jī)場當(dāng)然會不堪重負(fù)，勢必要開始流量控制?！?/p>

“在現(xiàn)有的可操作空間下，如果機(jī)場運(yùn)行保障能力能大幅提高，或者保證小時容量達(dá)到100架次的話，就可以開辟更多航線，這樣時刻資源還有很大提升空間。”杜向然分析說。

（應(yīng)采訪對象要求，文中王建鋒、吳鵬飛、杜向然均為化名）