“整體評估”：商務促進資金績效評價趨勢——服務外包專項資金績效評價改革路徑探索

張忠民

（山東濟南市商務局）

一、績效評價“倒逼”服務外包政策轉(zhuǎn)型

中國服務外包財政扶持已走過相當長的一段路程,從最早的房租補貼到現(xiàn)在的公共服務平臺扶持,服務外包政策某種程度上代表當今中國財政扶持政策水平。不可置疑，中國服務外包政策對外包產(chǎn)業(yè)的扶持作用明顯，從2007年中央財政設立服務外包發(fā)展專項資金以來，重點支持示范城市開展服務外包人才培訓、增強外包企業(yè)業(yè)務承接能力、扶持服務外包示范區(qū)建設。7年來，中央財政累計安排并撥付專項資金達31.5億元。2008年至2012年，中國服務外包企業(yè)承接離岸服務外包執(zhí)行額由46.9億美元增長至336.4億美元，年均增幅超過60%，躍升為全球第二大服務外包接包國，僅次于印度。服務外包企業(yè)數(shù)量由3 302家增至21 159家，增長5倍多，吸納從業(yè)人員數(shù)量由52.7萬人增長至428.9萬人。這其中財政專項資金持續(xù)大量的投入無疑起到至關重要的作用。

2007年至今，經(jīng)歷一段高速發(fā)展和擴展后，中國服務外包企業(yè)同扶持政策一樣面臨戰(zhàn)略調(diào)整。2013年，中國服務外包行業(yè)經(jīng)歷了20年來最大的變故，在美國上市的9家服務外包企業(yè)全部從美股市場退市，這個震蕩帶給了業(yè)內(nèi)人士深重的思考。十年前，中國服務外包企業(yè)規(guī)模在三五百人的時候，印度企業(yè)規(guī)模6 000~10 000人。目前中國最大的服務外包企業(yè)突破萬人的時候，印度第一梯隊服務外包企業(yè)規(guī)模約為15萬~20萬人。2011到2012年，印度在美國上市的服務外包企業(yè)（Infosys、Wipro）年度收入規(guī)模均大于70億美元，凈利潤率在10%~30%之間，人均年銷售收入在4萬~6萬美元之間。2011~2012年，中國在美國上市的服務外包企業(yè)（宇信易誠、柯萊特、軟通動力、文思海輝）年度收入規(guī)模均小于4億美元，利潤率在10%以下，人均年銷售收入大約在1萬~3萬美元之間。

商務促進資金的大量投入投得準不準、值不值?這是商務專項資金績效評價面臨的最緊迫、最復雜,也是最重要的問題。長期以來，在專項資金支出管理上，資金投放前沒有實行績效預算，項目完成后也不進行績效評價,預算編制帶有較強的隨意性。預算分配往往是按基數(shù)、按增長率來安排資金支出，而很少考慮財政資金支出的社會效益和經(jīng)濟效益。開展服務外包績效評價勢在必行，績效評價有利于增強促進資金的規(guī)范性、分配的科學性，提升專項資金的使用效益。

二、國外財政專項資金績效評價特點

（一）美國績效評價具有明顯的法制化特征

進入21世紀,西方政府較為普遍建立起整體性的績效管理,英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國形成了整體性績效評價的框架。美國的政府績效評價具有明顯的法制化特征，相關的法律制度不僅包括《政府績效與結果法案》、《聯(lián)邦采購簡化法案》、《項目評級工具》，也包括州與地方政府的一些績效評價的立法。美國聯(lián)邦政府高度重視績效評估,建立了從項目評估、部門評估到跨部門評估等比較完善的績效評估層級體系。上層對部門績效目標及評價方式全程控制，自上而下串聯(lián)統(tǒng)一部門績效目標，形成以結果為導向的跨部門的目標體系。

（二）英國績效評價形成成熟的“七步走”流程

政府績效預算最早由英、美開始，90年代西方國家在預算管理方面紛紛實施績效預算，如加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國得到推廣，績效預算成為各國政府預算改革的發(fā)展趨勢。英國績效預算發(fā)展形成了相對成熟的“七步走”流程。即設立績效目標、分配預算資金、預算績效監(jiān)督、二次提交績效報告、績效審計、使用績效信息。在英國，戰(zhàn)略目標、績效目標和具體的績效指標在政府與各部門簽訂的公共服務協(xié)議中明確規(guī)定。各政府部門在獲得預算資金的同時也簽訂各自的協(xié)議PSA，明確規(guī)定部門用這些資源要落實協(xié)議中規(guī)定的績效結果。為了便于權力機構和政府領導階層和公眾及時了解各部門完成績效任務的進展情況，政府部門每年兩次向議會提交績效報告，權力機構通過審計機構提交的績效報告加強對政府的監(jiān)控，同時績效報告也為未來政府部門預算決策，提供參考依據(jù)。

（三）中介機構是績效評價的巨大力量

20世紀90年代以來，世界各國政府績效評價主體的選擇呈現(xiàn)多元化的趨勢。美國為了克服單一的考評機構帶來的諸多缺陷,形成了三個層次的評價機構:一是上級機關;二是政府自身;三是民間機構。美國上級評估機構主要有聯(lián)邦人事總署、聯(lián)邦審計總署。美國民間機構對政府的績效評估是推動政府績效評估的巨大力量。美國中介評價組織的發(fā)展大致經(jīng)歷四個階段。輔助企業(yè)建立階段、服務功能系統(tǒng)化階段、企業(yè)化運行階段、集成產(chǎn)業(yè)化階段。民間評估機構每年對各州、市政府進行績效評估，并發(fā)布評估報告。顧客服務至上原則，美國公民可以直接參與政府績效評價。國外政府在政府績效評價發(fā)展進程中，對政府的信息化建設投入了大量人力、物力和財力，特別是美國，它以自己先進的信息技術為支撐，運用現(xiàn)代化的信息設備，大大提高了其信息技術應用和信息傳遞網(wǎng)絡化的快捷程度，使績效評估中信息反饋和信息處理的及時性大為改善。

（四）建立全國統(tǒng)一的績效評價指標體系

建立全國統(tǒng)一的督導評價標準和評價指標體系是英國加強對政府資金監(jiān)控的重要策略,全面績效考核由國家審計署具體負責。國家審計署根據(jù)法律法規(guī)以及中央政府對地方政府的具體要求，提出地方政府績效考核的框架結構和基本方案，并及時向地方政府和社會公布。英國通過對地方政府進行全面績效考核，極大地調(diào)動了地方政府提升管理水平、提高服務質(zhì)量的積極性和創(chuàng)造性。同時，也加強了中央政府對地方政府的宏觀調(diào)控，保證了中央的重大政策在地方的執(zhí)行和落實?？己酥贫染哂小傲蟆碧攸c：一是全面績效考核由獨立的、權威的部門來執(zhí)行；二是地方政府全面績效考核是一個開放式的、公開透明的體系；三是注重考核結果的追蹤檢查，督促地方政府落實整改建議；四是注重考核地方政府的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及其執(zhí)行情況；五是嚴格考核地方政府提供公共服務的水平和能力；六是通過特殊的激勵機制最大限度地發(fā)揮績效考核的效果。

圖1 各縣（市）區(qū)績效綜合評價結果

圖2 項目單位服務外包專項獎金項目綜合評價結果

三、濟南的實踐

濟南市對服務外包績效評價進行了大膽推進和嘗試。為充分發(fā)揮商務促進資金的引導作用，規(guī)范資金使用，建立科學、有序的績效評價體系，根據(jù)《市服務外包專項資金使用管理辦法》和《市服務外包專項資金績效評價實施意見》，濟南市商務局委托中介機構，于2013年12月至2014年1月對2012年度市服務外包專項資金進行了績效評價。評價分自評和復評兩個階段進行。截至2013年12月31日，獲得2012年服務外包專項資金的企業(yè)和單位中有127家上報自評報告和自評表。根據(jù)“按不低于上年專項資金總數(shù)的40%、業(yè)務類項目總數(shù)的30%隨機抽評、復評”的要求，最終確定抽查49家企業(yè)單位，占總單位個數(shù)的37.12%；抽查資金占市級補助資金總額的72.43%；抽查培訓機構8家、公共技術服務平臺建設單位6家、服務外包企業(yè)35家；同時對8個縣市區(qū)商務局進行了績效評價，評價結果見圖1、圖2。服務外包專項資金績效評價分為管理績效和重點項目使用績效兩個層次，評價指標分為“管理工作績效評價指標”和“項目績效評價參考指標”兩類。管理工作績效評價指標包括組織管理、資金管理、監(jiān)督管理、項目績效、信息宣傳五個方面的10項指標。項目績效評價參考指標包括項目組織、項目實施、資金使用、檔案管理、實施效果等四個方面的11項指標。實施效果包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)和加分項等相關指標。（詳見表1）

四、問題及建議

（一）績效評價過程中暴露的問題

1.碎片化評估暴露致命缺陷

現(xiàn)在中央和省級財政扶持資金采用了切塊因素方法,這種方式應該建立在地方完善績效評估機制之上。但是目前地方政府績效評估既缺乏有關法律的指導，又處于“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，“碎片化”的創(chuàng)新試驗模式日益暴露出其固有的弊端,地方實際評估過程中,缺乏全國統(tǒng)一評估標準、評估的內(nèi)容和評估指標根據(jù)政府部門本身需要而定，地方績效評估始終處于低層面被動應付狀態(tài)。地方財政績效評估僅限于對某個專項資金的評估,沒有任何整體推進的計劃，制度創(chuàng)新，制度建設緩慢。

表1 服務外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金項目績效評價計分標準

2.績效評價機構是最大盲區(qū)

評估主體的選擇，直接關系著評價結果的有效性，是績效評估的首要環(huán)節(jié)。地方績效評價面臨的最大苦惱是尋找不到能勝任政府績效評估服務的專業(yè)中介機構，若政府面對的專業(yè)評估主體長期缺位，這種政府主導的單向自身評估就會導致績效評估的扭曲。績效評估的不連續(xù)性以及第三方績效評估服務組織參與的間斷性，使中介評估很難對政府績效做出持續(xù)、理性、科學的評價。

3.評估技術和指標體系滯后

現(xiàn)階段的績效評價在很大范圍內(nèi)局限于對傳統(tǒng)財務數(shù)據(jù)的考評，重視傳統(tǒng)靜態(tài)財務指標，用傳統(tǒng)行政管理學的“效率”作為標準，衡量缺陷日益凸顯。這種效率理論側(cè)重于資金扶持的成效,而不注重管理的結果與影響,具有十分明顯的純經(jīng)濟性和數(shù)量化傾向。從目前各地實踐看，績效評價指標體系過多，指標的繁雜造成指標劃分不明確，執(zhí)行難度較大，評價之前未充分考慮到指標信息獲取的技術上的可能性，導致實際評估操作從經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益三個方面存在大量指標無法具體量化問題，績效評價具有一定的局限性，難以反映全面的績效情況。

4.績效評價結果束之高閣

績效評價結果的合理運用是財政績效工作的核心和歸宿,更是績效預算和事后績效評價的有機結合點。現(xiàn)階段地方績效評價結果應用的意識淡薄，政府績效評價可信度低，結果運用范圍狹窄，運用方式簡單化，績效評估結果與預算掛鉤在使用頻率和使用權重上很低，績效評價結果有效運用缺乏配套的保障措施。許多政府所實施的績效評估往往在得到評價結果后被束之高閣,對評估結果不進行反饋又不采取有效措施加以運用。

（二）建議

1.推進“整體評估”體系的建立

財政資金績效評估作為預算管理制度創(chuàng)新的突破口，越來越受到政府重視，“整體評估”意味著一種區(qū)別“碎片化”績效評估模式，即財政資金評估自上而下形成統(tǒng)一的績效評價制度體系,通過立法統(tǒng)一績效標準和指標體系,建立績效評估的制度框架，成立專門負責推行政府績效評估的咨詢協(xié)調(diào)機構，從頂層設計和整體建構出發(fā),合力推進績效評價由局部性向整體、由分散性向協(xié)調(diào)性轉(zhuǎn)變。在績效評估頂層制度設計中，配套制度、評估機構、標準化指標體系與評估技術等四個方面是實施評估的核心要素。

2.設立績效評估機構扶持專項資金

英國國家審計署績效審計平均每年能產(chǎn)生4億英鎊的效益，每花費1英鎊的審計成本，將會直接給社會帶來8英鎊的節(jié)約。國內(nèi)迫切需要培植一批具有較大規(guī)模、較強實力、較高執(zhí)業(yè)水平，能滿足國內(nèi)績效評估需求，并能參與國際競爭的績效評估機構。政府必須采取必要的措施與政策，設立專項扶持資金，加大財稅政策支持力度，建立全國性、區(qū)域性和專業(yè)性的層級評估機構。積極探索與境外評估機構合作等多種方式，大力引進國外績效評估機構,探索整體委托建設與運營方式，積極培育，逐步形成專業(yè)化、社會化、網(wǎng)絡化的績效評估服務體系。

3.構建多層次、立體化評價指標體系

績效考核指標體系的設計是績效考核中的難點和關鍵問題,指標體系的有效性和可操作性關系整個績效考核的成敗。傳統(tǒng)的、單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標已經(jīng)難以反映出績效狀況。綜合性的績效評價體系具有多重的價值標準、多向的維度，地方政府資金績效評估指標體系設置重點包括四個維度及其細化內(nèi)容；經(jīng)濟發(fā)展維度、社會發(fā)展維度、資源與環(huán)境維度、行政效果維度。建立統(tǒng)一的政府績效評估指標和評估標準，科學地設定考核評價指標，評價指標體系要具備科學性、系統(tǒng)性、通用可比性、實用性、目標導向性五大特點。根據(jù)績效評估結果，及時調(diào)整和優(yōu)化預算支出的方向和結構,合理配置資源,提高財政資金的使用效益和效率。

4.建立“以結果為導向”預算模式

政府績效評估結果的運用是促進政府績效評估功能發(fā)揮的重要環(huán)節(jié),將專項資金績效評估結果作為編制和安排年度預算的重要依據(jù)之一，推動績效評估與預算的融合?？冃ьA算的核心特征是在績效信息與預算決策之間建立起某種聯(lián)系,實現(xiàn)績效評價結果的有效運用,形成一個密閉的、涵蓋資金支出全過程的“績效預算分配——使用結果評價——下年度績效預算分配”的績效預算約束環(huán),使績效管理貫穿專項支出領域和分配領域。通過完善的評級,建立績效評價結果與資金分配相結合的激勵約束機制。

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