修修補(bǔ)補(bǔ)不能解決航線時(shí)刻緊張問(wèn)題

萬(wàn)宏蕾

這種情況不利于新航空公司和中小公司發(fā)展，缺乏經(jīng)濟(jì)效率，限制了航空運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)

最近，全球民航數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)CADAS對(duì)全球103家航空公司運(yùn)營(yíng)效率進(jìn)行了評(píng)估，南方航空以70.45%的放行、到港準(zhǔn)點(diǎn)率排名第86位，而中國(guó)國(guó)際航空和東方航空分別以66.41%和64.46%位列第93、94位。

其實(shí)就在2009年以前，中國(guó)80%的航企航班都還能準(zhǔn)點(diǎn)起飛，但后來(lái)這一數(shù)據(jù)逐漸下滑到目前的68.73%。

與之相應(yīng)，近幾年中國(guó)航空運(yùn)輸?shù)目土髁恳悦磕陜晌粩?shù)的百分比增長(zhǎng)。僅2014年，中國(guó)民航客運(yùn)量達(dá)到近3.9億人次。

一方面是中國(guó)民航進(jìn)入持續(xù)成長(zhǎng)期，運(yùn)量持續(xù)增長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)飛機(jī)大量投入；另一方面是狹窄的空域、有限的民航航線時(shí)刻資源，使得機(jī)場(chǎng)擁擠和堵塞現(xiàn)象更加突出。由此，民航飛行正越來(lái)越多地受到空管系統(tǒng)的影響。

從目前的形勢(shì)看，不僅是首都機(jī)場(chǎng)、廣州白云機(jī)場(chǎng)、上海浦東機(jī)場(chǎng)等7大協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)，一些中小機(jī)場(chǎng)也相繼提出時(shí)刻協(xié)調(diào)的申請(qǐng)，市場(chǎng)已經(jīng)對(duì)現(xiàn)行的時(shí)刻管理體制提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

有限的民航航班時(shí)刻與快速增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求之間的矛盾如何解決？如何有效管理和分配航班時(shí)刻？現(xiàn)行的時(shí)刻資源分配機(jī)制如何與高速發(fā)展的民航業(yè)相匹配？為此，《瞭望東方周刊》專訪了中國(guó)民航大學(xué)民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任劉光才。

歷史身份優(yōu)勢(shì)

《瞭望東方周刊》：目前航線時(shí)刻資源的分配情況是怎樣的？

劉光才：要了解中國(guó)的航線、時(shí)刻資源分配，首先要厘清三個(gè)概念：空域、航線、時(shí)刻?？沼蛴绍婈?duì)系統(tǒng)——空管委員會(huì)負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)；航線由民航局運(yùn)輸管理部門負(fù)責(zé)；時(shí)刻由民航局空管行業(yè)管理部門管理，空管部門具體執(zhí)行。

中國(guó)與歐盟一樣，采用國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（IATA）模式，也就是以行政配給為主，美國(guó)、韓國(guó)是混合管理體制，市場(chǎng)配置與行政分配相結(jié)合。自從2002年民航市場(chǎng)化改革后，從航線資源分配來(lái)看，我們的市場(chǎng)配置成分越來(lái)越大。除了來(lái)往北上廣三大城市的四大機(jī)場(chǎng)由政府控制分配外，其他都交給市場(chǎng)。

比如，在二三線城市不擁擠的機(jī)場(chǎng)，多是采用先到先得或者排隊(duì)規(guī)則來(lái)配置時(shí)刻資源，也不需要設(shè)立一個(gè)專門時(shí)刻分配委員會(huì)實(shí)施分配。如果出現(xiàn)需求沖突，由航空公司、機(jī)場(chǎng)、服務(wù)代理之間協(xié)調(diào)就好。對(duì)于航路空域而言，航空公司被分配到一個(gè)機(jī)場(chǎng)起降時(shí)刻資源，就默認(rèn)地同時(shí)給予對(duì)應(yīng)空中航路的時(shí)刻資源。

現(xiàn)在的關(guān)鍵是：繁忙機(jī)場(chǎng)的航線時(shí)刻資源越來(lái)越難拿到，新航空公司往往對(duì)此有抱怨。按照現(xiàn)有規(guī)則，航空公司在下一次重新分配時(shí)刻資源時(shí)，優(yōu)先獲得本航季正在使用的航班時(shí)刻權(quán)利。

這意味著，時(shí)刻分配不是根據(jù)航空公司的支付意愿，而是以歷史時(shí)刻或“祖父條款”來(lái)分配的。這其實(shí)不利于新航空公司和中小公司發(fā)展，某種程度上缺乏經(jīng)濟(jì)效率，限制了航空運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。

“時(shí)刻池”盡管給新進(jìn)入者以50%的優(yōu)先分配權(quán)，但是這一比例在總量中是非常小的，經(jīng)常不超過(guò)10%，而且通常商業(yè)價(jià)值比較低，對(duì)于新航空公司而言是杯水車薪。

《瞭望東方周刊》：看起來(lái)，矛盾的關(guān)鍵還是航線時(shí)刻資源的稀缺，為什么會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題？

劉光才：表面來(lái)看是機(jī)場(chǎng)的設(shè)施保障能力提不上去。以首都機(jī)場(chǎng)為例，目前有三條跑道，而美國(guó)亞特蘭大機(jī)場(chǎng)有六七條跑道。我們?yōu)槭裁床欢嘈薜谒臈l、第五條跑道，而是修建第二機(jī)場(chǎng)呢？

根源在于不管我們?cè)诘孛嫘薅嗌倥艿?，但飛機(jī)起飛的空中通道就那么幾條，空域有限的情況下，地面修再多也飛不上去。北京首都機(jī)場(chǎng)有3條跑道，連接著國(guó)內(nèi)外近200條航線，卻只有11個(gè)空中進(jìn)出口；上海浦東、虹橋機(jī)場(chǎng)共用8個(gè)空中進(jìn)出口；像廣州白云機(jī)場(chǎng)、成都雙流機(jī)場(chǎng)、深圳寶安機(jī)場(chǎng)等，都涉及最關(guān)鍵的空中進(jìn)出口嚴(yán)重缺乏、空域受限的問(wèn)題。

民航業(yè)一直是中國(guó)發(fā)展最快的行業(yè)之一，以兩位數(shù)，如15%、16%的速度增長(zhǎng)，但空域的增長(zhǎng)速度只有2%，剪刀差越來(lái)越大。所以民航業(yè)一直在呼吁空域管理體制改革，希望釋放更多空域給民航。

平衡大小航企的角色和利益

《瞭望東方周刊》：這么說(shuō)，航線時(shí)刻緊張的關(guān)鍵是空域，這如何解決？

劉光才：在這個(gè)問(wèn)題上，首先需要解決觀念的沖突。比如，美國(guó)明確空域是經(jīng)濟(jì)資源，如何開(kāi)發(fā)、利用、創(chuàng)造價(jià)值是其首要目標(biāo)。他們的低空資源創(chuàng)造的價(jià)值為1000億美元，而中國(guó)不到100億元人民幣。

當(dāng)然兩國(guó)國(guó)情不同。中國(guó)如何在保證國(guó)防安全的大前提下，釋放部分空域、極大緩解當(dāng)前航路擁擠的狀況？

我個(gè)人的建議是：中國(guó)空域還有進(jìn)一步合理利用的空間。根據(jù)現(xiàn)有軍方和民用空域使用情況還可以進(jìn)一步細(xì)分。比如哪些是必須用的，哪些是經(jīng)常要用的，哪些是基本閑置或使用較少的，然后確定空域分類管理政策。

《瞭望東方周刊》：回到航線和時(shí)刻問(wèn)題上，目前關(guān)于航班時(shí)刻資源分配的市場(chǎng)化建議在理論上頗具吸引力，你怎么看？

劉光才：在現(xiàn)行航班起降時(shí)刻資源配置機(jī)制備受批評(píng)的背景下，國(guó)際上無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政府部門都在探索市場(chǎng)化道路。但大家研究了近20年，目前世界上還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的繁忙機(jī)場(chǎng)真正實(shí)施時(shí)刻資源的自由定價(jià)和拍賣。

中國(guó)此前對(duì)航班時(shí)刻一直采用政府主導(dǎo)的行政配給方式。從理論上說(shuō)，行政配給方式具有效率低下的天然缺點(diǎn)。對(duì)于航班時(shí)刻這種資源，理想的模式是通過(guò)市場(chǎng)方法配置，促進(jìn)航空運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高對(duì)稀缺資源堵塞利用效率。但從實(shí)踐來(lái)說(shuō)，中國(guó)還不適宜航班時(shí)刻市場(chǎng)化、高峰時(shí)段拍賣。

原因在于，中國(guó)航空公司普遍規(guī)模較小，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，又沒(méi)有真正意義上的樞紐機(jī)場(chǎng)。因此在我看來(lái)，做大做強(qiáng)航空公司、構(gòu)建樞紐型機(jī)場(chǎng)是現(xiàn)階段的主要任務(wù)。所以優(yōu)先保證大型航空公司在協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻比例是很必要的。

但同時(shí)，建立公平公正的航空運(yùn)輸市場(chǎng)也是中國(guó)民航改革的基本目標(biāo)，在保證大型航空公司利益的前提下，需要適當(dāng)考慮中小航空的利益，比如在“時(shí)間池”中切出少量比例的時(shí)刻專供中小航空公司。

改革必須多舉并行

《瞭望東方周刊》：你認(rèn)為，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化需要哪些基礎(chǔ)性條件？

劉光才：從政策層面看，一方面，中國(guó)的民航產(chǎn)業(yè)剛進(jìn)入成長(zhǎng)期，市場(chǎng)機(jī)制還遠(yuǎn)不夠成熟，產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、價(jià)格、體制等改革還沒(méi)有真正到位。而中國(guó)航空公司市場(chǎng)還不是真正獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，行為的“非理性”決定了它還不能真正按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，實(shí)行市場(chǎng)化不可避免會(huì)出現(xiàn)航班時(shí)刻價(jià)格“扭曲”的現(xiàn)象。

另一方面，航空運(yùn)輸市場(chǎng)還不是一個(gè)完善的生產(chǎn)要素市場(chǎng)，資金、勞動(dòng)力等市場(chǎng)要素還不能充分、自由地流動(dòng)。而且，三大航各據(jù)一方，新進(jìn)航空公司普遍規(guī)模較小，缺乏競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，很難甚至根本不能與三大樞紐機(jī)場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

在市場(chǎng)化這個(gè)問(wèn)題上，現(xiàn)在還處于爭(zhēng)論階段。我個(gè)人傾向于走第三條道路，也就是一級(jí)市場(chǎng)行政分配，二級(jí)市場(chǎng)交易。航空公司從政府手上拿時(shí)刻，有的拿得多、用不了，或者有的覺(jué)得資源配置不合理，在二級(jí)市場(chǎng)既可以交換，也可以市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)有限的市場(chǎng)化。

總之，只有民航改革發(fā)展到一定程度，航空公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、擁有定價(jià)自由和競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈時(shí)，才能從航班時(shí)刻行政分配過(guò)渡到市場(chǎng)化配給。

《瞭望東方周刊》：近年來(lái)主管部門一直在改善航線時(shí)刻資源分配機(jī)制，你認(rèn)為還有哪些改進(jìn)空間？

劉光才：應(yīng)該說(shuō)從2000年開(kāi)始，航線時(shí)刻資源分配機(jī)制一直在進(jìn)步。每到航季航班分配時(shí)，運(yùn)輸管理部門會(huì)出一個(gè)小冊(cè)子，分配細(xì)則有哪些，指導(dǎo)思想是什么，分配原則、分配程序等都會(huì)一清二楚地列出來(lái)?？梢哉f(shuō)，公開(kāi)性、公正性正越來(lái)越好。

當(dāng)然，仍然存在改進(jìn)空間。比如，在每年的全國(guó)民航航班時(shí)刻協(xié)調(diào)會(huì)中，分配優(yōu)先政策，國(guó)際、國(guó)內(nèi)航班時(shí)刻分配比例，新增航班時(shí)刻分配的動(dòng)態(tài)變化信息等，細(xì)化到每個(gè)航空公司的具體分配時(shí)刻，包括不分配給某申請(qǐng)公司的原因、協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)新增時(shí)刻分配比例、分配結(jié)果等都要形成信息公開(kāi)化制度。

或是建立一個(gè)航班時(shí)刻先期自行協(xié)商機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)航企積極性，節(jié)約國(guó)家行政資源。

總的來(lái)說(shuō)，我們現(xiàn)在已經(jīng)無(wú)法靠著對(duì)現(xiàn)有航路進(jìn)行修補(bǔ)，或者從現(xiàn)有容量中挖掘潛力來(lái)解決問(wèn)題了。改進(jìn)航線時(shí)刻分配機(jī)制、增加航路，增加終端空中進(jìn)出口，加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升運(yùn)行保障能力等多重改革措施齊下，才能讓中國(guó)民航保持當(dāng)前的發(fā)展速度。