城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的法理分析

摘 要：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，是法的目的價值的要求，符合法的終極目的——公平的要求。國家有義務(wù)為社會成員提供社會保障。本文通過對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障法的淵源和社會保障立法的基本原則進行分析，認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，要從社會保障權(quán)利、立法理念、立法體系等方面著手。

關(guān) 鍵 詞：社會保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；法理分析

中圖分類號：D922.5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0114-07

收稿日期：2015-01-09

作者簡介：林俏（1978—），女，遼寧大連人，大連財經(jīng)學(xué)院副教授，博士，研究方向為社會保障法。

基金項目：本文系遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“養(yǎng)老保險制度并軌法律問題研究”的階段性成果，項目編號：L15DFX001；遼寧省教育廳科學(xué)研究一般項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度研究”的階段性成果，項目編號：W2014368。

社會保障是維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，建立社會保障法律制度是社會發(fā)展到一定階段的必然選擇。我國《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障法，是國家以國民收入分配和再分配的形式，幫助公民克服風(fēng)險、保證公民基本生活需要并不斷提高其生活水平的立法。該法對城鄉(xiāng)居民而言是平等的，以此促進城鄉(xiāng)間的良性互動。當(dāng)前，盡管《憲法》已經(jīng)確立了農(nóng)民參加社會保障的法律地位，但占我國總?cè)丝诎霐?shù)的農(nóng)民群體的社會保障卻始終處于社會保障體系的邊緣。城鄉(xiāng)間的巨大差異不僅損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，而且?guī)砹藝?yán)重的社會問題，不利于社會的穩(wěn)定和進步。存在這一問題的主要原因就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。羅斯福曾說過：“早先，安全保障依賴家庭和鄰里互助，現(xiàn)在大規(guī)模的生產(chǎn)使這種簡單的安全保障方法不再適用，我們被迫通過政府運用整個民族的積極關(guān)心來增進每個人的安全保障?！薄皩嵭衅毡楦＠撸梢郧宄藗儗Φ┫Φ湼：团d衰變遷的恐懼感?！盵1]在我國，消除城鄉(xiāng)二元的社會保障結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障已勢在必行。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的法理分析

（一）社會保障法的特征

⒈公法性更為突出。眾所周知，公法、私法的劃分起源于羅馬法時期。烏爾比安提出：“公法是有關(guān)羅馬國家穩(wěn)定的法，私法是涉及個人利益的法。事實上，它們有的造福于公共利益，有的則造福于私人?！盵2]查士丁尼進一步肯定了此種分類標(biāo)準(zhǔn)：“法律學(xué)習(xí)分為兩個部分，公法與私法。公法涉及羅馬帝國的政體，私法則涉及個人利益。”[3]時至今日，這種劃分方法仍有存在的意義。正如王澤鑒所言，公法和私法劃分的重要價值在于確定訴訟時的“法院管轄及救濟程序?！盵4]社會保障法更偏重于公法。社會保障法的主體一方是社會成員，而另一方多是國家機關(guān)?！肮ㄋ?guī)律的法主體，至少有一方是國家或是由國家予以國家的公權(quán)者?！盵5]

⒉實體法和程序法的聚合。社會保障法既有實體性的法規(guī)（即以規(guī)定實體權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的法律條文），也有程序性的法規(guī)（即規(guī)定解決爭議的程序）。

（二）社會保障法的淵源

法律淵源的含義比較復(fù)雜，理解各有不同。有學(xué)者認(rèn)為：“法之淵源，就是研究或適用法律者所由取汲法律之泉源，正如水之有源然，在法學(xué)上亦簡稱法源?！盵6]這一定義更接近于法律淵源這一詞語的本意。而法律淵源在我國的大多數(shù)法學(xué)理論著作中是這樣定義的：“那些具有法的效力作用和意義的法的外在表現(xiàn)形式?！盵7]

社會保障法是調(diào)整社會保障實施過程中發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。社會保障法是一個多層次的系統(tǒng)，它不是由一部法律或同一層次的法律構(gòu)成的，而是由一定數(shù)量的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、命令等構(gòu)成的多層次的法律系統(tǒng)。社會保障法的法律淵源包括：

⒈憲法。憲法是我國的根本大法。它規(guī)定了國家和社會生活中最重要和最基本的問題。憲法中涉及社會保障的條款主要有：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！保ǖ谑臈l第四款）“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障?！保ǖ谒氖臈l）“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！保ǖ谒氖鍡l第一款）“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬?！保ǖ谒氖鍡l第二款）這些條款對于其他法律具有指導(dǎo)作用，同時其他法律條文不得與憲法相抵觸。

⒉法律。此處是指狹義的法律，其效力僅次于憲法。2011年《社會保險法》的正式施行，使其成為社會保障法的重要法律淵源之一。但社會保險法主要是原則性規(guī)定，其對社會保障法律關(guān)系的規(guī)制還有賴于行政法規(guī)的細(xì)化。除《社會保險法》外，目前調(diào)整社會保障法律關(guān)系的法律還包括《勞動法》《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等。在其他法律中，也有關(guān)于社會保障的規(guī)定，如《婦女權(quán)益保障法》《刑法》等。

⒊行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的規(guī)范性法律文件，數(shù)量較多，包括《工傷保險條例》《失業(yè)保險條例》《勞動保障監(jiān)察條例》《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等。此外，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章在我國社會保障法律實踐中也發(fā)揮著不可替代的作用。

⒋規(guī)范性法律文件。這里所說的規(guī)范性法律文件，主要是指不具有立法權(quán)的行政機關(guān)為了實現(xiàn)其管理職能而頒布的具有規(guī)范性的文件，以及國務(wù)院、國務(wù)院各部委、省級人民政府、較大的市政府以“通知”“答復(fù)”“批復(fù)”等形式下發(fā)的規(guī)范性文件。如果嚴(yán)格按照《立法法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，規(guī)范性法律文件不能作為社會保障法的正式淵源。但不可否認(rèn)的是，這些規(guī)范性文件在實踐中確實發(fā)揮著重要的作用。在社會保障的很多領(lǐng)域根本找不到嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)，法律適用的依據(jù)只有規(guī)范性法律文件。規(guī)范性法律文件在事實上已經(jīng)成為了法律淵源的一部分，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)還將發(fā)揮重要的作用。當(dāng)然，這些規(guī)范性法律文件存在著沖突的問題，既表現(xiàn)在規(guī)范性法律文件相互之間存在沖突，也表現(xiàn)在其與上位法存在沖突。其原因在于我國社會保障法律體系存在著立法層次低的缺陷。

除此之外，社會保障法的淵源還包括最高人民法院的相關(guān)司法解釋、立法機關(guān)的立法解釋和國際公約。

（三）社會保障法的目的

不解決法律目的的問題，“則任何法律哲學(xué)之問題，皆無論及之理。”[8]對于法律的目的，邊沁是這樣理解的：“不是指最終目的，而是一種偶然性事項。”“是指預(yù)期目的，這是一種可規(guī)劃設(shè)計的事項。但是，從總體來說，任何行為的預(yù)期目的，以及存在于法律發(fā)布之中的特定行為或措施種類的預(yù)期目的，是我們曾經(jīng)有機會在動機一詞之下討論的那些事物中的一種，即預(yù)期的外在動機。”“法律的目的是法律管轄之人所預(yù)期的外在動機”。[9]耶林認(rèn)為，目的是法產(chǎn)生的動力，亦即任一法律規(guī)則都源于一種目的。魏德士也認(rèn)為，如果沒有立法目的，法律本身也不會存在。[10]

在法發(fā)展的不同時期，法律目的價值是不同的。龐德認(rèn)為，從法律發(fā)展階段的角度可以將其分為原始法、嚴(yán)格法、衡平法、自然法和成熟法，法的目的價值從單純維持和平，到法的目的價值逐漸具有多元性。[11]凡是可以借助于法律上的權(quán)利和義務(wù)來加以保護和促進的事物，都可以被視為法的目的價值。因此，無法用列舉的方法將法的目的價值全部列舉出來，用歸類的方法也有遺漏的可能。所以，我們在這里只能談及法最重要的目的價值，包括秩序、自由、效率和正義。同時，法的目的價值又存在位階。[12]學(xué)界對于法律目的價值的理解不同，有學(xué)者把法律價值的位階理解為：人權(quán)、秩序、自由、正義、效率；[13]也有學(xué)者把法律價值的位階理解為：正義、人權(quán)、自由、秩序、效率。[14]

社會保障法的目的價值應(yīng)更加偏重于公平、正義、平等與安全。當(dāng)社會成員遭遇社會風(fēng)險時，社會保障法為其提供機會平等和主體地位平等的保障，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度的法理根據(jù)。即使不建立農(nóng)村社會保障制度，農(nóng)村社會依然可以有秩序地依靠最傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式來進行，但這不符合法的公平、平等、正義等的目的價值的要求。

“社會法之目的端在對足以構(gòu)成一個人生活威脅的危險之負(fù)擔(dān)予以減輕，其最終目的以在于達成生活于社會中人與人之間之實質(zhì)平等?！盵15]近年來，國家和政府尤其關(guān)注社會保障中的公平問題，采取了一系列措施，頒布了一系列法規(guī)，包括提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，擴大社會保障的覆蓋面等。2009年國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，由過去個人繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)變?yōu)樾罗r(nóng)?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成，其目的就在于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進基本公共服務(wù)均等化。但是，這并不意味我國的社會保障制度已經(jīng)實現(xiàn)了實質(zhì)公平，二元結(jié)構(gòu)的狀況依然存在，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元的社會保障上。

（四）社會保障法律關(guān)系

“法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。”[16]法律關(guān)系的三要素是主體、客體和內(nèi)容?！胺申P(guān)系的主體是法律關(guān)系的參加者，即在法律關(guān)系中享有權(quán)利或負(fù)有義務(wù)的人?！盵17]社會保障法律關(guān)系的主體，是國家和社會成員。這里所說的社會成員既包括具有本國國籍的人（即公民），也包括外國人和無國籍人。美國學(xué)者弗里德曼認(rèn)為：“權(quán)利是通過或針對著公共權(quán)威提出的要求，權(quán)利是對國家的要求。”因此，當(dāng)我們提出社會保障權(quán)之時，就意味著社會保障法律關(guān)系中的義務(wù)主體是國家?！吧鐣Ｕ戏申P(guān)系的客體為社會給付?！盵18]與社會保障法律關(guān)系的主體相對應(yīng)，社會保障法律關(guān)系客體是主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對象，可以是資金、物，也可以是服務(wù)行為。

二、社會保障立法的基本原則

法律原則是“可以作為眾多法律規(guī)則之基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準(zhǔn)則”；[19]是“被確認(rèn)為法律規(guī)范內(nèi)容的基礎(chǔ)性原理和價值準(zhǔn)則，作為由法律明文規(guī)定的基本原則，其本身是成文法法律淵源的組成部分，可以作為審判案件的明確依據(jù)”；[20]是“法律制度內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的重要保障，”同時，“對法制改革具有導(dǎo)向作用?！盵21]它也是社會成員的行為準(zhǔn)則。任何與法律原則相違背的法條，都應(yīng)當(dāng)是無效的；任一判決與法律原則不相一致，都應(yīng)改判。因此，社會保障法的原則確立對于整個社會保障立法體系十分重要。相應(yīng)的，法學(xué)界關(guān)于社會保障的基本原則的論述也觀點不一。鄧大松認(rèn)為社會保障法的基本原則可以歸納為以下幾項：“生存權(quán)保護原則；普遍性與特殊性相結(jié)合的原則；社會保障水平與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)原則；權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則；公平與效率兼顧，保障功能與激勵機制并重原則?！盵22]林嘉認(rèn)為社會保障法的基本原則應(yīng)包括以下幾個方面：“公平與效率相結(jié)合的原則，生存保障與發(fā)展促進相結(jié)合的原則，普遍保障與特殊保障相結(jié)合原則，社會責(zé)任、國家責(zé)任與自己責(zé)任相結(jié)合的原則?！盵23]鄭尚元等認(rèn)為社會保障法的基本原則應(yīng)包括普遍性原則、保障生活需要原則、正義優(yōu)先原則、社會化原則。[24]以上觀點，筆者并不完全贊同。其一，生存權(quán)保護應(yīng)是一種法律理念，而不是法律原則。作為法律原則應(yīng)當(dāng)對具體的法律規(guī)則具有指導(dǎo)作用，也就是說原則具有規(guī)范性，但生存權(quán)并不具有法律的規(guī)范性。在目前的經(jīng)濟發(fā)展條件下，并不能因為某一社會保障法律條文不符合生存權(quán)的要求，就要求政府、社會或者個人承擔(dān)法律責(zé)任。其二，效率雖然也是法所追求的一種價值，但是與公平相比較，公平卻是法的終極目標(biāo)。效率和公平是一對矛盾體，其中必有一個優(yōu)先于另一個。更何況，社會保障法是預(yù)防風(fēng)險并為居民提供物質(zhì)幫助和社會服務(wù)的法，理應(yīng)以公平作為原則。其三，法律都是建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，這一原則是立法的基礎(chǔ)，不但社會保障法應(yīng)與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，所有的法律在立法時都要與生產(chǎn)力的發(fā)展水平相適應(yīng)。而部門法的基本原則應(yīng)是指導(dǎo)該部門法并與其他部門法有所不同的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準(zhǔn)則。最后，所謂普遍性是社會保障的覆蓋范圍應(yīng)是全體社會成員，這也是所有法律都具有的一個特點，如民法、刑法等，因此普遍性原則并不僅僅是社會保障法的基本原則。綜上所述，筆者認(rèn)為，社會保障法的基本原則應(yīng)包括：公平原則、權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)原則、基本權(quán)利保障原則。

（一）公平原則

社會保障法的目的價值中，公平的位階高于效率。作為二次分配的手段之一，社會保障法應(yīng)更加注重公平。社會保障法的公平性，體現(xiàn)為在社會成員之間進行橫向收入調(diào)節(jié)，為低收入的公民提供基本的生活保障。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度是法律理念與法律原則的要求。社會保障立法應(yīng)涵蓋所有社會成員，以使所有的社會成員都能公平地、充分地享有社會保障權(quán)益。這是我國《憲法》賦予每個公民的基本權(quán)利。社會保障立法還應(yīng)包含所有的社會保障項目，以確保社會保障項目的運行都有法可依。

（二）權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)原則

權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)，是權(quán)利義務(wù)關(guān)系的必然反映。在法律關(guān)系中，權(quán)利和義務(wù)相伴相生，沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系可以概括為：“結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系，數(shù)量上的等值關(guān)系，功能上的互補關(guān)系，價值意義上的主次關(guān)系?！盵25]在社會保障法律關(guān)系中，權(quán)利和義務(wù)也是相對應(yīng)的。

權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)，不等于權(quán)利和義務(wù)完全對等。社會保障待遇是與繳費掛鉤的，梳理各國社會保障發(fā)展的進程，國家對公民享有的大部分保障項目都要求履行繳費義務(wù)?！吧鐣ｋU實行權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，社會保險待遇應(yīng)當(dāng)是繳費的回報，而不是政府提供的免費午餐?！盵26]但繳費的多少并不能完全決定待遇的高低。尤其是在自然災(zāi)害救濟、失業(yè)救濟、孤寡病殘救濟和城鄉(xiāng)困難戶救濟等社會救濟中，國家對處于貧困和困境中的社會成員予以救濟并不以繳費為前提。

（三）基本權(quán)利保障原則

人權(quán)問題是當(dāng)今社會發(fā)展的重要問題之一。人權(quán)是人的各種權(quán)利的有機統(tǒng)一，包括經(jīng)濟、政治、社會、文化等各方面權(quán)利，其中生存權(quán)是最基本的人權(quán)。我國《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”這里只提到了物質(zhì)幫助的權(quán)利。而《社會保險法》中也沒有一個法律條文對保障權(quán)利進行明確規(guī)定，其他相關(guān)法律也沒有提及?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十二條規(guī)定：“人既為社會之一員，自然有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受個人尊嚴(yán)及人格自由發(fā)展所必須之經(jīng)濟、社會及文化各種權(quán)利之實現(xiàn)?！钡诙鍡l規(guī)定：“人人有權(quán)享受其本人及家屬康樂所需之生活程度舉凡衣食住醫(yī)藥及必要之社會服務(wù)均包括在內(nèi)；且于失業(yè)患病殘廢寡居、衰老、或因不可抗力之事故致有他種喪失生活能力之情形時，有權(quán)享受保障。” 正如薩繆爾·約翰遜所言：“給窮人體面的供給乃是對文明的真正考驗?！盵27]可見，建立完善的社會保障法律制度既是我國《憲法》和《世界人權(quán)宣言》的要求，也是現(xiàn)代政府的一項基本職責(zé)。

筆者認(rèn)為，以上三點原則應(yīng)貫穿于社會保障立法始終。社會保障權(quán)是一項人權(quán)、一項憲法權(quán)利，社會保障立法應(yīng)以人為本。在社會保障法律制度的具體設(shè)置上，應(yīng)以公平為基本價值理念，為社會成員之間進行橫向收入調(diào)節(jié)，為低收入的公民提供基本的生活保障。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的路徑選擇

關(guān)于是否建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會保障法律制度，理論界主要有三種不同的觀點：第一種觀點主張現(xiàn)階段還不具有一體化的條件。如鄭功成認(rèn)為，可以將一元化的制度安排作為社會保障制度的發(fā)展目標(biāo)，卻不宜作為確定現(xiàn)實社會保障政策的出發(fā)點。[28]原因主要在于中國人口眾多，且區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，統(tǒng)一的社會保障會增加人力成本，成為阻礙中國發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)；違背當(dāng)前小政府大市場的世界改革潮流，將重蹈西方和東歐的覆轍；一體化的社會保障“在經(jīng)濟上將是烏托邦式的洋躍進?！盵29]第二種觀點認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障必要并且可行。如胡榮認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，將全社會成員納入到社會保險的安全網(wǎng)內(nèi)。通過社會保障一體化，接納社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新的結(jié)構(gòu)因素，并且有利于維護社會的安定。[30]關(guān)于如何統(tǒng)籌，王國軍提出了從“二元到三維”對城鄉(xiāng)社會保障制度進行銜接。[31]第三種觀點認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。原因在于，雖然當(dāng)前經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，但我國仍處于社會主義的初級階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，我國的城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)不可能在短期內(nèi)迅速實現(xiàn)完全一體化。筆者贊同第三種觀點。

（一）社會保障權(quán)利的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

社會保障權(quán)是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利，它要求：其一，強制性是法的本質(zhì)屬性之一，應(yīng)以法律的形式確定公民的社會保障權(quán)利，避免以政策的形式出現(xiàn)。通過立法規(guī)范農(nóng)村社會保障執(zhí)行者的職責(zé)及參保者的權(quán)利和義務(wù)，法的強制性是主體行使權(quán)利和履行義務(wù)的監(jiān)督者。其二，國家應(yīng)采取相應(yīng)的措施保證公民實現(xiàn)社會保障權(quán)利。通過立法，國家在一定的條件下為農(nóng)民提供的社會保障具有約束力。社會保障是典型的公共產(chǎn)品，在消費過程中具有非競爭性和非排斥性。作為社會成員，不論其是農(nóng)村居民還是城市居民，在憲法確定的范圍內(nèi)都有權(quán)平等的享有，國家和社會也有義務(wù)提供。

（二）社會保障立法理念的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

在社會保障中，公平應(yīng)是首位的。正如羅爾斯所言：“社會基本結(jié)構(gòu)是正義的主要問題。如我們所見，這意味著首要的分配問題是基本權(quán)利和義務(wù)的分配，是社會和經(jīng)濟的不平等以及以此為基礎(chǔ)的合法預(yù)期的調(diào)節(jié)?！谧鳛楣降恼x中，社會被解釋為一種為了相互利益的合作冒險。其基本結(jié)構(gòu)是一個公開的規(guī)范體系，他確定一種引導(dǎo)人們合力產(chǎn)生較大利益，并在此過程中分派給每一合力要求以應(yīng)得的一份活動方案。一個人做什么要依公開規(guī)范認(rèn)為他有權(quán)做的而定，反過來，一個人有權(quán)做的又依賴于他所做的。最終的分配是通過尊重某些權(quán)利達到的，而這些權(quán)利又是由人們根據(jù)合法預(yù)期約定去做的事情決定的。”[32]

公平原則要求：其一，每個公民都應(yīng)平等的享有社會保障權(quán)。《憲法》平等地賦予了我國每一個公民社會保障權(quán)，作為下位法的社會保障法也應(yīng)平等地保障公民的社會保障權(quán)，這是法律面前人人平等原則的體現(xiàn)。其二，我國城鄉(xiāng)之間收入差距逐漸拉大的現(xiàn)狀必須用公平原則來約束和彌補。當(dāng)前，城鄉(xiāng)收入差距懸殊，二元社會保障的長期存在又加大了兩者之間的差距。懸殊的城鄉(xiāng)收入差距，對社會穩(wěn)定構(gòu)成了威脅，對建設(shè)和諧社會產(chǎn)生了消極影響，因此，公平原則的確立將為逐漸縮小城鄉(xiāng)差距提供理念上的支持。

（三）社會保障立法體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

關(guān)于社會保障立法，通說認(rèn)為，應(yīng)以基本法為統(tǒng)帥，以社會保險、社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置為單行法，每個項目下再附加第三層次的法，共同構(gòu)成社會保障法的完整體系。但是鑒于目前情況，我國的城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)不可能在短期內(nèi)迅速實現(xiàn)完全一體化。因此，制定社會保障基本法的時機并不成熟。應(yīng)結(jié)合社會經(jīng)濟的實際，制定相當(dāng)于第二層次的基本法?！鞍凑丈鐣Ｕ项I(lǐng)域，社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等項目的需要，分別制定出幾個平行的、內(nèi)容相互協(xié)調(diào)的法律，該法律不同于作為基本法的社會保障法，但能起到在各自調(diào)整范圍內(nèi)的基本法的作用。再分別制定下位的法律、法規(guī)?！盵33]筆者認(rèn)為，制定《社會保障基本法》還是十分必要的。通過該法對社會保障法的立法宗旨、基本原則、基本內(nèi)容以及社會保障資金的籌集和管理等方面的問題做出原則性的規(guī)定，以此為城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌提供法律依據(jù)。當(dāng)然，現(xiàn)階段不應(yīng)要求城鄉(xiāng)完全相同，可在某些領(lǐng)域先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。如在社會最低生活保障、災(zāi)害救助等領(lǐng)域建立統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)居民的《社會最低生活保障法》《災(zāi)害救助法》，這不僅符合公平原則的要求，也可以避免城鄉(xiāng)差別過大和貧富差距懸殊。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）