慈善組織政府監(jiān)管的困境及其法律規(guī)制

摘 要：慈善是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善捐贈(zèng)已成為衡量人類文明與社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志之一，但目前我國(guó)還存在慈善組織自律性匱乏、慈善信息透明度模糊、慈善捐贈(zèng)監(jiān)管乏力等問(wèn)題。本文認(rèn)為，應(yīng)從現(xiàn)實(shí)層面回應(yīng)新時(shí)期慈善組織監(jiān)管之需，將法治思維貫穿于慈善捐贈(zèng)實(shí)踐中，明確政府監(jiān)管的主旨，加強(qiáng)慈善組織自律，專設(shè)慈善評(píng)估機(jī)構(gòu)，以期對(duì)慈善組織進(jìn)行有效的法律規(guī)制。

關(guān) 鍵 詞：慈善組織；政府監(jiān)管；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D916.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）10-0025-06

收稿日期：2015-06-20

作者簡(jiǎn)介：潘乾（1978—），女，吉林長(zhǎng)春人，長(zhǎng)春師范大學(xué)高校思想政治教育研究所講師，博士，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、法社會(huì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“法治建設(shè)指標(biāo)體系的權(quán)利指數(shù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14BFX030；吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“吉林省志愿服務(wù)現(xiàn)狀及其提升策略研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2015BS72；吉林省教育科學(xué)規(guī)劃課題“慈善文化的當(dāng)代困境與教育應(yīng)對(duì)方法研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GH150572；吉林省教育廳“十二五”社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“慈善組織監(jiān)管法律問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：[2014]267；長(zhǎng)春師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“慈善組織政府監(jiān)管的困境與對(duì)策”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：[2013]009。

慈善是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善捐贈(zèng)對(duì)于激發(fā)社會(huì)活力具有不可忽視的作用。汶川地震、舟曲泥石流等事件見(jiàn)證了全民慈善的力量，激發(fā)了民間慈善的熱情。據(jù)中民慈善捐助信息中心發(fā)布的年度報(bào)告顯示，在經(jīng)歷了2012年慈善危機(jī)之后，我國(guó)慈善捐贈(zèng)總額一直呈上升趨勢(shì)，政府出臺(tái)的一系列支持政策與購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃使慈善事業(yè)得到了快速發(fā)展。政府對(duì)慈善捐贈(zèng)的扶持力度釋放了行政干預(yù)逐步退出慈善行業(yè)的信號(hào)，使慈善事業(yè)逐步回歸到民間。但在這兩個(gè)場(chǎng)域互為主導(dǎo)、相互依存的過(guò)程中，慈善捐贈(zèng)也因頻發(fā)的失范行為影響了民間慈善的聲譽(yù)。因此，如何以民間力量主導(dǎo)慈善實(shí)踐值得我們深思。慈善法制化是慈善事業(yè)健康有序發(fā)展和運(yùn)作的根本保證，只有通過(guò)法律的規(guī)范與監(jiān)管，才能將慈善捐贈(zèng)這一行為過(guò)程規(guī)范化。筆者認(rèn)為，在社會(huì)管理創(chuàng)新的背景下，慈善組織和基金會(huì)等仍是慈善活動(dòng)的重要載體和民間捐贈(zèng)的主要途徑，為此，應(yīng)客觀分析慈善組織的監(jiān)管困境，以法律規(guī)制慈善組織并使其更加理性、規(guī)范地發(fā)展。

一、新時(shí)期對(duì)慈善組織監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

（一）公益性回應(yīng)

公益性是慈善的立足點(diǎn)，慈善的公益性特征決定了慈善是基于社會(huì)關(guān)系層面關(guān)注客觀的、他律的價(jià)值，其不同于側(cè)重社會(huì)個(gè)體層面的道德自律。公益性作為慈善組織的靈魂和根本屬性是其存續(xù)的核心所在。判斷某一慈善組織的捐贈(zèng)是否具有公益性，將直接影響其設(shè)定是否屬于法定許可，并影響其在稅收方面是否可享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策。但對(duì)于何謂公益性，我國(guó)相關(guān)法律對(duì)其的界定較為模糊。我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條對(duì)公益性可從屬的非營(yíng)利事項(xiàng)進(jìn)行了列舉：救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng)；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)公益性的界定采取的是列舉加兜底的法律范式。由于對(duì)公益性的界定比較模糊，因而這種范式很難保持慈善組織在公益的軌道上不偏離，因此，只有加強(qiáng)監(jiān)管，才能保障慈善組織公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）新媒體回應(yīng)

傳統(tǒng)的慈善捐贈(zèng)方式包括實(shí)物捐贈(zèng)和現(xiàn)金捐贈(zèng)兩部分，而后逐步發(fā)展為慈善機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在線捐贈(zèng)等方式。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，微生活已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)不可分割的重要組成部分，手機(jī)客戶端的便捷支付催生了網(wǎng)絡(luò)群體對(duì)微信紅包、微支付等微概念的認(rèn)同，這也無(wú)疑為微捐培植了沃土。隨著網(wǎng)絡(luò)微群體的日益壯大，慈善組織募捐方式也將更加智慧、更加便捷，微捐贈(zèng)將催生公益新時(shí)代的到來(lái)，將會(huì)為進(jìn)入移動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的慈善新群體提供更加廣闊的微公益空間，人人慈善、便捷慈善和輕松慈善的理性慈善將為慈善組織公益活動(dòng)開(kāi)辟出一片新天地。因此，慈善組織在利用新媒體便捷地獲取公共資源、實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的同時(shí)，需要加大慈善信息披露力度，實(shí)現(xiàn)與新媒體之間的良性互動(dòng)。

（三）信用度回應(yīng)

由于慈善組織接受社會(huì)捐贈(zèng)并享受稅收優(yōu)惠政策，實(shí)際上是獲得了社會(huì)公益資源，因此，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共責(zé)任。同時(shí)，公眾若對(duì)慈善組織的活動(dòng)存有疑問(wèn)，應(yīng)享有捐贈(zèng)項(xiàng)目信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而這一權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)與慈善組織的信用度密切相關(guān)。慈善信息越是公開(kāi)透明并注重時(shí)效性，越有利于公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而使捐贈(zèng)主體更加關(guān)注慈善項(xiàng)目，由此提升慈善組織的信用度；反之，慈善組織信用度降低，公眾的捐贈(zèng)額也會(huì)隨之降低，慈善項(xiàng)目就難以為繼，最終影響慈善組織的生存與發(fā)展。

慈善的本質(zhì)是人性的回歸，體現(xiàn)倫理向度的價(jià)值追求，因此，慈善信用是超出道德層面的一種信用范疇。與商業(yè)信用和政府信用不同，慈善信用是社會(huì)征信系統(tǒng)的重要組成部分，它表征著社會(huì)信用體系的最高境界。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，公眾的法律意識(shí)逐步增強(qiáng)，其對(duì)慈善組織的信用期待也越來(lái)越高；而慈善組織信用度越高，越容易激發(fā)公眾慈善捐贈(zèng)的信心。從慈善實(shí)踐著眼，監(jiān)管的實(shí)效就是提升慈善組織的信用度，通過(guò)法律的剛性約束監(jiān)管慈善組織，以保障慈善事業(yè)健康、有序地發(fā)展。

二、對(duì)慈善組織監(jiān)管面臨的困境

（一）慈善捐贈(zèng)立法缺位

慈善事業(yè)的快速發(fā)展需要相關(guān)政策和法律規(guī)范的及時(shí)回應(yīng)，如果法律長(zhǎng)期滯后于慈善事業(yè)的發(fā)展，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致失范慈善行為的出現(xiàn)。在慈善捐贈(zèng)方面，最突出的表現(xiàn)是無(wú)專門性的慈善立法。我國(guó)目前與慈善有關(guān)的立法有：《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《紅十字會(huì)法》《個(gè)人所得稅法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等。這些法律或管理?xiàng)l例，有的只是部分條款涉及到慈善捐贈(zèng)，這就導(dǎo)致了我國(guó)的慈善捐贈(zèng)缺乏統(tǒng)一的立法和系統(tǒng)性管理，也使慈善捐贈(zèng)難以形成行之有效的運(yùn)作模式；對(duì)于慈善組織的準(zhǔn)入和評(píng)估，對(duì)于所捐物資的管理以及善款的流向等都沒(méi)有明確的法律規(guī)定或規(guī)制。

目前，規(guī)制慈善組織信息公開(kāi)的法律依據(jù)有：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《基金會(huì)信息公布辦法》《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定》《公益慈善捐助信息披露指引》等等。但上述慈善信息公開(kāi)法規(guī)也有待完善，比如欠缺信息披露獎(jiǎng)懲與激勵(lì)機(jī)制，由此導(dǎo)致慈善組織對(duì)于慈善信用置若罔聞，而慈善信用對(duì)于現(xiàn)代慈善組織的發(fā)展是至關(guān)重要的。

（二）慈善信息透明度模糊

慈善組織在當(dāng)代社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色。然而，在慈善捐贈(zèng)總額逐年增加的同時(shí)，慈善組織透明度不高等慈善信用問(wèn)題卻日益凸顯。雖有個(gè)別慈善組織披露了相關(guān)慈善項(xiàng)目信息，但尚有諸多慈善項(xiàng)目的資金流向欠缺透明度，導(dǎo)致公眾對(duì)慈善僅有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等無(wú)從實(shí)現(xiàn)。如由“郭美美”和“盧美美”等所謂慈善事件引發(fā)的慈善危機(jī)表明，有些慈善組織難以獲得公眾的信任。

在慈善實(shí)踐中，公眾往往僅知道慈善項(xiàng)目，但對(duì)于捐贈(zèng)去向以及是否用于慈善目的常會(huì)存有疑問(wèn)。根據(jù)中基透明指數(shù)的對(duì)比分析可以看出：截至2012年底，在民政部注冊(cè)的各類基金會(huì)有2000多家，其中能夠客觀、完整地進(jìn)行信息披露的只有9%，從未披露過(guò)信息的有12%，基金會(huì)建立自己官方網(wǎng)站的不足25%，能夠在官網(wǎng)上公開(kāi)財(cái)務(wù)信息、捐贈(zèng)信息及公益活動(dòng)信息等內(nèi)容的為數(shù)更少，并且官網(wǎng)動(dòng)態(tài)更新率也較低。慈善項(xiàng)目信息不能做到完全公開(kāi)，無(wú)疑會(huì)降低公眾對(duì)慈善組織的信任程度，使公眾捐贈(zèng)的理性與熱情受到影響。

（三）慈善捐贈(zèng)監(jiān)管乏力

首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。慈善組織作為公益事業(yè)的載體，相關(guān)部門既要對(duì)其慈善行為進(jìn)行監(jiān)管，也要保證慈善活動(dòng)的相對(duì)獨(dú)立性。但目前我國(guó)缺乏專業(yè)、獨(dú)立、權(quán)威的慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)。例如：慈善監(jiān)管主體多元化，既有主管部門和業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督，也有審計(jì)部門的監(jiān)督，多重主體監(jiān)管不僅導(dǎo)致了慈善組織被重復(fù)審查的現(xiàn)狀，而且在涉及到關(guān)鍵問(wèn)題時(shí)又會(huì)因互相推諉或各自為政而無(wú)法得到解決。

其次，監(jiān)管方式的官僚化傾向凸顯。我國(guó)慈善組織發(fā)展空間不足在很大程度上源自于行政監(jiān)管方式官僚化。我國(guó)的行政監(jiān)管具有主體多重性的特征，導(dǎo)致慈善監(jiān)管的行政色彩依然濃重；同時(shí)還具有角色的沖突性，因?yàn)椴糠中姓O(jiān)管主體既是監(jiān)督者又是可接受捐贈(zèng)的主體。我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定：捐贈(zèng)活動(dòng)的監(jiān)督主體是縣以上人民政府及相關(guān)部門。此外，該法第11條還規(guī)定了特殊情形：在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)或受境外捐贈(zèng)人委托，縣以上人民政府及相關(guān)部門可以作為受贈(zèng)人接受捐贈(zèng)。這一規(guī)定從法理學(xué)的視角可類比為有違回避制度，因?yàn)椤白约翰荒茏鲎约旱姆ü佟薄Q言之，在監(jiān)管自律性不強(qiáng)的情況下，很可能出現(xiàn)捐贈(zèng)款項(xiàng)被挪用的慈善失范現(xiàn)象。

（四）慈善組織自律性匱乏

慈善捐贈(zèng)監(jiān)管的困境除了外部立法的缺失和不完善以及監(jiān)督機(jī)制乏力之外，還存在內(nèi)部自律性欠缺的問(wèn)題。慈善組織尚未有明確的自律意識(shí)并形成有效的慈善自律機(jī)制。

首先，慈善組織對(duì)自身的定位有失偏頗。慈善捐贈(zèng)是公益事業(yè)，而當(dāng)今部分慈善組織既沒(méi)有樹(shù)立公益理念，也缺乏較強(qiáng)的公共責(zé)任意識(shí)。慈善組織責(zé)任缺失帶來(lái)的影響遠(yuǎn)超出營(yíng)利機(jī)構(gòu)，雖然詐騙行為在營(yíng)利機(jī)構(gòu)中不時(shí)出現(xiàn)，但非營(yíng)利性慈善組織責(zé)任意識(shí)缺失更易招致公眾的不滿。從當(dāng)前我國(guó)慈善捐贈(zèng)失范形態(tài)看，大多表現(xiàn)為慈善組織對(duì)于公共責(zé)任感和使命感沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，將業(yè)績(jī)及私利作為慈善實(shí)踐的目的，導(dǎo)致慈善活動(dòng)背離了公益的宗旨。

其次，慈善組織內(nèi)部管理有待完善。慈善組織的內(nèi)部管理和監(jiān)督制約在慈善捐贈(zèng)過(guò)程中應(yīng)處于核心位置，但目前多數(shù)慈善組織的管理制度并未基于自身實(shí)際來(lái)制定，而是照搬照抄其他組織的規(guī)定且流于形式。部分慈善組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間欠缺制衡機(jī)制，財(cái)務(wù)制度和人事管理混為一談。捐贈(zèng)過(guò)程中的捐贈(zèng)人、中介人、受贈(zèng)人處于分離狀態(tài)，使得慈善捐贈(zèng)主要由慈善組織掌控，若慈善組織內(nèi)部管理機(jī)制不完善，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致慈善捐贈(zèng)數(shù)額不清，資金流向不明等情形。加之相關(guān)部門對(duì)慈善組織監(jiān)督乏力，慈善組織發(fā)展陷入“惡性循環(huán)”之中則不足為奇。

三、對(duì)慈善組織監(jiān)管的路徑

目前，我國(guó)對(duì)慈善組織的監(jiān)管存在缺陷，其中既有文化因素，也有制度的考量，更關(guān)涉法律規(guī)范的指引。對(duì)此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面探尋規(guī)制路徑。

（一）完善慈善捐贈(zèng)相關(guān)立法

歐美國(guó)家慈善捐贈(zèng)機(jī)制比較成熟的主要原因是立法先行，對(duì)慈善捐贈(zèng)要么進(jìn)行專門立法，要么有一套完備的法律體系。換言之，只有完善慈善捐贈(zèng)相關(guān)立法，才能為本國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)良的制度環(huán)境，才能使慈善捐贈(zèng)活動(dòng)有章可循。

目前，我國(guó)雖然頒布了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《紅十字會(huì)法》等法律法規(guī)，但沒(méi)有專門規(guī)范有關(guān)慈善組織活動(dòng)實(shí)體內(nèi)容的法律，有關(guān)慈善捐贈(zèng)的法律條文大多散見(jiàn)于其他法律法規(guī)中， 沒(méi)有形成系統(tǒng)的慈善法律法規(guī)體系。為此，筆者建議，應(yīng)盡早出臺(tái)一部完善、系統(tǒng)的《慈善法》，其內(nèi)容應(yīng)涵蓋慈善捐贈(zèng)的諸多方面。例如：明確我國(guó)慈善組織的性質(zhì)、范圍及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（比如對(duì)于“草根慈善組織”的登記管理），鼓勵(lì)更多的組織和個(gè)人投身于慈善事業(yè)；明確勸募活動(dòng)的運(yùn)行方式和慈善捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)的流向；明確規(guī)定違反慈善組織宗旨及慈善捐贈(zèng)行為應(yīng)承擔(dān)的法律后果與懲罰機(jī)制。此外，應(yīng)輔以相應(yīng)的慈善捐贈(zèng)激勵(lì)機(jī)制，做到賞罰分明，以促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

（二）明確政府監(jiān)管主旨

佛里蒙特·史密斯在16世紀(jì)的普通法中就曾提出政府應(yīng)對(duì)慈善組織的信用度出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這便是早期的慈善組織問(wèn)責(zé)。[1]從政治學(xué)的視角對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的理由來(lái)自于慈善組織的公共責(zé)任。公共責(zé)任對(duì)于政府具有重要意義，而慈善組織肩負(fù)的公共責(zé)任比政府公共部門具有更特殊的內(nèi)涵。由哈特從地位、原因、義務(wù)和能力四個(gè)層面界定的責(zé)任含義引申開(kāi)來(lái)，[2]慈善組織應(yīng)當(dāng)對(duì)其組織使命負(fù)責(zé)而非以營(yíng)利為目標(biāo)，其公共責(zé)任包括涉及組織使命和目標(biāo)的道德責(zé)任，涉及組織主體的法律責(zé)任，慈善運(yùn)行中的契約責(zé)任以及慈善管理中的財(cái)務(wù)責(zé)任等內(nèi)容。[3]由此可知，界定慈善組織的公共責(zé)任是對(duì)慈善組織問(wèn)責(zé)的前提和監(jiān)管的基礎(chǔ)。

從世界范圍來(lái)看，各國(guó)對(duì)慈善監(jiān)管并無(wú)統(tǒng)一的模式，也無(wú)優(yōu)劣之分，但政府對(duì)慈善組織的監(jiān)管機(jī)制正在從統(tǒng)治模式向治理模式轉(zhuǎn)變。在這種新的慈善治理結(jié)構(gòu)中，慈善組織的生存與發(fā)展不能完全獨(dú)立于政府之外，其需要依附于政府的政策支持并與政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行合理分工，形成一種合作與互助的伙伴關(guān)系。一方面，保持各自的獨(dú)立性以更好地承擔(dān)起公共責(zé)任。因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展決定了慈善組織的生存與運(yùn)作具有非規(guī)范性，需要政府扮演好監(jiān)管的角色。具體而言，明晰慈善監(jiān)管主體，確立監(jiān)管主體的法律地位是慈善監(jiān)管首要解決的問(wèn)題。[4]另一方面，應(yīng)當(dāng)確立專門的慈善監(jiān)管部門，規(guī)范慈善捐贈(zèng)行為。同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和新媒體的輿論監(jiān)督作用，關(guān)注并督促慈善捐贈(zèng)，為營(yíng)造健康的慈善環(huán)境提供正能量。

（三）慈善組織應(yīng)加強(qiáng)自律

慈善透明度是慈善組織最為核心的內(nèi)容，要做到慈善信息透明、公開(kāi)，除了外部監(jiān)督外還需要慈善組織的自律，因?yàn)樽月墒瞧渥陨戆l(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是外部監(jiān)管的基礎(chǔ)。

首先，強(qiáng)制慈善組織公開(kāi)信息。應(yīng)加大對(duì)慈善組織信息公開(kāi)透明的剛性約束力度，通過(guò)立法使其更具有可操作性。慈善捐贈(zèng)不同于其他公共事項(xiàng)，慈善捐贈(zèng)是以受贈(zèng)人為目標(biāo)，依據(jù)捐贈(zèng)人的意愿關(guān)注捐贈(zèng)款項(xiàng)是否得到了有效利用。因此，慈善組織內(nèi)部要對(duì)每一筆捐贈(zèng)的由來(lái)、去向、內(nèi)容等進(jìn)行詳細(xì)記載和公布。除特殊需保密的情形外，一律要在機(jī)構(gòu)官網(wǎng)上公開(kāi)，而且民政部門應(yīng)將其作為慈善組織年檢的強(qiáng)制性依據(jù)，定期或集中向社會(huì)公開(kāi)。

其次，建立慈善組織自律機(jī)構(gòu)。其必要性在于：一個(gè)優(yōu)良的行業(yè)自律機(jī)制可以激發(fā)公眾的捐贈(zèng)熱情，良好的社會(huì)捐贈(zèng)氛圍又可以提升慈善機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律水平，進(jìn)而使慈善組織與捐贈(zèng)人之間達(dá)到慈善雙向激勵(lì)的目的。在目前的慈善捐贈(zèng)組織中，除經(jīng)民政部門正式注冊(cè)之外，尚有部分所謂的“草根組織”，這些“草根組織”在法律上沒(méi)有明確的定位，因此，需要設(shè)立一個(gè)權(quán)威的慈善行業(yè)自律協(xié)會(huì)、促進(jìn)會(huì)或委員會(huì)并制定行業(yè)規(guī)范。一方面，確立行業(yè)內(nèi)部章程，該章程要明確對(duì)于失范慈善行為的內(nèi)部處理方式，以此作為慈善組織良性運(yùn)作的基本保障和行業(yè)自律的約束與激勵(lì)機(jī)制；另一方面，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)慈善組織負(fù)責(zé)人的自律意識(shí)，與基金會(huì)中心網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站聯(lián)合發(fā)布公開(kāi)事項(xiàng)，以便于公眾知曉、查詢和獲取慈善信用信息，并將其作為公眾選擇慈善機(jī)構(gòu)的行為指引。

（四）專設(shè)慈善評(píng)估機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)尚未建立權(quán)威的慈善評(píng)估機(jī)構(gòu)。與國(guó)際上采用第三方評(píng)估機(jī)制的國(guó)家相比，我國(guó)在此方面還存在很大差距。例如：美國(guó)于2001年即由BBB明智捐贈(zèng)聯(lián)合會(huì)通過(guò)了專門針對(duì)慈善組織的《慈善機(jī)構(gòu)責(zé)信度標(biāo)準(zhǔn)》及其配套法律規(guī)范，目的在于引導(dǎo)捐贈(zèng)者作出合理的捐贈(zèng)決定，以此提升慈善組織的公信力，維護(hù)慈善組織的聲譽(yù)。該標(biāo)準(zhǔn)具有詳盡的執(zhí)行指引，其內(nèi)容涉及慈善組織的治理、績(jī)效測(cè)評(píng)、財(cái)務(wù)、資金募集和披露信息資料等方面，具有很強(qiáng)的可操作性。[5]而我國(guó)對(duì)慈善組織的評(píng)估和監(jiān)管主要由民政部門主導(dǎo)完成，即民政部門集登記主管與評(píng)估、監(jiān)管及執(zhí)法職能于一身。這種管理體制制定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必會(huì)影響公眾對(duì)慈善組織的信任程度。

引入第三方機(jī)構(gòu)作為社會(huì)監(jiān)管力量，定期開(kāi)展對(duì)慈善組織的資質(zhì)評(píng)估與信用資格認(rèn)證，排除政府機(jī)構(gòu)的行政主導(dǎo)，將會(huì)極大地提高慈善組織的公信力，提升全社會(huì)的慈善捐贈(zèng)總額，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對(duì)慈善組織的信心，形成良好的慈善捐贈(zèng)氛圍。對(duì)此，筆者建議，慈善評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)庫(kù)和官網(wǎng)附加查詢機(jī)制，以便捐贈(zèng)人隨時(shí)查詢捐贈(zèng)資金的流向與用途，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以及時(shí)反饋給監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者評(píng)估機(jī)構(gòu)。這樣，一方面可以監(jiān)督該慈善組織規(guī)范開(kāi)展公益活動(dòng)，另一方面也可以成為評(píng)估與認(rèn)定該慈善組織級(jí)別的依據(jù)。引入第三方慈善評(píng)估機(jī)構(gòu)，還應(yīng)對(duì)慈善組織設(shè)定合理的等級(jí)升降體系。比如：對(duì)評(píng)估不合格或者有違法違規(guī)的慈善組織要降低評(píng)估等級(jí)，取消資質(zhì)認(rèn)證，對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)的慈善組織應(yīng)直接取消資格并定期予以公告。

慈善的本質(zhì)體現(xiàn)著人性向善的倫理維度，因此，慈善組織具有特殊的價(jià)值指向和公益使命，其宗旨是將社會(huì)財(cái)富取之于公眾并服務(wù)于公眾。正是基于這種特殊的公益宗旨，法律賦予了慈善組織特殊的角色和地位。 慈善的目的是致力于社會(huì)公益以達(dá)到扶貧濟(jì)困并提升人類福祉，而背離慈善組織公益使命的失范行為必然降低慈善組織的公信力，損害慈善資源的公共性。對(duì)此，一方面，應(yīng)傳承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)慈善文化的當(dāng)代價(jià)值；另一方面，應(yīng)消除或弱化失范慈善行為的負(fù)面影響。應(yīng)將法治思維貫穿于慈善活動(dòng)的始終，發(fā)揮法律的指引功能，利用法律的權(quán)威引導(dǎo)公眾理性捐贈(zèng)；明確政府監(jiān)管的主旨，確立監(jiān)管主體的法律地位，在捐贈(zèng)人和受捐人之間搭建起誠(chéng)信的橋梁；設(shè)立行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，完善慈善自律機(jī)制，提升慈善組織的公信力；引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)慈善組織進(jìn)行權(quán)威的評(píng)估與認(rèn)定，形成合理、規(guī)范的等級(jí)評(píng)估與升降體系，提高慈善組織的信用度，以促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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[4]潘乾.英國(guó)慈善組織監(jiān)管法律制度及其借鑒[J].行政論壇，2014，（01）：96-100.

[5]金錦萍.非營(yíng)利法人治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京大學(xué)出版社，2005.158-161.

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