“權(quán)力清單”的三個挑戰(zhàn)

祁凡驊

“權(quán)力清單”，是指政府及其部門在對其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、法律依據(jù)、運行程序等以圖表或文字的形式列舉出來，向社會公開明示，并依此作為政府及工作部門行政行為的規(guī)范。

2014年，“權(quán)力清單”制度在中國的展開呈現(xiàn)出了“中央垂范、地方跟隨”的局面。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推動地方各級政府及其工作部門“權(quán)力清單”制度，依法公開權(quán)力運行流程?！皺?quán)力清單”成為各級政府治理變革的首選工具。

“權(quán)力清單”制度的推行，開啟了中國政府治理現(xiàn)代化的征程，但政府治理現(xiàn)代化的征程不會是坦途一片，必然會遇到各種各樣的挑戰(zhàn)。其中最需要擔(dān)心的是，如何避免“權(quán)力清單”單兵推進(jìn)，其他領(lǐng)域遲疑滯后，進(jìn)而造成“權(quán)力清單”制度效果不及預(yù)期，甚至落入傳統(tǒng)變革的窠臼。解決這一問題的關(guān)鍵是消除治理的非協(xié)同性。與“權(quán)力清單”制度密切關(guān)聯(lián)的協(xié)同性挑戰(zhàn)主要來自三個方面：

一、政治與行政的協(xié)同性

在中國，政治與行政是分不開的。中國共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)同時也領(lǐng)導(dǎo)各級政府的整體工作。政府的行政首腦通常也是黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的一員。政府系統(tǒng)改革措施必定是黨的領(lǐng)導(dǎo)集體一致的決策。因此，在戰(zhàn)略層面，政治與行政很容易達(dá)成協(xié)同。但是在微觀運行層面，政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)并不是總能做到協(xié)同一致。黨有黨的獨立機(jī)構(gòu)體系和運行機(jī)制。黨通過黨組織和黨員個體來實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)。行政通過行政官僚系統(tǒng)來推進(jìn)各項政策，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。行政機(jī)構(gòu)實施“權(quán)力清單”，做到清單之外無權(quán)力。而黨的機(jī)構(gòu)沒有“權(quán)力清單”，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過黨組織和黨員實現(xiàn)全覆蓋。黨的組織和行政組織在這點上就沒有達(dá)到協(xié)同。政府推崇“法無授權(quán)不可為”，而黨的組織又主要是靠文件來部署、落實各項工作的。在中國的政治文化中，政治高于行政，政治事項必然優(yōu)先于行政事項，行政須為政治讓路。盡管文件的規(guī)范程度常常無法與法律齊肩，但黨的文件權(quán)威高于行政法規(guī)的權(quán)威。當(dāng)黨的文件要求與法律的規(guī)范不一致時，沖突自然而生。在我國，黨的強(qiáng)大政治動員能力是我們獨特的政治優(yōu)勢，同時也是行政變革的強(qiáng)力后盾。但政治治理與政府治理運行方式的協(xié)同性，會直接決定“權(quán)力清單”制度的執(zhí)行深度。

二、政府系統(tǒng)層級間的協(xié)同性

“權(quán)力清單”制度的成功實施有賴于政府整體性的協(xié)同與努力。目前，行政層級間存在兩個協(xié)同性問題：

一是如何激勵地方政府效仿中央政府，大幅度地消減行政審批權(quán)力。今年，中央做了率先垂范，樹立了良好的標(biāo)桿。而地方政府有爭先的，也有觀望的。目前，與中央政府“權(quán)力清單”精神一致的省級“權(quán)力清單”數(shù)量有限，全面推進(jìn)的僅有浙江和安徽兩個省份，并且浙江的“權(quán)力清單”與中央政府的理念并不完全合拍，其“權(quán)力清單”中還保留了大量的非行政許可審批權(quán)。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面“權(quán)力清單”具有示范意義，但整個上海市的“權(quán)力清單”還在醞釀之中。其他的省份還處于觀望階段。這說明，對政府自身的權(quán)力進(jìn)行消減，做起來是有難度的。政治上與中央保持一致，這是約束地方的一項因素，其他的激勵因素呢？

二是如何保障各級政府的公務(wù)人員能夠從過去的審批管理模式，轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代的服務(wù)治理模式。以“權(quán)力清單”為代表的政府治理模式的轉(zhuǎn)變，不是為了削弱政府，而是為了政府更為有效。政府需要從過去的劃槳轉(zhuǎn)為掌舵，從過去的管理轉(zhuǎn)為服務(wù)，去重新規(guī)范市場。其行為方式、辦事流程、績效評價機(jī)制都要隨之變化。這種變化看似輕松實則是巨大的跨越。這對廣大公務(wù)人員提出了新的能力要求，不得不說是一種巨大的挑戰(zhàn)。假如公務(wù)人員的能力不能適應(yīng)政府變革的要求，那么，政府整體的治理能力也會受到掣肘。所以，公務(wù)人員能力與政府治理模式的協(xié)同性也必須引起決策部門的充分重視。

三、政府與社會的協(xié)同性

“權(quán)力清單”模式變革的核心是政府與市場關(guān)系，是政府縮權(quán)及對市場擴(kuò)權(quán)的變化，這一變化是21世紀(jì)國際治理變遷的潮流之一。公共事務(wù)的治理從政府唯一中心變?yōu)檎?、非營利組織、民眾、企業(yè)等多中心。政府與社會主體的關(guān)系由原來的管轄與被管轄關(guān)系轉(zhuǎn)為平等共治的伙伴關(guān)系。政府權(quán)力收縮之后，其讓渡出的權(quán)力空間會被非營利組織、企業(yè)、民眾所分享。特別是非營利組織、自治組織將在市場規(guī)范和公共事務(wù)管理中扮演重要的角色。但非營利組織在我國的發(fā)展才剛剛起步，自身的管理都不夠成熟，更遑論承擔(dān)公共事務(wù)管理的責(zé)任了。中國的事業(yè)單位改革將會促使現(xiàn)在的一部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為非營利組織，能充實和壯大非營利組織的隊伍。但是，事業(yè)單位原來是行政機(jī)關(guān)化的運作與管理體制，將在多大程度上能夠成功轉(zhuǎn)化為非營利組織仍然需要等待與觀察，目前還無法擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)市場、規(guī)范市場、服務(wù)市場的功能。假如市場秩序出現(xiàn)了紊亂，民眾可能延續(xù)傳統(tǒng)的思維，希望政府更多地干預(yù)以解決燃眉之急。這時候體制的恢復(fù)機(jī)制就會發(fā)動，治理模式也會出現(xiàn)反復(fù)。所以，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到政府放權(quán)之后，社會和市場的自治能力有一個培育和發(fā)展的過程，雙方不是無縫銜接，是非協(xié)同的。如何安然渡過這一非協(xié)同期，對“權(quán)力清單”制度的成功落實同樣是一個不可忽視的考驗。

總之，新的一屆中央政府將“權(quán)力清單”制度作為政府治理改革的突破口，重新厘定政府和市場之間的關(guān)系，給社會和市場更多的空間，激發(fā)市場創(chuàng)新增長的活力。這一治理工具的選擇，打破了過去行政審批權(quán)力事項邊減邊增的無限重復(fù)循環(huán)，推動了政府治理模式向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，只要耐心處理好政治與行政、行政層級之間、政府與社會這三個協(xié)同性問題，通過協(xié)同治理、整體性政府來深化“權(quán)力清單”制度所著力的變革，一幅透明政府、責(zé)任政府、法治政府、有效政府的“國畫”正在向世界徐徐展開。

（摘自《改革內(nèi)參》）