英國(guó)職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定型立法及其啟示

摘 要：立法是改進(jìn)職業(yè)安全與健康狀況最重要的手段之一。英國(guó)是當(dāng)今世界職業(yè)安全與健康立法的典范。以1974年《職業(yè)安全與健康法》頒布為標(biāo)志，英國(guó)采用了一種廣義的目標(biāo)設(shè)定，以非指令性的模式代替之前詳細(xì)的和指令性的工業(yè)法規(guī)，確立了“誰(shuí)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)管理”的原則。這一模式有助于發(fā)揮企業(yè)的自我監(jiān)督作用，有利于職業(yè)安全與健康法規(guī)簡(jiǎn)約。我國(guó)應(yīng)借鑒英國(guó)職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定型立法經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立治理理念，注重立法規(guī)劃與授權(quán)，平衡政府強(qiáng)制與企業(yè)自律之間的關(guān)系，進(jìn)一步健全安全生產(chǎn)法律體系。

關(guān) 鍵 詞：英國(guó)；目標(biāo)設(shè)定；自我監(jiān)督；職業(yè)安全與健康

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）12-0082-08

收稿日期：2015-06-30

作者簡(jiǎn)介：代海軍（1977—），男，安徽濉溪人，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榘踩a(chǎn)法、環(huán)境資源法。

英國(guó)是較早進(jìn)入資本主義社會(huì)的國(guó)家，也是西方最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和最早制定與頒布職業(yè)安全與健康法規(guī)的國(guó)家。20世紀(jì)70年代以前，英國(guó)的職業(yè)安全與健康監(jiān)管以法律強(qiáng)制性規(guī)范及政府單方治理為主，這種管理模式不僅給當(dāng)事人守法帶來(lái)了較大的困難，而且其弊端也日益暴露，難以適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的需要，因此需要根本性的立法改變?？偟膩?lái)說(shuō)，早期的法規(guī)忽略了參觀者、承包商、相鄰者及其他第三方，還有其他許多并非現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)（如道路清潔工）的人員或者沒(méi)有涉及的場(chǎng)所（如學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等）的人員。[1]英國(guó)職業(yè)安全與健康法的現(xiàn)代化源自“工作安全與健康報(bào)告”（1972），即羅本斯報(bào)告。羅本斯報(bào)告的觀點(diǎn)非常明確，即在安全問(wèn)題上沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。它提出要設(shè)立一個(gè)權(quán)威的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)工作場(chǎng)所的健康與安全，①并建立一套更加有效的自我管理體系。這一報(bào)告被社會(huì)各方廣為接受，成為1974年《職業(yè)安全與健康法》的指導(dǎo)思想，確立了“自我調(diào)節(jié)”和“總體關(guān)愛(ài)義務(wù)”。這種目標(biāo)導(dǎo)向的整體立法模式，從根本上影響了后來(lái)的歐洲各國(guó)以及美國(guó)、澳大利亞、南非、新西蘭、馬來(lái)西亞等國(guó)的職業(yè)安全與健康立法。英國(guó)職業(yè)安全與健康法律體系在歷史發(fā)展、制度變革等方面具有典型性，且與我國(guó)當(dāng)前所處工業(yè)化發(fā)展階段的安全生產(chǎn)狀況有相似之處。筆者認(rèn)為，研究英國(guó)職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定型立法模式，分析其基本理念和制度特色，全面總結(jié)其立法經(jīng)驗(yàn)和不足，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)階段的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康的法律體系建設(shè)具有十分重要的指導(dǎo)意義。

一、英國(guó)職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定型立法

（一）立法背景

英國(guó)職業(yè)安全與健康法規(guī)發(fā)展的歷史很大程度上與其制造業(yè)的發(fā)展緊密相關(guān)。隨著工業(yè)革命的到來(lái)，工廠大量出現(xiàn)，紡織業(yè)雇傭了大批來(lái)自英國(guó)南部的廉價(jià)童工，工作條件十分惡劣。針對(duì)這種狀況，英國(guó)政府于1802年出臺(tái)了第一部健康與安全法，即《學(xué)徒和雇員安全保護(hù)法》，該法的主要目的是為了保護(hù)紡織行業(yè)的婦女和兒童。隨著蒸汽動(dòng)力代替水力，大型紡織工廠在迅速擴(kuò)大的城市中建立起來(lái)，工人被迫在狹窄骯臟的環(huán)境中進(jìn)行超長(zhǎng)時(shí)間的工作。1833年，皇家童工就業(yè)委員會(huì)制定并頒布了《工廠法》，該法的重要特點(diǎn)是第一次明確了法律實(shí)施辦法。同時(shí)，政府任命四位監(jiān)察員，他們有權(quán)在任何時(shí)候進(jìn)入任何工廠和作坊；有權(quán)制定規(guī)則制度、做出判決和發(fā)布命令，以確保法律的實(shí)施。自此，英國(guó)先后對(duì)不同對(duì)象和產(chǎn)業(yè)頒布了一系列法律。[2]但是，每次頒布的法律只涉及某一類(lèi)對(duì)象，且前后不連貫，各個(gè)法規(guī)間相互孤立并在細(xì)節(jié)上不斷變化，甚至是相互矛盾的。例如，基于安全考慮，工廠里的空氣存儲(chǔ)器每隔26個(gè)月就需要具有相應(yīng)資質(zhì)的人員檢查一次，但同樣的空氣存儲(chǔ)器在商店里則無(wú)須進(jìn)行定期檢查，而且如果存儲(chǔ)的不是空氣而是另一種相同或更高壓力的氣體，工廠也無(wú)須進(jìn)行檢查。[3]

在1875-1937年之間，英國(guó)曾試圖整合不斷增加且凌亂的立法，但隨后的修正補(bǔ)缺還是做得不夠充分。1937年制定的新《工廠法》僅成為一種協(xié)調(diào)措施，該法把所有工廠的安全、健康和福利整合到一起，適用對(duì)象也更加廣泛，不僅包括工人，而且還包括職員和技術(shù)人員。[4]隨著時(shí)間的推移，到20世紀(jì)70年代，英國(guó)職業(yè)安全與健康法律及管理部門(mén)出現(xiàn)重疊過(guò)濫的情況——部分工業(yè)領(lǐng)域混雜著大量慣例，而其他一些領(lǐng)域則幾乎沒(méi)有監(jiān)管。[5]據(jù)統(tǒng)計(jì)，有500萬(wàn)雇員沒(méi)有受到成文法的保護(hù)，保護(hù)變得不均衡，政府部門(mén)交叉管理，法律實(shí)施力量不足。[6]當(dāng)時(shí)，英國(guó)有不少社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)特別是工會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)已有的有關(guān)安全與健康的法規(guī)是否足以保障所有勞動(dòng)者的安全健康提出疑問(wèn)。為了應(yīng)對(duì)這種狀況，1970年，以羅得·羅本斯勛爵為首的一個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)即羅本斯委員會(huì)受命評(píng)估職業(yè)安全與健康法律體系是否需要變革。該委員會(huì)在1972年提交的報(bào)告中指出：“我們經(jīng)過(guò)調(diào)查得出一個(gè)最基本的結(jié)論，那就是在實(shí)踐中存在著嚴(yán)重阻礙實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)健康與安全的束縛，我們需要一個(gè)更加有效的自我調(diào)節(jié)機(jī)制?！盵7]羅本斯委員會(huì)建議，要從根本上改變安全與健康法規(guī)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，其基石應(yīng)該放在風(fēng)險(xiǎn)制造者和處于風(fēng)險(xiǎn)的人們。1974年《職業(yè)安全與健康法》就是在這種背景下出臺(tái)的，也以此為標(biāo)志，英國(guó)建立起職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定型立法體系。

（二）基本理念

英國(guó)職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定型立法的基本理念集中體現(xiàn)在羅本斯委員會(huì)的報(bào)告中。該報(bào)告一個(gè)基本觀點(diǎn)是，工作場(chǎng)所安全的主要責(zé)任是那些制造風(fēng)險(xiǎn)的人，無(wú)論是管理者或地板清潔工，盡管其責(zé)任水平不同?；诖耍_本斯委員會(huì)建議：企業(yè)內(nèi)部應(yīng)明確安全與健康目標(biāo)；工人應(yīng)更多地參與工作場(chǎng)所的安全和健康工作；雇主有義務(wù)確保員工的安全和健康；應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)安全和健康的政府機(jī)構(gòu)；新法的規(guī)定應(yīng)取代現(xiàn)有的法律規(guī)定；自愿守則應(yīng)引入；立法范圍應(yīng)擴(kuò)大至包括所有員工（有少數(shù)例外）和個(gè)體戶；現(xiàn)有的安全和健康監(jiān)察應(yīng)當(dāng)合并；應(yīng)采用新的行政處罰手段；地方當(dāng)局的工作應(yīng)與新權(quán)力協(xié)調(diào)；公眾的利益應(yīng)當(dāng)在新的立法中予以考慮；新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立健康咨詢部門(mén)并發(fā)揮作用。當(dāng)時(shí)，英國(guó)工作場(chǎng)所有700名監(jiān)察人員，羅本斯報(bào)告建議在新法中將這一比例提高到1000人，以覆蓋所有的工作場(chǎng)所。[8]根據(jù)羅本斯委員會(huì)的建議，《職業(yè)安全與健康法》改變了以往的做法，確立了一個(gè)一般的、非規(guī)定型的原則，即“誰(shuí)制造風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)就要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)”。

（三）主要特點(diǎn)

英國(guó)職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定立法的主要特點(diǎn)有以下四方面：一是利益相關(guān)方合作。與以往立法帶有官僚主義的單方監(jiān)管模式相比，目標(biāo)設(shè)定型立法更強(qiáng)調(diào)企業(yè)雇主、雇員、政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及其他利益相關(guān)方的參與與合作，因其絕大部分人員具備相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)，最清楚工作場(chǎng)所的危險(xiǎn)所在。其中，雇主和雇員之間的合作是職業(yè)安全與健康立法的核心。尤其是隨著科技的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，工作場(chǎng)所環(huán)境發(fā)生了重大變化，利益相關(guān)方加強(qiáng)合作，能有效對(duì)工作組織和生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制，從而確保企業(yè)安全，雇員健康，有利于工作效率持續(xù)穩(wěn)定的提升。二是自我規(guī)范。自我規(guī)范最顯著的特征就是對(duì)雇主“一般義務(wù)”的設(shè)置，1974年《職業(yè)安全與健康法》原則性規(guī)定了雇主必須履行的總體義務(wù)，即雇主有義務(wù)采取合適的措施為雇員提供合理可行的工作系統(tǒng)、環(huán)境和設(shè)備等，使雇員的安全與健康不受損害。且必須與雇員交換意見(jiàn)，為雇員提供充分的信息、指導(dǎo)和培訓(xùn)，并將特定的事故報(bào)告給相關(guān)管理部門(mén)。三是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。雇主應(yīng)對(duì)雇員工作時(shí)面臨的健康和安全風(fēng)險(xiǎn)作出適當(dāng)和充分的評(píng)估，如工作場(chǎng)所的布局，接觸物理、生物和化學(xué)制劑的性質(zhì)、程度和持續(xù)時(shí)間，工作裝備的形式、范圍和使用，處理方式及活動(dòng)和工序的組織等，并應(yīng)把發(fā)生人員傷害事故的風(fēng)險(xiǎn)控制在社會(huì)可接受范圍內(nèi)，雇主對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)主體責(zé)任，即制造風(fēng)險(xiǎn)者負(fù)責(zé)控制風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)。四是平衡責(zé)任。目標(biāo)設(shè)定型立法確立了總體的關(guān)愛(ài)義務(wù)，明確了職業(yè)安全與健康實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，細(xì)化了雇主責(zé)任的類(lèi)型及構(gòu)成要件，強(qiáng)調(diào)雇員對(duì)職業(yè)安全與健康工作有知情權(quán)、參與權(quán)和同意權(quán)，并將雇主責(zé)任延伸到所有與工作場(chǎng)所有關(guān)的人員，同時(shí)通過(guò)規(guī)定雇員和相關(guān)方的工作安全與健康義務(wù)，在雇主、雇員和相關(guān)方的責(zé)任體系方面維持了一種相對(duì)合理的均衡。在罰則設(shè)定方面，民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等責(zé)任形式同時(shí)存在且相互之間銜接協(xié)調(diào)，這有利于法律的貫徹和適用。

二、英國(guó)職業(yè)安全與健康目標(biāo)

設(shè)定型立法之評(píng)價(jià)

（一）積極意義

⒈職業(yè)安全與健康立法中第一次植入事前預(yù)防理念。1974年《職業(yè)安全與健康法》頒布之前的相關(guān)法規(guī)，主要是建立在已發(fā)事故和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的補(bǔ)救性規(guī)定。這種立法的弱點(diǎn)使之陷入了大量具體繁細(xì)而又技術(shù)性的規(guī)則，難以理解和更新。而羅本斯委員會(huì)提出的現(xiàn)代職業(yè)安全與健康的法規(guī)框架，不僅是建立在過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，還具有預(yù)見(jiàn)性和前瞻性，其目的不在于懲罰違規(guī)者，而在于事故發(fā)生前消除危險(xiǎn)。很顯然，這在職業(yè)安全衛(wèi)生發(fā)展史上是重要的一次思想進(jìn)步。[9]

⒉職業(yè)安全與健康概念的外延得到極大拓展。進(jìn)入20世紀(jì)末，勞動(dòng)安全保護(hù)已進(jìn)入一個(gè)新的境界，職業(yè)安全已不再只是國(guó)家強(qiáng)制雇主保護(hù)勞動(dòng)者的義務(wù)，而成為勞動(dòng)者在安全法律保護(hù)中應(yīng)享有的積極權(quán)利。[10]英國(guó)自1974年《職業(yè)安全與健康法》頒布后，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的變化，逐漸拓展了安全與健康概念的外延。雇主不再認(rèn)為大型行業(yè)協(xié)會(huì)或英國(guó)工業(yè)協(xié)會(huì)可以代表他們，而安全與健康委員會(huì)解決的問(wèn)題已經(jīng)變成包括被動(dòng)吸煙和工作壓力在內(nèi)的廣泛的健康和生活方式等方面的風(fēng)險(xiǎn)。另外，將職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)的內(nèi)容由過(guò)去的預(yù)防和救濟(jì)傷害事故導(dǎo)入到職業(yè)的安全、舒適（體面）及健康，從而使勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的目的更富于人性。羅本斯委員會(huì)關(guān)于雇員參與對(duì)降低風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵因素的觀點(diǎn)，目前仍居于英國(guó)職業(yè)安全與健康體系的核心。

⒊監(jiān)管執(zhí)法工作更加理性和富有成效。以往法規(guī)體系下的監(jiān)管依靠的是詳細(xì)繁瑣的具體標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察員被賦予了廣泛的權(quán)力，依靠警告、教育和勸告等執(zhí)法手段勸誡守法，最后的手段是按刑法進(jìn)行起訴。傳統(tǒng)法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)、明確，似乎對(duì)職業(yè)安全與健康監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)適用起來(lái)更加容易。但事實(shí)并非如此。以美國(guó)為例：美國(guó)OCSLA法律的重點(diǎn)是發(fā)揮政府監(jiān)管及處罰功能，因此在監(jiān)管部門(mén)和執(zhí)行者之間創(chuàng)造了一種敵對(duì)關(guān)系。這也是美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的一系列法律的典型特征，監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著指揮和控制的角色，執(zhí)行著詳細(xì)、規(guī)范的規(guī)定。然而，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，這種條款往往導(dǎo)致較低的守法率，并且容易在安全方面達(dá)成某種妥協(xié)。[11]目標(biāo)設(shè)定型立法帶來(lái)了執(zhí)法理念和執(zhí)法模式的變革，政府有限介入的前提是企業(yè)主動(dòng)發(fā)揮自我監(jiān)管作用，執(zhí)法成本逐步降低，從而使得整個(gè)監(jiān)管執(zhí)法步入良性發(fā)展軌道。

⒋引領(lǐng)了世界職業(yè)安全與健康立法的潮流。英國(guó)1974年《職業(yè)安全與健康法》是當(dāng)時(shí)世界上最全面、最嚴(yán)謹(jǐn)、最細(xì)致的一部保護(hù)勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康的綜合性法律，且法中有法，成為不少國(guó)家借鑒的藍(lán)本。以南非為例：南非1996年《礦山健康與安全法》借鑒了英國(guó)1974年《職業(yè)安全與健康法》，引入了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念和職業(yè)健康與安全管理體系。[12]如該法要求雇主和雇員識(shí)別危害，將消除、控制和減少與礦山健康和安全有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)作為立法目的，并在其第十三條對(duì)雇主進(jìn)行危險(xiǎn)評(píng)估和調(diào)查進(jìn)行了明確和細(xì)化，該法的其他部分條款也體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)管理理念，標(biāo)志著南非礦山安全從指令式轉(zhuǎn)向目標(biāo)式。

（二）不足之處

多年的運(yùn)行實(shí)踐表明，這種基于目標(biāo)導(dǎo)向的“自我調(diào)節(jié)”模式能夠解決強(qiáng)制性規(guī)范治理的許多弊端，有利于激勵(lì)雇主創(chuàng)新各種更高效的安全管理方法與措施，對(duì)于促進(jìn)三方機(jī)制的互動(dòng)與合作意義重大，客觀上也對(duì)職業(yè)安全與健康起到了很好的推動(dòng)作用。但近年來(lái)，實(shí)行這一模式國(guó)家的學(xué)者也提出一些質(zhì)疑，如這種模式并沒(méi)有真正收到規(guī)范減少的效果，而且對(duì)于中小企業(yè)而言，“自我調(diào)節(jié)”在一定程度上是政府不負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)，因?yàn)樗又亓酥行∑髽I(yè)的管理難度與管理負(fù)擔(dān)。另外，目標(biāo)設(shè)定型立法不能被直接適用，必須依賴大量相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定以批準(zhǔn)的實(shí)踐準(zhǔn)則、正式的指南材料、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等形式存在，給監(jiān)管帶來(lái)了一定困難。進(jìn)入新世紀(jì)，產(chǎn)生了新的針對(duì)1974年制定的法案與當(dāng)今日益變化的工作場(chǎng)所相關(guān)性及有效性的批評(píng)分析。[13]如澳大利亞針對(duì)各方的批評(píng)公布了執(zhí)法戰(zhàn)略與執(zhí)法政策，開(kāi)始特別強(qiáng)調(diào)把執(zhí)法檢查的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到企業(yè)職業(yè)安全與健康管理體系運(yùn)行的有效性上，推動(dòng)了處罰與預(yù)防的動(dòng)態(tài)平衡。但總體而言，目標(biāo)設(shè)定型立法模式的實(shí)施效果是利大于弊的，值得我們認(rèn)真研究。

三、我國(guó)安全生產(chǎn)立法狀況

（一）立法取得的成就

建國(guó)以來(lái)特別是近年來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略，不斷推進(jìn)安全生產(chǎn)立法工作，不僅實(shí)現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作基本有法可依，而且開(kāi)始向完善和提高階段邁進(jìn)。國(guó)家先后制定或修訂了《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《煤礦安全監(jiān)察條例》《安全生產(chǎn)許可證條例》等安全生產(chǎn)法律、法規(guī)。與此同時(shí)，與安全生產(chǎn)密切相關(guān)的專(zhuān)門(mén)立法相繼出臺(tái)，如《道路交通安全法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《特種設(shè)備安全法》《消防法》等。另外，原國(guó)家安全監(jiān)管局、國(guó)家安全監(jiān)管總局也先后制定并頒布了《安全生產(chǎn)違法行為處罰辦法》等60余部部門(mén)規(guī)章，以及1600余項(xiàng)安全生產(chǎn)方面的國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。[14]目前，基本形成了以《安全生產(chǎn)法》為基礎(chǔ)，《安全生產(chǎn)許可證條例》等行政法規(guī)為主干，國(guó)家安全監(jiān)管總局部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章為主體，安全生產(chǎn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。

（二）存在的問(wèn)題

一是立法理念總體上仍較為滯后。我國(guó)目前安全生產(chǎn)仍停留在傳統(tǒng)的強(qiáng)制執(zhí)法層面，即由立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定義務(wù)人應(yīng)當(dāng)遵守的各種法律規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，然后由政府安全監(jiān)管部門(mén)通過(guò)許可、檢查等手段監(jiān)督義務(wù)人執(zhí)行，對(duì)于義務(wù)人違反規(guī)定的則實(shí)施行政處罰等措施，從而保障安全法規(guī)的實(shí)施。二是法規(guī)之間的矛盾或沖突仍未從根本上得到解決。主要表現(xiàn)為法規(guī)之間銜接不夠，缺乏統(tǒng)一性。如前文所述，我國(guó)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和規(guī)章眾多，體系龐大，但上述立法大都出臺(tái)于建國(guó)后的不同時(shí)期，不同背景、不同部門(mén)①基于不同的目的，導(dǎo)致立法的指導(dǎo)思想不同，致使同一領(lǐng)域的法律法規(guī)或規(guī)章之間銜接不夠，部分內(nèi)容重復(fù)交叉甚至沖突，法律體系的整體性和協(xié)調(diào)性不足。如2001年《石油天然氣管道保護(hù)條例》規(guī)定：石油天然氣“管道設(shè)施”是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，長(zhǎng)輸管道屬于石油天然氣生產(chǎn)的運(yùn)輸設(shè)施，不屬于特種設(shè)備監(jiān)管范疇。根據(jù)國(guó)務(wù)院“三定”方案，安全監(jiān)管部門(mén)對(duì)石油天然氣開(kāi)采包括長(zhǎng)輸管道的安全依法實(shí)施監(jiān)督管理。但《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》卻將“壓力管道”規(guī)定為特種設(shè)備，而2010年頒布的《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)此也未予以明確，這導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)石油天然氣管道安全監(jiān)管問(wèn)題存在交叉現(xiàn)象。三是法規(guī)修訂不及時(shí)，部分內(nèi)容缺失，不能滿足安全監(jiān)管監(jiān)察工作的需要。以我國(guó)《礦山安全法》為例，該法于1992年頒布實(shí)施，迄今已逾20年。20年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面均發(fā)生了深刻變化：礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成分多樣，呈現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、股份企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)并存的局面，需要依法規(guī)范礦山企業(yè)安全生產(chǎn)行為；礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)生了很大變化，需要進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)承擔(dān)礦山安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任；《安全生產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)的制定和修訂，以及近年國(guó)家采取的一些重大決策，均需要法律化、制度化，《礦山安全法》有必要予以補(bǔ)充并與之銜接等等。但《礦山安全法》僅有50條，總共不足4200字，內(nèi)容規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性，急需修訂。四是法規(guī)質(zhì)量有待提高，科學(xué)民主立法不夠。部分法規(guī)立法社會(huì)透明度低，公眾參與少，導(dǎo)致部分立法質(zhì)量不高，可操作性和實(shí)效性不強(qiáng)。

四、完善我國(guó)安全立法的建議

隨著依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，我國(guó)安全生產(chǎn)立法應(yīng)更加科學(xué)、合理并逐步與世界接軌。以《安全生產(chǎn)法》為例，2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修改后的《安全生產(chǎn)法》。修改后的《安全生產(chǎn)法》由原來(lái)的97條變成114條，增加了17條。從結(jié)構(gòu)及內(nèi)容來(lái)看，新法符合國(guó)際安全生產(chǎn)立法的最新發(fā)展趨勢(shì)，平衡了各方面的利益，體現(xiàn)了中國(guó)安全生產(chǎn)問(wèn)題的實(shí)際。[15]但縱觀整部法律，仍呈現(xiàn)出政府單方強(qiáng)制監(jiān)管的特征，①不利于政府、企業(yè)、社會(huì)等三方合作機(jī)制形成，從本質(zhì)上仍未擺脫傳統(tǒng)立法理念的束縛，有必要借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)其進(jìn)一步完善。英國(guó)是君主立憲制的資本主義國(guó)家，與我國(guó)政治體制、國(guó)家結(jié)構(gòu)、法律體系雖有本質(zhì)的區(qū)別，但其基于自我風(fēng)險(xiǎn)管理和規(guī)范的職業(yè)安全與健康目標(biāo)設(shè)定型立法的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于現(xiàn)階段完善我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系，尤其是推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，解決監(jiān)管執(zhí)法的有效性等問(wèn)題，仍然具有十分重要的借鑒意義。

（一）樹(shù)立“治理”理念

以《安全生產(chǎn)法》為核心的安全生產(chǎn)法律體系完善的過(guò)程，從某種程度上說(shuō)就是政府監(jiān)管權(quán)擴(kuò)張的過(guò)程。在我國(guó)現(xiàn)行的法治條件下，我們應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)制約行政權(quán)。行政主體應(yīng)維護(hù)和增進(jìn)相對(duì)方的合法權(quán)益，行政相對(duì)方要理解和支持行政主體的執(zhí)法行為，特別是要通過(guò)互動(dòng)的參與機(jī)制形成所謂合作的行政關(guān)系格局。[16]其中，樹(shù)立“治理”理念尤為重要。在當(dāng)今社會(huì)，“治理”已不再是傳統(tǒng)意義上管制或監(jiān)督的代名詞，它具有“管制”一詞所缺乏的重過(guò)程、注重相對(duì)方主體地位以及強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和互動(dòng)等優(yōu)點(diǎn)。[17]因此，在安全生產(chǎn)工作中，注重提升治理能力顯得尤為重要，這也是十八屆三中全會(huì)的明確要求。落實(shí)到安全生產(chǎn)立法和執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)借鑒英國(guó)應(yīng)急，貫穿“治理”的理念，將被監(jiān)管對(duì)象視為合作與參與主體，尊重其意志和權(quán)利，從主要強(qiáng)調(diào)命令和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到注重激勵(lì)、協(xié)商等柔性監(jiān)管手段的運(yùn)用上。一方面，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變管理理念，增強(qiáng)為企業(yè)服務(wù)的意識(shí)，寓管理于服務(wù)之中。安全監(jiān)管部門(mén)不應(yīng)僅僅將自己定位為行政執(zhí)法者，更是企業(yè)安全服務(wù)的提供者。要積極幫助企業(yè)做好危險(xiǎn)源管控、隱患排查治理和從業(yè)人員教育培訓(xùn)等基礎(chǔ)性工作，使監(jiān)管者與被監(jiān)管者間形成良性互動(dòng)。如安全監(jiān)察員大都是安全領(lǐng)域的專(zhuān)家，具有豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，能夠?yàn)槠髽I(yè)提供有效的安全咨詢服務(wù)，幫助企業(yè)解決實(shí)際問(wèn)題。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)執(zhí)法方式，增強(qiáng)執(zhí)法的科學(xué)性。在日常執(zhí)法過(guò)程中，安全監(jiān)管部門(mén)不應(yīng)把自己擺在企業(yè)的對(duì)立面，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就簡(jiǎn)單地開(kāi)罰單，有的甚至“一罰了之”。[18]以生產(chǎn)安全事故處理為例，建議參照英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將技術(shù)調(diào)查和司法調(diào)查分開(kāi)進(jìn)行，事故調(diào)查組最重要的任務(wù)是分析事故原因，據(jù)此制定相應(yīng)的防范對(duì)策，而非簡(jiǎn)單地對(duì)事故人員進(jìn)行處理。同時(shí)，應(yīng)建立跟蹤反饋機(jī)制，對(duì)每一條安全建議進(jìn)行跟蹤和監(jiān)控，確保這些建議被采納實(shí)施并取得預(yù)期效果。此外，按照十八屆三中、四中全會(huì)的要求，還應(yīng)規(guī)范和慎用行政處罰自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是安全監(jiān)管部門(mén)行政處罰權(quán)的重要組成部分，其科學(xué)、合理地運(yùn)用，有利于提升安全監(jiān)管的效率和水平，維護(hù)良好的安全法治秩序。但若行使不當(dāng)，則可能會(huì)成為行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的借口。鑒于此，建議安全監(jiān)管部門(mén)在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，除了嚴(yán)格遵循《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量適用規(guī)則（試行）》（國(guó)家安全監(jiān)管總局令第31號(hào)）的相關(guān)要求外，還應(yīng)綜合考慮企業(yè)的規(guī)模、企業(yè)違法記錄、違法嚴(yán)重程度，以及處罰對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況的影響等因素，綜合加權(quán)計(jì)算對(duì)違法對(duì)象的處罰額度。

（二）注重立法規(guī)劃與授權(quán)

從19世紀(jì)末開(kāi)始，英國(guó)政府就開(kāi)始探索建立負(fù)責(zé)制定立法規(guī)劃的組織，并在內(nèi)閣下設(shè)立法規(guī)劃委員會(huì)專(zhuān)司立法規(guī)劃之職責(zé)，權(quán)衡各部互相爭(zhēng)上的立法選題，進(jìn)而確定列入立法規(guī)劃的選題。[19]很多情況下，國(guó)會(huì)依法授權(quán)政府各部門(mén)、官員、地方自治體等公共團(tuán)體以一定目的在一定范圍內(nèi)來(lái)制定條例與規(guī)則，這些法規(guī)與成文法有同等效力。[20]隨著授權(quán)立法力度的加大，對(duì)健康與安全方面附屬法規(guī)的委托立法形成了慣例。我國(guó)安全生產(chǎn)立法也可以借鑒這種經(jīng)驗(yàn)，考慮到國(guó)家安全監(jiān)管總局設(shè)有技術(shù)委員會(huì)政策法規(guī)組，應(yīng)充分發(fā)揮該組織的作用。一方面，擴(kuò)大政策法規(guī)組成員范圍，除了政府相關(guān)部門(mén)外，應(yīng)積極吸納高校、法律研究機(jī)構(gòu)專(zhuān)家、企事業(yè)單位從事法律研究的人員以及企業(yè)員工代表參與。另一方面，政府應(yīng)授權(quán)該組織開(kāi)展立法研究，審核法律法規(guī)和規(guī)章草案，對(duì)法律實(shí)施狀況組織評(píng)估，有針對(duì)性地制定法律制（修）訂計(jì)劃，并監(jiān)督有關(guān)部門(mén)貫徹執(zhí)行。當(dāng)前，應(yīng)開(kāi)展以下三項(xiàng)工作：一是研究編制安全生產(chǎn)“十三五”立法規(guī)劃。建議全面評(píng)估安全生產(chǎn)立法“十二五”規(guī)劃完成情況，在分析我國(guó)安全生產(chǎn)立法現(xiàn)狀與面臨形勢(shì)的基礎(chǔ)上，對(duì)“十三五”期間安全生產(chǎn)立法需求進(jìn)行預(yù)判，確定“十三五”期間安全生產(chǎn)立法的指導(dǎo)思想、基本原則和規(guī)劃目標(biāo)，明確“十三五”期間安全生產(chǎn)立法工作的主要任務(wù)。二是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域安全生產(chǎn)立法。根據(jù)當(dāng)前安全生產(chǎn)的立法需求，建議重點(diǎn)推動(dòng)安全生產(chǎn)“一法五條例”制（修）訂工作，即《礦山安全法》的修訂、《安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》的制定、《煤礦安全監(jiān)察條例》的修訂、《高毒物品與高危粉塵作業(yè)勞動(dòng)保護(hù)條例》的制定、《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理?xiàng)l例》的制定、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的修訂。同時(shí)，《安全生產(chǎn)法》修訂后，應(yīng)完善與之配套的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。如新修訂的《安全生產(chǎn)法》第五十九條第二款建立了分類(lèi)分級(jí)監(jiān)督管理制度，對(duì)此，有必要制定專(zhuān)門(mén)的部門(mén)規(guī)章對(duì)此予以明確。三是做好與改革相關(guān)的立法工作。重大改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)已經(jīng)成為共識(shí)，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、行政許可等領(lǐng)域的改革亦然。以安全生產(chǎn)許可制度改革為例，筆者建議分兩步，現(xiàn)階段，應(yīng)對(duì)中央、省兩級(jí)頒證制度進(jìn)行改革，簡(jiǎn)化許可程序，推動(dòng)權(quán)力下放，方便許可相對(duì)人；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建議借鑒英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，逐步取消安全生產(chǎn)許可證。要推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)上述改革，關(guān)鍵是修改《安全生產(chǎn)許可證條例》，形成倒逼機(jī)制，鞏固改革成果。

（三）平衡政府強(qiáng)制與企業(yè)自律的關(guān)系

英國(guó)目標(biāo)設(shè)定型立法實(shí)質(zhì)上是對(duì)雇主的職業(yè)安全與健康管理授權(quán)，我國(guó)安全生產(chǎn)立法也應(yīng)借鑒這種理念，探索建立企業(yè)自律模式，激發(fā)其自主創(chuàng)新安全管理的熱情，進(jìn)一步減輕行政執(zhí)法的壓力。從目前我國(guó)的實(shí)際情況看，因立法不明確、安全監(jiān)管部門(mén)職能定位偏差、企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)淡薄等原因，安全監(jiān)管部門(mén)往往需要對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的各個(gè)方面進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的監(jiān)督檢查，而作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的企業(yè)卻忽視了其自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，導(dǎo)致政府監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)安全主體責(zé)任混淆不清，企業(yè)對(duì)安全監(jiān)管部門(mén)的依賴性嚴(yán)重，不利于安全生產(chǎn)責(zé)任的落實(shí)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)借鑒英國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立“誰(shuí)制造風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)管理風(fēng)險(xiǎn)”的理念，從替企業(yè)查隱患轉(zhuǎn)變到督促企業(yè)查隱患，如要求企業(yè)根據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、事故應(yīng)對(duì)措施、從業(yè)人員的合理化建議和技術(shù)改造需要，編制詳細(xì)的年度安全技術(shù)措施計(jì)劃，安全監(jiān)管部門(mén)主要監(jiān)督檢查報(bào)告內(nèi)容的執(zhí)行情況，并依此作為對(duì)企業(yè)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管的依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)克服目標(biāo)設(shè)定型立法暴露出的弊端，積極平衡政府強(qiáng)制與企業(yè)自律的關(guān)系。

總之，當(dāng)前我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，一些重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的事故總量還比較大，而且重特大事故還沒(méi)有得到根本遏制。[21]在此背景下，仍有必要通過(guò)立法強(qiáng)化政府監(jiān)管，督促和指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范管理措施，進(jìn)一步保持對(duì)企業(yè)違法行為的高壓態(tài)勢(shì)。

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