公共政策“公共性”衰減問題的成因及解決途徑

摘 ? ? ?要：公共政策是政府管理社會、增進公眾福祉的重要手段，它天然地具備“公共性”。然而，在社會轉型時期，公共政策“公共性”衰減已成為一個引人關注的問題。本文認為，解決這一問題的關鍵就是從各角度厘清公共政策“公共性”的價值內涵，分析“公共性”衰減的原因，并以此為基礎探求解決問題的途徑。

關 ?鍵 ?詞：公共政策;公共性;公共性衰減

中圖分類號：D63-31 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0010-05

收稿日期：2014-08-21

作者簡介：李敏（1980—），女，湖北荊州人，華東師范大學社會科學部博士研究生，上海電力學院社會科學部講師，研究方向為社會發(fā)展與公民道德。

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“學習實踐科學發(fā)展觀重大問題研究——防范現(xiàn)代危機的公共政策系統(tǒng)研究”的階段性成果，項目編號： 08AKS003。

公共政策是政府為解決社會問題并增進公共利益，通過公共權力平衡各方利益，最終提供給社會的制度安排或公共產(chǎn)品。目前，學術界較為普遍認同的觀點來自于戴維·伊斯頓，即“公共政策就是對全社會的價值作有權威的分配?！盵1]

公共政策體系包括界定問題、決策、執(zhí)行、評估、修正等。在這些環(huán)節(jié)中，既需要客觀的工具理性作為政策選擇的手段，更需要主觀的價值訴求作為政策選擇的傾向，進而使其能夠在公共政策的應然軌道上正確行使。然而，從現(xiàn)實看，在日益復雜多變的社會轉型時期，公共政策根本的價值訴求——“公共性”的衰減已成為日益引人關注的問題，并且給政府公信力、社會公共領域等方面帶來了一系列的負面效應。

要解決公共政策“公共性”衰減問題，需要明確“公共性”的價值內涵，因此，從各角度厘清并解讀公共政策的“公共性”，為參與公共政策選擇過程的實踐者提供更加明確的價值目標，是一個重要的現(xiàn)實問題。

一、公共政策“公共性”的價值內涵

（一）從社會視閾解讀“公共性”

“公共性”和“社會性”在概念范圍上有著重合的地方?！肮残浴敝傅氖且环N公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性;而“社會性”指的是一種普遍性而非特殊性，一種全局性而非局部性，一種大眾性而非個人性。從社會視閾來看，對“公共政策”中的“公共性”，可以從以下幾個方面來理解：

首先，“公共性”問題起源于社會分工的發(fā)展?！爸皇堑搅斯I(yè)化進程開始啟動時，隨著人類社會治理走向管理型社會治理模式時，才開始出現(xiàn)了公共領域與私人領域、公共部門與私人部門、公共利益與私人利益的分化和分立的情況?！盵2]作為現(xiàn)代政府治理社會的主要工具，公共政策顯然是在社會分工發(fā)展中應運而生的。隨著社會生活的逐漸豐富，市場分工的逐步細化，公共政策的范圍也在逐步擴展和細化并涉及到社會生活的方方面面，包括教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)以及社會服務和維持社會秩序的公共事務等，而以往主要作為個人發(fā)展的教育問題、生育問題乃至家庭教育問題等，也在歷史發(fā)展進程中逐步成為社會公共問題，從而增加了需要通過公共政策去處理的事務。

其次，政府通過公共政策為社會提供公共產(chǎn)品。從一定程度上說，公共政策本身也是一種公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品以各種形式服務于社會。社會契約論認為，個人通過讓渡一部分自由權利給公權力機構，以換取個人無法完全爭取到的安全和秩序，如國防外交領域、福利保障方面的實體性產(chǎn)品及政策性力量。還有大量政府提供的公共產(chǎn)品則為其他組織或團體所不愿或不能提供，如農村地區(qū)基礎設施和城市公共領域的建設和服務等。公共政策雖然不具有實體性，但實際上它也是一種具有指導性和總體性的公共產(chǎn)品，涵蓋社會的各個領域。因此，無論是通過制定公共政策而產(chǎn)生的公共產(chǎn)品，還是具有公共產(chǎn)品屬性的公共政策本身，其本質功能都離不開對社會公利的維護和對社會福祉的承擔。

第三，公共政策的發(fā)布雖然是一種政府行為，但從原則上說，公共政策要集中民意，要有公眾的高度參與。因為公眾是具有社會活動能力的群體，公眾參與是公共政策的基石，公共政策的過程實際上就是公眾與公共權力互動的過程。公共政策的產(chǎn)生起源于有影響性的社會問題，而問題信息的重要來源即是社會公眾;公共政策的目標在于實現(xiàn)公共利益，公共利益的最大訴求者和體現(xiàn)者也是社會公眾，因此，公共政策不是權力部門“拍腦袋”，而是始終有社會公眾參與其中的一項政治性、系統(tǒng)性活動。這樣，公共政策在執(zhí)行過程中才能獲得最大的支持，否則，無論公共政策設計得多么完美，也難以達到預期的目標。因此，公眾參與政策過程的程度既是衡量政治民主化的重要指標，也是保證公共政策公共性的必然條件。

（二）從政策本質解讀“公共性”

從政策本質理解“公共性”，即分配公正，代表公意。公共政策的本質是政府對利益或資源在社會成員之間的分配與協(xié)調，這一本質決定了政策本質的“公共”立場即分配的公正。政府作為公權力部門掌握著大量的社會資源，公共政策則是其分配社會資源的基本手段。政府通過制定和實施公共政策，協(xié)調社會主體之間的利益關系，化解社會矛盾、解決社會問題，保證社會的和諧發(fā)展和不斷進步。從政策的角度看，構建和諧社會的關鍵是利益或資源在社會利益主體之間得到公平、合理、有效的協(xié)調和配置。資源具有稀缺性，在我國這樣的人口大國，社會資源的人均分配量更是稀少，而在走向現(xiàn)代化的當下，利益趨于多元化，社會轉型時期的貧富差距又進一步加劇了社會危機;政策作為分配資源的手段，既可以成為社會穩(wěn)定器，又可能激化社會矛盾。因此，只有實現(xiàn)了分配公正，公共政策的價值才能得到最充分的體現(xiàn)，社會也才會獲得最大程度的和諧與穩(wěn)定。

具體地講，分配公正要通過公共政策保證公眾享有理應獲得的社會資源，要通過公共政策給公眾提供平等的機會，要按照其對社會所做出的貢獻進行分配并進行分配后的再調劑。首先是保證最基本底線的公正。倘若連最基本底線都無法體現(xiàn)，那么社會根基就有動搖的危險。其次是事前事中規(guī)則，這是作為基本前提的公正。如果沒有機會平等的前提，那么過程和結果再平等，也是不公正的。第三是事后規(guī)則，這是過程和結果的公正。其理性而客觀，過程的公正最重要的就是體現(xiàn)對個體努力的尊重。第四是補償?shù)墓?。它更多地體現(xiàn)了人類的社會性，從宏觀的視角縮小社會各階層、各群體之間出現(xiàn)巨大的利益差距。

公共政策的本質即是一種代表公共意志的決策選擇，但“公意”并非等同于“民意”。 盧梭認為，“眾意與公意之間經(jīng)常有很大的區(qū)別;公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。但是，除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意”。[3]政治民主化的發(fā)展使越來愈多的公眾參與到公共政策制定過程中，表達自己的意愿，然而，公眾的政治素質和知識層次具有較大的差異，其對政策問題的訴求和對政策方案的理解也參差不齊。因此，從政策本質上理解政策的“公共性”，即政策的“公共性”意味著最終出臺的公共政策是決策者們通過公正的價值選擇和科學的政策工具對 “民意”進行了評估，從“民意”中梳理出“公意”，對其中的沖突和無序通過價值合力進行了消解，最終提煉出的真正能體現(xiàn)“公意”本質的政策。這種代表“公意”的公共政策是公眾在公共領域進行的合理的政策表達，是科學的、有效的政策序列設計及其安排。

二、公共政策“公共性”衰減的原因

（一）“公共利益”定位出現(xiàn)偏差

政府在制定公共政策時，對 “公共利益”的定位可能會出現(xiàn)偏差。社會各系統(tǒng)在“公共利益”的概念和實質上可能無法形成共識，因為，公共利益的根本仍然是“利益”問題，政治、經(jīng)濟、文化及其各子系統(tǒng)甚至公眾對這個問題都有自己的立場和理解，這就使“公共利益”的定位在現(xiàn)實中存在極大的復雜性。

作為掌握公權力的政府，其主要職責是通過使用公權力平衡社會各方利益，制定公共政策以有效地分配社會資源，維護公共利益。然而，正是因為存在對“公共利益”定位的復雜性，當政府試圖去維護公共利益時，就可能產(chǎn)生對這個問題理解的偏差或者是價值判斷的失誤。這種偏差和失誤產(chǎn)生的原因包括：一是在于客觀上政府決策的“有限理性”?！坝邢蘩硇浴睕Q策理論認為，由于人的觀念、智慧、認知力、知識、技能、精力、時間等都是有限的，所以，人們不可能考慮到所有的問題并找到最佳的解決辦法，從而追求利益的最大化，有時甚至連尋求最優(yōu)化方案的可能都沒有。二是因為政府在主觀上未能站在“公正”、“公平”的價值立場。在現(xiàn)實生活中不乏看到，政府在進行公共政策選擇時，往往忽視協(xié)調社會各階層利益，甚至以公共利益為擋箭牌，出現(xiàn)損害公眾權益的事件，這些公共政策違背了它的初衷，如征地拆遷、汽車車牌拍賣、江蘇鐵本事件等，這些事件都極大地侵害了公眾、法人和其他經(jīng)濟組織的權利，公共政策的“公共性”顯然無法體現(xiàn)。[4]

征地拆遷是伴隨著我國城市化進程不斷加快而采取的一項重要舉措，它在提高城市功能，推進經(jīng)濟發(fā)展，改善城市環(huán)境等方面作用明顯，公眾在這些方面是普遍受益的。但在舊城區(qū)改造過程中，因房屋拆遷實施過程中的政策不合理所帶來的各種利益之間的矛盾也日益凸顯出來。據(jù)社會矛盾和社會問題獨立觀察與對策研究中心首個研究成果——城市拆遷系列調查成果顯示，拆遷矛盾已成為現(xiàn)階段我國社會矛盾中的主要矛盾之一。這一調查針對412名拆遷戶進行，調查結果顯示，半數(shù)以上人對拆遷不滿是因為對拆遷補償政策不滿。35.8%的拆遷戶稱遇到拆遷補償?shù)陀谑袃r的問題，14%的拆遷戶拿到的補償?shù)陀谂c自家情況一樣的其他家庭，9.7%的拆遷戶到手的補償與當初合同承諾的不一致。[5]拆遷補償政策主要由各級地方政府制定和實施，在這個過程中，公眾的知情權、參與度以及利益訴求表達渠道顯然遠遠不夠，可以說，拆遷已成為政府與公眾之間矛盾頻發(fā)的焦點。

（二）政策選擇的“自利”思維

市場經(jīng)濟體制講究“效率優(yōu)先”、“利益至上”，這些產(chǎn)生于市場經(jīng)濟體制中的價值原則，為社會發(fā)展和經(jīng)濟增長提供了極大的動力，然而，市場始終是以逐利作為最大的目標，逐利的手段、逐利產(chǎn)生的外部性經(jīng)常會被利益目標所掩蓋或忽略。由于較多地考慮市場利益，因此而產(chǎn)生的公共政策雖然在短期內或表象上起到了促進經(jīng)濟發(fā)展的作用，但從長期和本質上看，卻會產(chǎn)生負面社會效益，如貧富差距、權力腐敗、政績工程等，這些負面影響從根本上損害了公共利益。

同時，從政策目標的角度看，公共政策的目標體系由一個總目標和若干子目標構成。在理論上，由于公共政策的總目標是依據(jù)社會公共利益來確定的，子目標必須服從總目標;但從現(xiàn)實來看，市場所產(chǎn)生的自利性和狹隘性使得有些政府職能部門或其下屬部門會將本部門的利益融入政策目標中，造成了子目標對總目標的背離，這種背離實際上就是對公共利益的背離，容易造成政策內容的畸變。在社會轉型時期，受短期利益或局部利益的驅動而產(chǎn)生的公共政策并不少見，這也是公共政策“公共性”衰減的重要表現(xiàn)。一些地方政府借公共利益之名行機構私利之實，把本該受關注的社會問題排除在政策議程之外，而將本地方、本部門的或者某些特殊利益集團的利益納入政策議程。[6]

（三）政策設計的“理性”至上

作為一門社會科學，公共政策在分析和解決社會問題、制定和出臺政策制度的過程中，時常會產(chǎn)生“理性”的思維偏好。

工具主義使用各類數(shù)據(jù)模型、推理工具、邏輯思維等，在這種思維偏好下制定的公共政策有一個基本的假設前提，即政策制定者和分析者是公正、客觀、理智的。然而，從政策實踐來看，政策制定者和分析者的公正、客觀、理智常常是極為有限的，有時甚至是不可能的。如在處理一些危機事件時，決策者的第一反應是使用技術性的手段或者某種預控模式，此時的基本理念是盡一切可能控制事態(tài)的發(fā)展，這是以工具理性作為主導，但技術性手段有其不可避免的局限性，或者是無法套用在具體情境中，或者是技術水平或操作水平存在問題，或者其使用的時效短，甚或是其工具性的特質損害到公共利益。

另一種“理性”思維——功利主義的公共政策理論則堅持趨利避害的人性主張，以功利原則和最大多數(shù)人的最大幸福為基本價值訴求，認為判斷公共政策理性的依據(jù)在于公共政策增進社會福利的多少。然而，在功利哲學和市場經(jīng)濟趨利本性的驅動下，功利主義公共政策因其過于強調經(jīng)濟理性和后果主義導向，容易導致公共政策的自利性，從而面臨公共性喪失的詰難。功利主義公共政策理論認為，通過犧牲部分人的權益和幸福，以實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福，具有道義上的正當性。該觀點極易忽視對弱勢群體權益的保護，無法實現(xiàn)社會整體利益的平衡，因而違背了公平正義的價值準則。因此，功利主義公共政策不能確保正義的首要性和個體權利的神圣不可侵犯性。[7]

三、提升公共政策“公共性”的有效路徑

（一）拓寬公眾參與政策過程的渠道

拓寬公眾政策參與渠道是政治民主化的必然趨勢，也是公共政策“公共性”的重要體現(xiàn)。一般來講，公眾是公共政策的客體，是政策問題的承受者，也是政策方案的實施對象，與公共政策有著緊密的聯(lián)系。如果與政策問題相關的公眾意見沒有參與到政策方案討論中，那么，出臺的政策顯然就沒有一個較好的現(xiàn)實基礎;而如果作為政策方案實施對象的公眾無法將評價反饋到政策制定者那里，那么，政策實施的效果究竟如何也會存在較大的疑問。因此，公共政策的“公共性”最重要的就在于社會公眾在公共政策中的參與程度。對于現(xiàn)代政府而言，在公共政策體系中廣泛吸納民意，是題中應有之義;對于公眾而言，參與政策制定、表達意愿、提出建議是公眾民主權利的體現(xiàn)，也是維護自身利益的渠道。因此，要采取多種形式，擴大公眾參與政策制定的范圍，拓寬政治參與途徑，如通過公開、公示等方式，向社會說明政策的制定、出臺過程以及政策運行的實施情況，讓公眾對涉及自身權益的問題擁有充分的知情權;向公眾說明政策實施過程中可能出現(xiàn)的問題及預案，以期得到他們的理解和支持;建立有效的公眾參與機制，搭建更多的公眾監(jiān)督平臺，使公眾能夠通過各種渠道直接或間接參與政策過程;營造公開的輿論環(huán)境，讓大眾媒體、專家系統(tǒng)、社會團體等社會子系統(tǒng)的意見或建議都能有釋放的空間。

（二）加快建設負責任的政府

負責任的政府意味著拋棄“自利”思維，始終以“公共福祉”作為社會治理的價值追求。政府是公共政策的制定者和執(zhí)行者，政府的有為與無為，作為與不作為，政府的價值偏好和利益傾向都影響著公共政策，繼而影響著全社會的利益格局。因此，要加快建設負責任的政府，創(chuàng)新政府文化;推進政府信息公開，建設透明電子政府;完善行政責任追究機制，建設道德責任政府;完善公共財政體制，為公共政策之公共性提供物質保障。

負責任的政府要提高政策水平。面對紛繁復雜的社會事務，利益多元的社會格局，政府內部政策制定人員要增強判斷問題的敏銳性和迅捷性，分析問題的戰(zhàn)略性和深刻性，解決問題的科學性與務實性，同時，要加強與政治系統(tǒng)之外的社會各子系統(tǒng)之間的溝通與協(xié)作，吸納來自社會各界的建議及評價。尤其是面臨專業(yè)性較強的問題時，政府要組織專家小組進行討論和調研，對社會反響較大的問題，政府要主動與相關人員進行溝通和問詢，要善于利用大眾傳媒和互聯(lián)網(wǎng)，在一定程度上實現(xiàn)政策過程的透明化和政策信息的公開化。

負責任的政府要具有科學的政策執(zhí)行架構?！翱茖又啤钡恼M織架構雖然有分工明確、目標清晰、權責到位等優(yōu)勢，但如果沒有一個為公共利益服務的價值立場，“科層制”在某些情況下則會成為政策推諉、政策僵化甚至政策腐敗的制度助力?！翱茖又啤毕碌恼邎?zhí)行架構要樹立“為公眾負責”的理念，即公共政策的終極功能應落實在是否解決了引起社會矛盾的問題，是否滿足了公眾的需求，是否回應了公眾和社會組織的利益訴求。因此，“負責制”更多地是對社會公眾負責，而非僅僅是對制度負責。

（三）尋找效率與公平之間的最佳均衡點

現(xiàn)代社會的復雜性和多元性對現(xiàn)代政府治理社會提出了更大的挑戰(zhàn)，政策作為解決問題的政治性工具被賦予了雙重的價值色彩。一是其所代表的政治倫理，即公平;二是其所彰顯的實用價值，即效率。公共政策能否在堅持 “公共性”的價值基準下達成核心目標，就需要在效率與公平之間尋找到最佳均衡點。公共政策代表社會資源的分配流向，必須要體現(xiàn)社會公平，然而，簡單意義上的公平并不能增加社會共同的福祉，甚至還會消解社會發(fā)展的活力。因此，公平之外的效率同樣重要。公共政策強調效率，就是要在科學發(fā)展觀理念指導下，追求高效率的政策產(chǎn)出，為公平的實現(xiàn)提供物質和精神基礎。低效率的公共政策將會造成資源的極大浪費，公平也將無從談起。對于一項政策而言，完全地實現(xiàn)公平與效率是一種理想狀態(tài)，但通過努力去接近兩者的均衡值則是可以實現(xiàn)的。在接近兩者均衡值的過程中，政策工具很重要，政策工具本身是中立的，但政策工具的選擇則是有價值傾向的。如決策者既可以利用政策評估工具中的信息收集分析方法獲得有效的民意表達資料，堅持“公開性”、“公平性”的價值立場，也可以使用評估中的績效方法發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的誤差，改善公共政策的執(zhí)行效果。

現(xiàn)代社會的復雜性和多元性要求必須將公共政策作為一門科學加以對待，然而，無論是從公共政策的價值應然還是從現(xiàn)實需要來看，“公共性”都必須作為公共政策的價值基準加以堅守，而社會轉型時期所日益顯現(xiàn)的公共政策“公共性”衰減問題正是對于這一價值基準的漠視，因而導致的結果是極其嚴重的。對此，要從各角度厘清“公共性”的價值內涵，使決策的制定者和實施者更加明確自身的價值立場，從而為社會提供高效、公平的公共政策。

【參考文獻】

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（責任編輯：高 ?靜）

Causes of the Decline of “Publicity” in Public Policy Its Solutions

Li Min

Abstract：The public policy is an important means of managing the society by the government，and improving the happiness and benefit of the public.The “publicity” is the nature of policy.However，in the period of social transformation，the decline of the “publicity” in public policy has become a matter of concern.The paper holds that the key to solve the problem is to clarify the value connotation of “publicity” in public policy from all conceivable angles，to analyze the causes of the decline of “publicity”，and based on this to figure out ways to solve the problem.

Key words：the public policy;publicity;the decline of publicity