行政法治視野中的事業(yè)單位改革

摘 ? ? ?要：我國(guó)新一輪事業(yè)單位改革是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立、服務(wù)型政府建設(shè)、社會(huì)管理體制創(chuàng)新以及公共服務(wù)供給體制改革的背景下展開(kāi)的。因此，應(yīng)在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，合理界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中政府的公共服務(wù)職能，明確事業(yè)單位在公共服務(wù)體制中的定位;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，改革傳統(tǒng)的國(guó)家事業(yè)體制，建立新的事業(yè)體制，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，加強(qiáng)立法，促進(jìn)政事關(guān)系的法治化。

關(guān) ?鍵 ?詞：事業(yè)單位改革;服務(wù)型政府;現(xiàn)代事業(yè)組織制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）01-0043-06

收稿日期：2014-11-11

作者簡(jiǎn)介：何崢嶸（1968—），女，湖南邵陽(yáng)人，廣西政法管理干部學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)： 13XFX007。

我國(guó)的事業(yè)單位改革是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會(huì)管理體制創(chuàng)新、公共服務(wù)供給體制改革的背景下展開(kāi)的。在上述背景下展開(kāi)的事業(yè)單位改革，必須重點(diǎn)關(guān)注和著重解決以下問(wèn)題：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)單位存在的必要性、事業(yè)單位的性質(zhì)及范圍界定;通過(guò)事業(yè)單位改革依法確立新的政事關(guān)系、建立新的事業(yè)體制，以改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升政府公共服務(wù)能力等。從上個(gè)世紀(jì)90年代大規(guī)模展開(kāi)的事業(yè)單位改革情況來(lái)看，由于指導(dǎo)思想不明確，政府“甩包袱”的意圖很明顯，某些公益服務(wù)過(guò)度市場(chǎng)化，如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域就因過(guò)度市場(chǎng)化而產(chǎn)生了諸如上學(xué)難、看病難等一系列民生問(wèn)題。目前，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，政府對(duì)事業(yè)單位的管理體制不順，公共服務(wù)供給效率低下、資源浪費(fèi)、成本高昂、服務(wù)意識(shí)欠缺等問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。本文就上述問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想：服務(wù)型政府

筆者認(rèn)同“行政法上的‘服務(wù)型政府’應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來(lái)運(yùn)用”，[1]在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化其公益屬性，建立現(xiàn)代事業(yè)組織制度以便更好地履行政府的公共服務(wù)職能。同樣，應(yīng)當(dāng)遵循服務(wù)型政府的指導(dǎo)理念，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。

盡管“行政法上的所有‘政府’都應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的，”[2]服務(wù)是任何時(shí)期的政府都應(yīng)有的職能之一，但不同歷史時(shí)期的政府職能是有差別的，這種差別主要體現(xiàn)在政府提供的社會(huì)公共服務(wù)方面。隨著現(xiàn)代社會(huì)給付行政的發(fā)展，給付行政范圍的日益擴(kuò)大，提供各種公共服務(wù)以滿(mǎn)足社會(huì)需求是現(xiàn)代社會(huì)政府的主要職能，因此，盡管服務(wù)型政府內(nèi)涵的“服務(wù)”內(nèi)容十分廣泛，但完善公共服務(wù)供給體制仍是“服務(wù)型政府”建設(shè)的核心內(nèi)容。在我國(guó)，政府主要通過(guò)舉辦事業(yè)單位來(lái)提供公共服務(wù)?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位仍是我國(guó)公共服務(wù)體制中的基礎(chǔ)性部門(mén)，事業(yè)單位改革的目標(biāo)和意義也在于完善公共服務(wù)體制，有效地提供公共服務(wù)。因此，事業(yè)單位改革是服務(wù)型政府建設(shè)最重要的實(shí)踐之一。

在實(shí)踐中，雖然各地服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)已蓬勃開(kāi)展，但有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容則更多地關(guān)注秩序行政的服務(wù)理念和服務(wù)方式，以及更多地出臺(tái)招商引資措施，著重改善投資環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，而沒(méi)有將事業(yè)單位改革以改善公共服務(wù)的供給作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容或主要內(nèi)容，事關(guān)每個(gè)公民生老病死的公共衛(wèi)生事業(yè)、教育就業(yè)等社會(huì)事業(yè)沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，地方政府對(duì)此的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，上學(xué)難、看病難、就業(yè)難等民生問(wèn)題普遍存在，社會(huì)對(duì)事業(yè)單位職能的履行提出了新要求。

我國(guó)事業(yè)單位改革的大規(guī)模展開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)90年代。在政府財(cái)政拮據(jù)的大背景下，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革取得的部分成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革的主要設(shè)想是，“除教育單位和極少數(shù)需要財(cái)政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財(cái)政撥款1/3，爭(zhēng)取三年基本達(dá)到自負(fù)盈虧”。[3]這種基于財(cái)政壓力的改革動(dòng)因勢(shì)必以縮減事業(yè)單位編制，減少事業(yè)單位財(cái)政撥款為主要目標(biāo)，允許事業(yè)單位自主創(chuàng)收等措施激發(fā)了事業(yè)單位的逐利動(dòng)機(jī)，使事業(yè)單位從公益性逐步轉(zhuǎn)向如企業(yè)一樣營(yíng)利，其中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的過(guò)度市場(chǎng)化直接導(dǎo)致了“看病難，看病貴”的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。改革指導(dǎo)思想的錯(cuò)誤導(dǎo)致事業(yè)單位嚴(yán)重偏離了公益性質(zhì)。

以服務(wù)型政府為指導(dǎo)理念，事業(yè)單位改革顯然不應(yīng)該是政府減輕財(cái)政壓力、“甩包袱”的過(guò)程，而是如何構(gòu)建新的事業(yè)體制，公平而有效地提供更多、更好的公共服務(wù)，以滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)事業(yè)單位改革缺乏明確的指導(dǎo)思想，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，以及事業(yè)單位作為政府的附屬機(jī)構(gòu)存在，公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性差、效率低、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象不同程度地存在，因此，一方面，應(yīng)在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，對(duì)目前的事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)，明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化其公益屬性，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。另一方面，事業(yè)單位要去行政化，建立和完善不同于政府機(jī)構(gòu)的事業(yè)組織制度。

二、政府的公共服務(wù)職能與事業(yè)單位

從現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，已呈現(xiàn)出供給主體多元化、供給方式多樣化的現(xiàn)象。在我國(guó)，隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，“盡管?chē)?guó)家仍然控制著大部分公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，但已經(jīng)開(kāi)始在某些領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引多種市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)的供給”。[4]實(shí)際上，目前我國(guó)包括公共部門(mén)（政府）、私人部門(mén)（民營(yíng)企業(yè)）、社會(huì)組織（民辦非企業(yè)組織）等提供公共服務(wù)已成為公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)狀況。

從憲法及相關(guān)法律法規(guī)的表述來(lái)看，事業(yè)單位是政府舉辦的提供公共服務(wù)的組織，是履行國(guó)家（政府）事業(yè)職能的組織，事業(yè)單位是中國(guó)特有的政府提供公共服務(wù)的一種組織形式。換句話(huà)說(shuō)，事業(yè)單位是頗具中國(guó)特色的概念。事業(yè)單位存在的前提是某些公共服務(wù)必須由政府提供，而政府提供公共服務(wù)必須通過(guò)舉辦事業(yè)單位來(lái)完成。

（一）事業(yè)單位存在的前提

⒈事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。事業(yè)單位改革實(shí)際上涉及到國(guó)家（政府）的職能界限，“轉(zhuǎn)軌國(guó)家的改革則涉及到從根本上重新界定國(guó)家的職能邊界”。[5]“事業(yè)單位體制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服務(wù)中的角色”，[6]需要解決的問(wèn)題是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，提供哪些公共服務(wù)是政府的職責(zé)。筆者認(rèn)為，只有存在市場(chǎng)不能提供或公共服務(wù)供給市場(chǎng)失靈的情況，政府的干預(yù)才成為必要，市場(chǎng)不能或市場(chǎng)失靈既是政府干預(yù)的理由也是政府干預(yù)的邊界。

⒉事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的組織形式。這既涉及到事業(yè)單位存在的必要性，更重要的是涉及當(dāng)下事業(yè)單位分類(lèi)改革中的關(guān)鍵問(wèn)題，即事業(yè)單位范圍的確定。需要政府提供的公共服務(wù)，政府可以通過(guò)付費(fèi)、監(jiān)管、直接提供等方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能，也可以設(shè)立公用企業(yè)或鼓勵(lì)民間組織志愿提供。

（二）政府提供公共服務(wù)的形式

目前，政府主要通過(guò)舉辦事業(yè)單位的形式提供公共服務(wù)：

⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和發(fā)展權(quán)，為每一位公民提供普惠制公共服務(wù)，如最低生活支持、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障等。行政的首要目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，與市場(chǎng)機(jī)制追求效率、市場(chǎng)主體追求利潤(rùn)最大化的價(jià)值訴求是沖突的。因此，在任何國(guó)家，都有一些基本公共服務(wù)不能或不宜由市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制提供而需借助政府組織與國(guó)家機(jī)制。

⒉公共服務(wù)領(lǐng)域存在市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)。某些公共服務(wù)的提供因不能迎合市場(chǎng)主體的逐利動(dòng)機(jī)，市場(chǎng)主體不愿提供或不能持續(xù)提供。如各地雖有民辦學(xué)校，但由于民辦學(xué)校從投資回報(bào)的角度出發(fā)不得不考慮辦學(xué)規(guī)模。①如湖南省在各級(jí)政府撤點(diǎn)并校的政策支持下，某些村鎮(zhèn)小學(xué)被撤銷(xiāo)歸并，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、交通費(fèi)用上升以及存在安全等問(wèn)題;還有一些民辦學(xué)校對(duì)尚處于義務(wù)教育階段的學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)，從升學(xué)率以及方便管理出發(fā)，將違規(guī)學(xué)生開(kāi)除了事;也有不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)椴荒軤I(yíng)利而關(guān)停，不能持續(xù)提供公共服務(wù)。

⒊我國(guó)目前的民間社會(huì)組織力量弱小，還不能大規(guī)模承接政府的公共服務(wù)職能。比如我國(guó)民辦教育雖已有20多年的發(fā)展歷程，但目前提供的教育服務(wù)在國(guó)民教育中只占少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國(guó)民辦高中學(xué)校數(shù)量只占全國(guó)高中學(xué)?？倲?shù)的17.6%，學(xué)生數(shù)量則只占9.5%;民辦小學(xué)數(shù)量則為2.3%，學(xué)生人數(shù)比例為6.2%。[7]2013年醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)醫(yī)院只占全國(guó)醫(yī)院總數(shù)的約10%。[8]目前，民間社會(huì)組織提供的公共服務(wù)僅作為政府公共服務(wù)的有益補(bǔ)充，更多的是為滿(mǎn)足公眾的個(gè)性化需求而存在。

⒋由于公共服務(wù)中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考慮，需要在政府機(jī)構(gòu)以外設(shè)立具有獨(dú)立法律地位的組織，以“避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由?！盵9]此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后，國(guó)家出于限制政府規(guī)模的考慮而舉辦事業(yè)單位，目前有不少事業(yè)單位就是在政府精簡(jiǎn)的背景下設(shè)立的，雖然設(shè)立的初衷并不是為了提供公共服務(wù)，但這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也是事業(yè)單位改革必須考慮的。

綜上，出于提供必要的公共服務(wù)之考慮，我國(guó)現(xiàn)階段事業(yè)單位這一組織形式的存在是必要的，也因事業(yè)單位具有與其他公共服務(wù)供給組織的不同特點(diǎn)，使得事業(yè)單位在目前具有不可替代性。

三、公共服務(wù)供給體制中事業(yè)單位的定位

如前文所述，事業(yè)單位是在政府機(jī)構(gòu)之外設(shè)立的履行政府服務(wù)職能的組織，從組織形式和運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，屬于政府組織與國(guó)家機(jī)制，[10]但又不完全對(duì)應(yīng)國(guó)家機(jī)制。

（一）事業(yè)單位是履行公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，區(qū)別于行政機(jī)構(gòu)

“事業(yè)單位是政府職能擴(kuò)張和‘技術(shù)性行政分權(quán)’的產(chǎn)物，是政府履行社會(huì)職能的一種有效制度安排?！盵11]隨著給付行政的發(fā)展，政府社會(huì)職能的主要內(nèi)容之一是向社會(huì)提供公共服務(wù)，尤其是在我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能有所收縮，而社會(huì)服務(wù)職能呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，這部分職能主要由事業(yè)單位來(lái)履行。

如前文所述，舉辦事業(yè)單位主要基于考慮公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性、政府規(guī)?？刂埔约靶姓倭胖频谋锥?，如缺乏服務(wù)意識(shí)，缺乏改善服務(wù)、提高效率的動(dòng)力和壓力機(jī)制等。此外，需要考慮公共服務(wù)供給中強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者積極、靈活回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，強(qiáng)調(diào)與服務(wù)對(duì)象之間的平等關(guān)系，不同于行政管理、行政執(zhí)法的單方性和強(qiáng)制性，需遵循不同的規(guī)則。因此，賦予事業(yè)單位獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的法律地位是必要的。事業(yè)單位管理體制也因此應(yīng)當(dāng)不同于行政機(jī)構(gòu)的官僚科層體制，根源于官僚科層體制的行政機(jī)構(gòu)官僚習(xí)氣也應(yīng)得到遏制。事業(yè)單位是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才集中的地方，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的管理應(yīng)不同于公務(wù)員管理。

（二）事業(yè)單位是提供公益服務(wù)的非營(yíng)利組織，區(qū)別于公用企業(yè)等營(yíng)利組織

“公益”，是指有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益。社會(huì)公益組織，則是指那些非政府的、不把利潤(rùn)最大化當(dāng)作首要目標(biāo)，且以社會(huì)公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)的社會(huì)組織。公益的核心是非營(yíng)利性，這是相對(duì)營(yíng)利性市場(chǎng)主體而言的。事業(yè)單位的公益性主要體現(xiàn)在事業(yè)單位的設(shè)立不以營(yíng)利為直接目的，事業(yè)單位提供公共服務(wù)不以市場(chǎng)供求關(guān)系變化來(lái)定價(jià)，其資源配置來(lái)源于國(guó)家或公益捐贈(zèng)等方面。事業(yè)單位的工作成果往往表現(xiàn)為教育、科技、文化娛樂(lè)、敬老扶幼、傷殘扶助、醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務(wù)。事業(yè)單位的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)主要不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是包括服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度在內(nèi)的較為復(fù)雜的社會(huì)效益指標(biāo)。需要指出的是：第一，事業(yè)單位的公益性并不意味著一切公共服務(wù)都是免費(fèi)的，也不表明事業(yè)單位不盈利;第二，事業(yè)單位的公益性不意味著提供公共服務(wù)可以不計(jì)成本，不需要進(jìn)行成本效益考核。

“公益事業(yè)體制的本質(zhì)是國(guó)家事業(yè)體制，即以公共權(quán)力為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家事業(yè)職能以及其組織實(shí)施的制度和機(jī)制的總稱(chēng)，通過(guò)公益事業(yè)組織來(lái)具體實(shí)現(xiàn)?！盵12]因此，一方面，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的資源獲取渠道主要來(lái)自于政府的財(cái)政撥款，強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)。上個(gè)世紀(jì)90年代的事業(yè)單位改革源于財(cái)政困難而采取的“甩包袱”做法，在客觀(guān)上促使甚至放縱事業(yè)單位逐利、營(yíng)利，偏離了公益屬性，致使上學(xué)貴、因病致貧等一系列問(wèn)題由此而產(chǎn)生。另一方面，政府需要加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)，以確保事業(yè)單位的公益性。

此外，需要解決的問(wèn)題還包括：如何避免政府配置資源的弊端，如不計(jì)效率、權(quán)力尋租、社會(huì)公平喪失及“錦上添花式”配置資源等行政權(quán)力濫用現(xiàn)象;能否引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以防止因公共服務(wù)壟斷供給滋生的服務(wù)態(tài)度蠻橫和服務(wù)低效，以及在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)防止事業(yè)單位的逐利傾向等等。這方面需要有關(guān)公共財(cái)政法和事業(yè)組織法的約束，事關(guān)公共權(quán)力的行使和公共資源的配置，宜納入行政法治軌道。

（三）事業(yè)單位是履行政府公共服務(wù)職能的行政組織，區(qū)別于提供公共服務(wù)的民間組織

“從理論上說(shuō)，事業(yè)單位承擔(dān)的職能是政府職能，政府為履行向社會(huì)提供公共服務(wù)的職能，依據(jù)技術(shù)分權(quán)原則將直接提供公共服務(wù)的活動(dòng)轉(zhuǎn)移到國(guó)家舉辦的事業(yè)單位，由其按照專(zhuān)業(yè)化的原則相對(duì)獨(dú)立地組織事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品的提供?！盵13]近年來(lái)，隨著基本公共服務(wù)領(lǐng)域民營(yíng)資本的進(jìn)入，民間組織的興起，在一定程度上滿(mǎn)足了部分社會(huì)公共需求。但目前我國(guó)社會(huì)組織力量弱小，還不能大規(guī)模地承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)服務(wù)職能，事業(yè)單位仍然是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的主渠道。同為提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，事業(yè)單位屬于公共服務(wù)的體制內(nèi)供給組織形式，其運(yùn)行遵循國(guó)家機(jī)制，即政府配置資源;民間組織則屬于公共服務(wù)的社會(huì)化供給組織形式，遵循社會(huì)機(jī)制。政府對(duì)事業(yè)單位和民間組織的管理是不同的。對(duì)事業(yè)單位，政府負(fù)有財(cái)政責(zé)任，兼有對(duì)這些組織的人事、財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)等監(jiān)管責(zé)任;而民間組織更強(qiáng)調(diào)其民間性、志愿性、獨(dú)立性，對(duì)志愿組織而言，政府沒(méi)有直接的財(cái)政責(zé)任，更多地是積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)、規(guī)范其提供公共服務(wù)。

四、重構(gòu)我國(guó)事業(yè)單位體制的建議

我國(guó)的事業(yè)單位體制產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，事業(yè)單位改革與經(jīng)濟(jì)體制改革幾乎同步開(kāi)展，但成就并不顯著，重要原因之一要?dú)w結(jié)到政府建設(shè)，歸結(jié)到中國(guó)行政法治的狀況。目前事業(yè)單位體制中存在的諸多問(wèn)題，如政府轉(zhuǎn)型不到位、政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系沒(méi)有理順、行政法治意識(shí)欠缺等等，都與政府對(duì)事業(yè)單位的管理體制密切相關(guān)。“政府轉(zhuǎn)型不到位是事業(yè)單位改革難以全面推進(jìn)的主要因素?！盵14]事業(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)是國(guó)家事業(yè)體制的改革，重構(gòu)事業(yè)單位體制涉及兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是區(qū)分政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共服務(wù)供給體制中的作用;二是在公共服務(wù)供給的行政體制內(nèi)明確政府與事業(yè)單位的法律地位，理順政事關(guān)系。既然事業(yè)單位存在的必要性之一是為克服因公共服務(wù)供給中的官僚主義習(xí)氣、僵化體制而導(dǎo)致的效率低下，而目前我國(guó)事業(yè)單位的行政化現(xiàn)象又十分嚴(yán)重，因此，事業(yè)單位去行政化就成為理順政事關(guān)系的首要任務(wù)。

（一）事業(yè)單位去行政化

事業(yè)單位行政化的主要表現(xiàn)是政府對(duì)事業(yè)單位的管理行政化。行政級(jí)別既決定了事業(yè)單位在資源配置方面的待遇，影響了事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)利益，也使得等級(jí)森嚴(yán)的“官本位”文化侵蝕了專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的精神自由，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)供給的效率，進(jìn)而吞蝕了社會(huì)公平。因此， 去行政化首先要取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，這也是黨的十八大提出的事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容之一。更為關(guān)鍵的是要改變按照行政級(jí)別配置資源的做法，減少行政權(quán)力配置資源的隨意性，以及構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以取代現(xiàn)行的行政化管理體制。事業(yè)單位去行政化應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是改變事業(yè)單位附屬于政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，賦予事業(yè)單位獨(dú)立的地位，這也是由公共服務(wù)的服務(wù)本質(zhì)所決定的。為保證服務(wù)的有效性，應(yīng)強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位的服務(wù)意識(shí)和積極回應(yīng)公眾需求的特點(diǎn)，讓直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象的事業(yè)單位有更大的自主性和靈活性，以應(yīng)對(duì)公眾十分復(fù)雜且不斷變化的服務(wù)需求。二是賦予事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，避免主管行政機(jī)關(guān)對(duì)事業(yè)單位技術(shù)事務(wù)以及微觀(guān)事務(wù)的直接干預(yù)。三是完善事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位內(nèi)部行政管理對(duì)學(xué)術(shù)或技術(shù)的壓制。事業(yè)單位去行政化的目的是改變目前事業(yè)單位的行政附屬狀況，重構(gòu)政府與事業(yè)單位的關(guān)系。

（二）重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系

⒈公共服務(wù)供給體制中的合作伙伴關(guān)系。政府是事業(yè)單位的出資人、設(shè)立人，這里強(qiáng)調(diào)的是政府作為事業(yè)單位舉辦者的財(cái)政保障責(zé)任和國(guó)有資產(chǎn)管理者的責(zé)任。政府應(yīng)根據(jù)財(cái)政狀況出資設(shè)立、舉辦各種事業(yè)單位以滿(mǎn)足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。政府是公共服務(wù)的規(guī)劃者、決策者，承擔(dān)財(cái)政保障責(zé)任以及對(duì)所投入的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理;事業(yè)單位則是規(guī)劃和決策的執(zhí)行者，直接面向公眾提供公共服務(wù)。因此，在公共服務(wù)供給體制中，事業(yè)單位與政府是一種合作伙伴關(guān)系，而不是目前的事業(yè)單位屬于政府或其職能部門(mén)的屬性關(guān)系。應(yīng)解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系，賦予事業(yè)單位獨(dú)立的公共服務(wù)主體資格。即政府作為公共服務(wù)供給體制中的決策主體和投資主體，事業(yè)單位作為公共服務(wù)的執(zhí)行主體而不是行政體制的附屬，政府與事業(yè)單位分離，各自獨(dú)立，同時(shí)亦存在分工合作關(guān)系。

⒉公共服務(wù)體制中的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。事業(yè)單位是政府設(shè)立的提供公共服務(wù)的公益性組織，從確保公共服務(wù)質(zhì)量與效率、維護(hù)公共利益以及國(guó)有資產(chǎn)管理等角度出發(fā)，政府對(duì)事業(yè)單位應(yīng)負(fù)有管理責(zé)任。那么，在事業(yè)單位去行政化后，政府如何管理事業(yè)單位？筆者認(rèn)為，確立政府是事業(yè)單位的監(jiān)管者，強(qiáng)化其對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)管較為妥當(dāng)，這也是公共服務(wù)供給體制中政府最重要的工作內(nèi)容之一。這種監(jiān)管包括公共服務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)格的制定、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估等。監(jiān)管的目的在于確保事業(yè)單位不偏離公益屬性以及公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。需要指出的是政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，是指在解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系以后對(duì)所有事業(yè)單位一視同仁的監(jiān)管，這種監(jiān)管不是基于行政隸屬關(guān)系，而是針對(duì)所有提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，其中公共服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)格的制定還涉及提供公共服務(wù)的民間組織。因此，從公共服務(wù)監(jiān)管制度來(lái)看，政府與事業(yè)單位之間是一種管理與被管理的行政法律關(guān)系，應(yīng)由相關(guān)行政法確認(rèn)各自的權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)、范圍，由相關(guān)行政法予以調(diào)整，以減少管理的隨意性，防止政府或其主管部門(mén)權(quán)力濫用。

五、有關(guān)事業(yè)單位改革的立法建議

從行政法治視角來(lái)看，事業(yè)單位改革涉及的問(wèn)題應(yīng)包括：第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，依法建構(gòu)現(xiàn)代事業(yè)體制，界定政府、社會(huì)、市場(chǎng)在公共服務(wù)供給體制中的職責(zé)、地位，即政府公共服務(wù)職能法定。第二，重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的行政法律關(guān)系，促進(jìn)政事關(guān)系法治化。第三，依據(jù)公法設(shè)立事業(yè)法人即公法人制度。第四，依法建構(gòu)事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為此，需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的立法：一是有關(guān)事業(yè)單位設(shè)立的依據(jù)。事業(yè)單位是政府為公共行政目的而設(shè)立，作為公法主體，其設(shè)立依據(jù)包括憲法、組織法或其他相關(guān)行政實(shí)體法。二是有關(guān)事業(yè)法人制度。事業(yè)單位的主體是事業(yè)法人，作為公法主體，事業(yè)單位的權(quán)利、義務(wù)應(yīng)由公法規(guī)定。1986年的《民法通則》中有事業(yè)法人的分類(lèi)，但有學(xué)者認(rèn)為“事業(yè)單位是公權(quán)力的產(chǎn)物，不宜確定為民法上的法人”。[15]筆者認(rèn)為，事業(yè)單位在從事民事活動(dòng)的情況下作為民法法人并無(wú)不妥，但更傾向于以下學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)：“事業(yè)單位是相對(duì)獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共機(jī)構(gòu)，對(duì)于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個(gè)行政法問(wèn)題”，[16]以及“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。[17]三是規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)。可以制定統(tǒng)一的《公共事業(yè)法》或《公共服務(wù)法》，或修訂現(xiàn)有單行的行業(yè)法律規(guī)范，規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)。四是加強(qiáng)政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，包括財(cái)務(wù)監(jiān)管、稅收優(yōu)惠、績(jī)效考核等。

需要特別指出：一是服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入行政法治軌道，事業(yè)單位改革也要改變政策依賴(lài)的路徑，體制機(jī)制創(chuàng)新不能以突破甚至犧牲法治為代價(jià)。二是從行政法治實(shí)踐來(lái)看，服務(wù)型政府的行政應(yīng)該主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法層面，有關(guān)公共服務(wù)的立法事關(guān)社會(huì)公共資源的配置以及事業(yè)單位的法律地位，應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)民意機(jī)構(gòu)來(lái)立法而不是行政立法。如果由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)事業(yè)單位的立法，有關(guān)事業(yè)單位的立法被視為行政領(lǐng)域的事務(wù)，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)行政立法無(wú)法超脫的自身利益傾向從而加劇事業(yè)單位泛行政化現(xiàn)象，以及因行政立法位階低而產(chǎn)生的權(quán)威性不夠的問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Reform of Institutions from the Perspective of Administrative Laws

He Zhengrong

Abstract：China's institution reform of the new round is performed under the establishment of the market economic system，the construction of service-oriented government，the innovation of the social management system and the reform of the public service supply system.Therefore，it should be guided in the concept of service-oriented government to reasonably define the public service function of the government in market economy system，to make clear the position of institutions in the public service system;under the market economy system，it should be done to reform the traditional state enterprise system，to establish new enterprise system，to straighten out the relationships between the government and the enterprise organization，to strengthen legislation，and to promote the legalization of the relationships between the government and the enterprise organizations.

Key words：institution reform;service-oriented government;legal system of modern enterprise organizations