事業(yè)組織的界定

摘 要：事業(yè)單位改革的目的是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下重構(gòu)國(guó)家事業(yè)制度，為此需要重新界定事業(yè)組織以確定事業(yè)組織的范疇。界定須有標(biāo)準(zhǔn)，界定標(biāo)準(zhǔn)需反映事業(yè)組織在社會(huì)功能、價(jià)值目標(biāo)以及規(guī)范屬性等方面的特點(diǎn)，并能夠揭示其與其他社會(huì)組織的差異性。據(jù)此，事業(yè)組織應(yīng)界定為提供公共服務(wù)、以實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值目標(biāo)而享有公共權(quán)力并應(yīng)受到公法規(guī)制的社會(huì)組織。

關(guān) 鍵 詞：事業(yè)組織；界定；公共服務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）12-0071-11

收稿日期：2015-06-10

作者簡(jiǎn)介，何崢嶸（1968—），女，湖南邵陽(yáng)人，廣西政法管理干部學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13XFX007。

通說(shuō)的事業(yè)單位是對(duì)目前屬于國(guó)家事業(yè)編制中的社會(huì)組織的概稱(chēng)，本文所述的事業(yè)組織是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)納入國(guó)家事業(yè)體制中的社會(huì)組織，其中也包括事業(yè)單位分類(lèi)改革后仍應(yīng)留在國(guó)家事業(yè)體制中的公益類(lèi)事業(yè)單位。

現(xiàn)階段，我國(guó)事業(yè)單位改革的路徑是確定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以便對(duì)現(xiàn)有雜亂無(wú)序的事業(yè)單位進(jìn)行歸類(lèi)，并對(duì)不同的事業(yè)單位施以不同的改革措施。但在實(shí)踐中，事業(yè)單位分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)既未能完全準(zhǔn)確地反映事業(yè)組織的本質(zhì)屬性，也未能解析事業(yè)組織存在的原由。究其原因，我國(guó)的事業(yè)組織為公權(quán)力機(jī)構(gòu)所設(shè)立，履行公權(quán)力機(jī)構(gòu)之公共服務(wù)職責(zé)，而目前對(duì)事業(yè)組織的設(shè)定缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)設(shè)立事業(yè)組織的公權(quán)力機(jī)構(gòu)也缺乏相應(yīng)的規(guī)范。筆者認(rèn)為，事業(yè)單位改革的目的在于重構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家事業(yè)制度，為此，需要依照一定的標(biāo)準(zhǔn)重新界定事業(yè)組織從而劃定事業(yè)組織的范疇。一方面，依據(jù)合理的標(biāo)準(zhǔn)清理整合現(xiàn)有繁雜的事業(yè)單位；另一方面，規(guī)范事業(yè)組織的設(shè)立及監(jiān)管之行政行為。

一、事業(yè)組織的界定標(biāo)準(zhǔn)及其意義

在漢語(yǔ)詞典中，“界定”有“解釋”“（事物性質(zhì)的）劃分”等意思，同時(shí)也指邏輯學(xué)術(shù)語(yǔ)，即“下定義”。而“標(biāo)準(zhǔn)”是用來(lái)判定某類(lèi)事物邊界和構(gòu)成的重要依據(jù)。何種社會(huì)組織依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)歸入事業(yè)組織類(lèi)別就是事業(yè)組織的界定。界定須有標(biāo)準(zhǔn)，界定標(biāo)準(zhǔn)所要解決的問(wèn)題是找出事業(yè)組織與其他社會(huì)組織之間的差異性，分析現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)組織特殊的社會(huì)功能和職能目標(biāo)，以及在現(xiàn)代法治社會(huì)體系中的身份地位，而事業(yè)組織的這種特殊性決定了其存在的必要性。根據(jù)1982年《憲法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，事業(yè)組織被界定為國(guó)家發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)主義事業(yè)的載體，即政府為履行國(guó)家事業(yè)職能而設(shè)立的社會(huì)組織。因此，界定事業(yè)組織的范疇，即是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下界定政府的事業(yè)職能范圍及其履職方式?？疾焓聵I(yè)組織的界定標(biāo)準(zhǔn)，必須以政府事業(yè)職能的履職范圍及履職方式為邏輯起點(diǎn)。自從1988年行政機(jī)構(gòu)改革提出政府職能轉(zhuǎn)變以來(lái)，在各級(jí)各類(lèi)的官方文件中對(duì)我國(guó)政府的職能作了另一種表述，即公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等，公共服務(wù)是同經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理并列的政府職能之一。在此語(yǔ)境中，事業(yè)組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府提供公共服務(wù)的一種組織形式。也就是說(shuō)，只有界定了政府的公共服務(wù)范圍并確定政府在公共服務(wù)中的角色，才有可能界定事業(yè)組織的范疇。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，界定政府的公共服務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)以承認(rèn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)三維結(jié)構(gòu)為前提，在承認(rèn)市場(chǎng)、政府、社會(huì)各自發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，基于現(xiàn)代社會(huì)有限政府以及公共服務(wù)效率的考慮，政府提供公共服務(wù)應(yīng)以必要為限。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立及民間社會(huì)力量的增強(qiáng)，“有必要重新考慮國(guó)家在公共服務(wù)中的角色。這將不可避免地成為事業(yè)單位改革的核心問(wèn)題，以及邁向‘服務(wù)型政府’的必要步驟。”[1]由于我國(guó)現(xiàn)行的事業(yè)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下秉承著全能政府的理念建立起來(lái)的，因此，從總體上來(lái)看，隨著市場(chǎng)決定性作用的發(fā)揮以及民間社會(huì)力量的壯大，政府應(yīng)減少行政權(quán)力配置資源，壓縮權(quán)力尋租的可能空間，減少社會(huì)控制，使政府職能呈現(xiàn)相對(duì)收縮的趨勢(shì)，而事業(yè)組織的范疇也要相應(yīng)地被壓縮。

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的另一個(gè)方向是公共服務(wù)職能的增強(qiáng)，但是否會(huì)因此而導(dǎo)致事業(yè)組織規(guī)模的擴(kuò)大則取決于政府的履職方式。一般而言，現(xiàn)代社會(huì)政府履行公共服務(wù)職能的方式包括付費(fèi)、監(jiān)管及直接提供。[2]從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，提供公共服務(wù)的組織包括事業(yè)組織、公用企業(yè)、民辦非企業(yè)單位及社會(huì)公益組織等。充分而有效率地提供公共服務(wù)既是我國(guó)事業(yè)單位改革的初衷，也是完善國(guó)家事業(yè)制度的目的之一。因此，要確定事業(yè)組織的界定標(biāo)準(zhǔn)，需要分析、鑒別目前我國(guó)公共服務(wù)供給體制中事業(yè)組織、公用企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等組織形式的差異性，這種差異性不僅體現(xiàn)在其提供的公共服務(wù)內(nèi)容上，還體現(xiàn)在各類(lèi)組織不同的價(jià)值目標(biāo)以及為確保其組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)立的制度規(guī)范上。此外，由于公共服務(wù)與公共管理在基本行政理念、運(yùn)作機(jī)制、價(jià)值目標(biāo)等方面的不同，決定了行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)組織的組織及其活動(dòng)特點(diǎn)、價(jià)值目標(biāo)存在差異，公共服務(wù)更注重服務(wù)理念和服務(wù)意識(shí)，更注重平等價(jià)值，也更注重效率，正因如此，公共服務(wù)組織需要從傳統(tǒng)的科層制、官僚制行政體系中獨(dú)立出來(lái)。

綜上所述，從社會(huì)功能來(lái)看，事業(yè)組織是政府直接提供公共服務(wù)的一種組織形式；從組織活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，事業(yè)組織提供公共服務(wù)的目的是效率與公平，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義事業(yè)的目的、服務(wù)型政府建設(shè)之行政目的以及社會(huì)公益目的。社會(huì)功能及價(jià)值目標(biāo)也決定了事業(yè)組織利用公共資源、履行公法上的職責(zé)或義務(wù)等公法組織的特點(diǎn)，因此，其提供公共服務(wù)的活動(dòng)應(yīng)受到《憲法》《行政法》等公法規(guī)范。

二、事業(yè)組織界定標(biāo)準(zhǔn)之社會(huì)功能

任何社會(huì)組織都有其職能活動(dòng)，或生產(chǎn)，或經(jīng)營(yíng)，或管理，或服務(wù)。事業(yè)組織也不例外，其社會(huì)功能在于提供公共服務(wù)。

（一）公共服務(wù)與公共管理

在廣義上，可以將公共組織行使公共權(quán)力，利用公共資源所從事的各項(xiàng)工作都看作是公共服務(wù)。但筆者認(rèn)為，對(duì)公共服務(wù)的概念只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實(shí)際操作上具有實(shí)質(zhì)性意義。本文所涉及的政府公共服務(wù)是狹義層面上的，即以公共資源滿(mǎn)足公眾生活、生存與發(fā)展等某種直接需求的活動(dòng)或物品的總稱(chēng)。提供公共服務(wù)是政府的主要職能之一，與政府的其他職能如公共管理相較，公共服務(wù)有其具體的內(nèi)容和形式。目前，我國(guó)理論界普遍認(rèn)同對(duì)公共服務(wù)作以下劃分，即根據(jù)其內(nèi)容和形式將其劃分為維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)。[3]社會(huì)性公共服務(wù)是指為滿(mǎn)足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性直接需求所提供的服務(wù)，主要包括教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，高收入國(guó)家的社會(huì)性公共服務(wù)已經(jīng)成為政府公共服務(wù)的主體。[4]目前，我國(guó)的社會(huì)性公共服務(wù)主要是由政府舉辦的科教文衛(wèi)等事業(yè)組織直接供給，這些組織都屬于我國(guó)1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》所界定的事業(yè)單位。

公共管理與公共服務(wù)雖然都是利用公共資源的公共職能活動(dòng)，但前者是行使公共權(quán)力，即行政管理、行政決策、行政執(zhí)法（包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等），并基于公共秩序來(lái)維護(hù)公共利益，其職能活動(dòng)呈現(xiàn)較為濃重的強(qiáng)制性色彩；后者則是利用公共資源提供公共服務(wù)，直接滿(mǎn)足公眾生存發(fā)展及生活需求，它更強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)以及更靈活地應(yīng)對(duì)社會(huì)需求，以便于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，其職能活動(dòng)更多地體現(xiàn)為服務(wù)意識(shí)和平等精神。

（二）公共服務(wù)與私人服務(wù)

服務(wù)是指“為他人做有益的事”，[5]服務(wù)可以分為私人服務(wù)和公共服務(wù)。在法國(guó)行政法的發(fā)展進(jìn)程中，公共服務(wù)有過(guò)最廣泛的與公務(wù)等同的涵義，任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)“不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！盵6]古斯塔夫·佩澤爾據(jù)此認(rèn)為：“對(duì)狄驥而言，行政法就是公共服務(wù)的法律，國(guó)家本身就構(gòu)成公共服務(wù)的整體?！盵7]

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于私人物品與公共物品的劃分以及政府有責(zé)任提供公共物品已成為共識(shí)。大多數(shù)相關(guān)研究文獻(xiàn)并不刻意區(qū)分公共服務(wù)與公共物品的概念，二者通常有著同樣的內(nèi)涵，公共物品更多地被視為有形的物品且不包含功能描述和價(jià)值判斷。[8]作為政府職責(zé)或公民權(quán)利，以公共服務(wù)取代公共物品并無(wú)不妥，本文的表述亦如此。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的政府是全能的，其壟斷了所有物品的供給，并未區(qū)分私人物品和公共物品。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和逐步完善，很多私人物品的供給已經(jīng)交由市場(chǎng)或社會(huì)，但“實(shí)際上，今天中國(guó)事業(yè)單位從事的很多活動(dòng)都可以被看作是私人物品或服務(wù)的商業(yè)化生產(chǎn)，這類(lèi)活動(dòng)最好留給非國(guó)有部門(mén)和市場(chǎng)去做?！盵9]日益增長(zhǎng)且復(fù)雜多變的社會(huì)需求使得政府在應(yīng)對(duì)之時(shí)顯得力不從心，公共財(cái)政時(shí)常捉襟見(jiàn)肘。因此，事業(yè)單位改革必須做到：區(qū)分公共物品與私人物品，劃分政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自的職能界限以及相應(yīng)采取的組織形式，而提供私人物品的組織則不宜繼續(xù)保留在事業(yè)組織范圍內(nèi)。根據(jù)公共物品是否具有消費(fèi)上的排他性和收益上的競(jìng)爭(zhēng)性或其中之一，公共物品又被細(xì)分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，政府主要向社會(huì)提供“純公共物品”和必要的“準(zhǔn)公共物品”。而公共物品供給中的政府責(zé)任并非意味著所有公共物品都由政府直接提供，也并非只有一種組織形式提供公共物品。

公共服務(wù)是向不特定公眾提供服務(wù)的活動(dòng)。目前，如研究中心、信息中心、培訓(xùn)中心等完全依附于主管部門(mén)為黨政機(jī)關(guān)履行職能提供支撐、保障等服務(wù)的以及承擔(dān)黨政機(jī)關(guān)輔助性、技術(shù)性、事務(wù)性及服務(wù)性工作職責(zé)的事業(yè)單位，因其運(yùn)行機(jī)制與黨政機(jī)關(guān)一致，故宜回歸黨政機(jī)關(guān)，作為其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。為其成員提供專(zhuān)業(yè)性服務(wù)的組織（如各種行業(yè)協(xié)會(huì)等）宜轉(zhuǎn)為民間社會(huì)組織。只有面向社會(huì)、服務(wù)不特定公眾且提供社會(huì)性公共服務(wù)的社會(huì)組織才能被界定為事業(yè)組織。公共服務(wù)是利用公共資源開(kāi)展的活動(dòng)，從這一角度理解，公共服務(wù)需要對(duì)事業(yè)組織與民間組織進(jìn)行區(qū)分。前者是利用公共資源履行政府服務(wù)職能的組織，后者主要是民辦非企業(yè)單位和部分公益組織，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是民間資本，也可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)獲得部分經(jīng)費(fèi)支持。從國(guó)家事業(yè)管理體制來(lái)看，民間組織提供公共服務(wù)屬于體制外供給，因而不宜納入國(guó)家事業(yè)組織序列。

（三）公共服務(wù)與基本公共服務(wù)

并非所有公共服務(wù)都必須由政府提供，除了考慮公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等特點(diǎn)以外，還需要考慮政府的規(guī)模、市場(chǎng)機(jī)制的作用以及包括民間組織發(fā)展在內(nèi)的社會(huì)自治狀況，等等。在我國(guó)，界定政府的事業(yè)職能范圍時(shí)，不能不提及近年來(lái)官方各類(lèi)文件中常見(jiàn)的“基本公共服務(wù)”一詞。出于再分配以確保社會(huì)公平及財(cái)政有限的考慮，政府的公共服務(wù)職能宜以提供基本公共服務(wù)為限，且以市場(chǎng)或志愿失靈為條件。

近年來(lái)，我國(guó)政府提出了基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，但在操作層面上必須明確界定何為基本公共服務(wù)，較為普遍的認(rèn)識(shí)是：從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，基本公共服務(wù)是指那些對(duì)社會(huì)發(fā)展有重要影響、保障全體社會(huì)成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)等必須提供的公共服務(wù)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等。國(guó)務(wù)院于2012年7月印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出了基本公共服務(wù)的范圍，即基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育及殘疾人基本公共服務(wù)等八大領(lǐng)域，大體涵蓋了一個(gè)人從出生到終老各個(gè)階段生存與發(fā)展所需的基本公共服務(wù)，與上述社會(huì)性公共服務(wù)范圍大致相符。地方基本公共服務(wù)范圍也基本如此，如《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要2009-2020）》中也將基本公共服務(wù)的范圍確定為兩大類(lèi)八項(xiàng)內(nèi)容：一類(lèi)是基礎(chǔ)服務(wù)類(lèi)，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通等四項(xiàng)。另一類(lèi)是基本保障類(lèi)，包括生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等四項(xiàng)，主要也是社會(huì)性公共服務(wù)，供給主體基本涵蓋了目前大多數(shù)的公益性事業(yè)組織。

確定政府在提供基本公共服務(wù)方面的責(zé)任以后，就需要確定哪種方式以及何種組織形式適合提供何種公共服務(wù)。從各國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，政府在公共服務(wù)供給體制中的角色，包括付費(fèi)、監(jiān)管和直接提供，這也是我國(guó)政府現(xiàn)階段履行公共服務(wù)職能的方式。但應(yīng)看到，事業(yè)組織仍是中國(guó)公共服務(wù)供給的主渠道。目前，雖然推行了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，但購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)限定的組織大多數(shù)仍為公立事業(yè)組織，依據(jù)現(xiàn)行的各項(xiàng)法律法規(guī)（如《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等），民間社會(huì)組織的發(fā)展仍受到限制，在公共服務(wù)供給方面也并不享有參與公平競(jìng)爭(zhēng)的資格。

（四）公共服務(wù)與公共需求

公共服務(wù)是滿(mǎn)足公共需求的活動(dòng)，論及政府提供公共服務(wù)的必要性，必然要考慮公共需求問(wèn)題。需要指出的是：公共需求是發(fā)展變化的，公共服務(wù)的內(nèi)涵會(huì)隨著社會(huì)需求的變化而發(fā)生改變，“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)中……”[10]當(dāng)收費(fèi)成為可能，航海的燈塔就不再是純粹的公共產(chǎn)品；當(dāng)民間力量壯大，有了民間組織提供公共服務(wù)的可能性，醫(yī)療、教育等不再為政府壟斷供給，公共需求有了其他的滿(mǎn)足途徑，政府的公共服務(wù)范圍必然收縮，相應(yīng)地，事業(yè)組織的范疇也會(huì)發(fā)生變化。

此外，我國(guó)由于社會(huì)政策的階層特征以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同，公共服務(wù)需求和供給也呈現(xiàn)出階層、地區(qū)差異。事業(yè)組織的范圍在不同地區(qū)應(yīng)有所區(qū)別，如在我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)和市場(chǎng)發(fā)育較為充分的其他地區(qū)，市場(chǎng)機(jī)制的作用、民間社會(huì)組織力量相對(duì)較強(qiáng)，政府設(shè)立的事業(yè)組織可以相對(duì)減少；而在貧困落后地區(qū)，政府則需承擔(dān)更多的公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)供給責(zé)任，需要設(shè)立更多的事業(yè)組織。

總之，由于公共服務(wù)需求不同，政府的公共服務(wù)職能不斷變動(dòng)，事業(yè)組織的范圍也應(yīng)因時(shí)因地不斷變動(dòng)。事業(yè)組織改革需要頂層設(shè)計(jì)，在劃定事業(yè)組織范圍時(shí)采取一刀切的做法并不妥當(dāng)，而是應(yīng)該考慮地方實(shí)際情況，允許地方進(jìn)行探索和創(chuàng)新，并給予地方一定的自主裁量權(quán)。根據(jù)公共服務(wù)這一標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，事業(yè)組織改革的路徑是：具有行政管理或行政執(zhí)法權(quán)力的組織、提供私人服務(wù)或?yàn)樘囟▽?duì)象服務(wù)的組織、利用民間資本設(shè)立的公益私組織應(yīng)該從事業(yè)組織序列中分離出去。

三、事業(yè)組織界定標(biāo)準(zhǔn)之職能目標(biāo)

任何組織都是為一定的任務(wù)和目標(biāo)而成立的，不同的社會(huì)組織有不同的職能活動(dòng)及其目標(biāo)，職能及其目標(biāo)是某一社會(huì)組織的核心構(gòu)成要素，也是識(shí)別組織的性質(zhì)、類(lèi)別的基本標(biāo)志，職能活動(dòng)與目標(biāo)密不可分。組織目標(biāo)既是確定一個(gè)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、決定組織管理方式的基本依據(jù)，也是衡量組織活動(dòng)成效的標(biāo)準(zhǔn)。

正如有學(xué)者所言：“事業(yè)單位分類(lèi)首先應(yīng)該從價(jià)值目標(biāo)上對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行區(qū)分和界定”。[11]從組織目標(biāo)角度分析事業(yè)組織的特點(diǎn)，既有助于說(shuō)明事業(yè)組織存在的必要性取決于組織目標(biāo)的不可替代性或組織形態(tài)最有利于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，也有助于分析和揭示事業(yè)組織與其他提供公共服務(wù)的組織本質(zhì)上的差異性。與商業(yè)組織不同，作為公共組織的事業(yè)組織不以追求利潤(rùn)最大化為其活動(dòng)的根據(jù)，不以營(yíng)利為直接或主要目的，其一切活動(dòng)都是為了提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，并促進(jìn)社會(huì)公平，這是構(gòu)成其存在和發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。社會(huì)組織的目標(biāo)通常具有多層次性，既有長(zhǎng)期、中期、短期目標(biāo)，也有主要和次要目標(biāo)、直接或間接目標(biāo)。在我國(guó)，從1982年《憲法》對(duì)事業(yè)組織制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，事業(yè)組織的職能目標(biāo)是分層次的。國(guó)家設(shè)立事業(yè)組織制度的目的是要落實(shí)《憲法》中關(guān)于國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的原則性規(guī)定，因此而設(shè)立的各類(lèi)事業(yè)組織“以增進(jìn)社會(huì)福利，滿(mǎn)足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的?！盵12]而從1982年《憲法》第八十九條授權(quán)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理教科文衛(wèi)等工作的規(guī)定來(lái)看，發(fā)展社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)成為政府的職能之一，大量事業(yè)組織因此由政府設(shè)立并登記管理。1998年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：“事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！边@既有著眼于人類(lèi)社會(huì)、國(guó)家、民族事業(yè)發(fā)展之長(zhǎng)遠(yuǎn)目的，也有維護(hù)公共利益需要之政府行政目的，還有滿(mǎn)足一定區(qū)域不特定公眾社會(huì)需求之社會(huì)公益目的。職能目標(biāo)上的差異可以將事業(yè)組織與行政機(jī)構(gòu)、公用企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等提供公共服務(wù)的組織區(qū)分開(kāi)來(lái)。在目前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的特定時(shí)期，事業(yè)組織的職能目標(biāo)更多地體現(xiàn)了政府服務(wù)行政的目的，而本文將重點(diǎn)闡述事業(yè)組織的行政目的和社會(huì)公益價(jià)值。

（一）事業(yè)組織的行政目的

從行政法的角度來(lái)看，事業(yè)組織是政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政目的的一種組織形式，通過(guò)完善事業(yè)組織制度以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率也是現(xiàn)階段服務(wù)型政府建設(shè)的主要內(nèi)容。

理論上，事業(yè)組織與行政機(jī)構(gòu)都以公共利益為目的，但具體而言，行政機(jī)構(gòu)的公共管理活動(dòng)以維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)槭滓獌r(jià)值，而事業(yè)組織則是以服務(wù)為宗旨的。盡管服務(wù)型政府在很多語(yǔ)境中作為一種行政理念而存在，但主要指的是政府通過(guò)設(shè)立事業(yè)組織以提供公共服務(wù)。學(xué)界對(duì)服務(wù)型政府較為一致的看法是：“服務(wù)型政府是一個(gè)以公共利益為目標(biāo)，以公眾客觀需要為尺度，努力為全社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府，[13]服務(wù)型政府的價(jià)值取向是公平、效率。[14]目前，我國(guó)的公共服務(wù)供給領(lǐng)域在一定程度上存在社會(huì)公平和效率雙重缺失的問(wèn)題，其根源在于傳統(tǒng)事業(yè)管理體制存在弊端，如資源配置失衡等。這也產(chǎn)生了一系列民生問(wèn)題，事業(yè)單位改革、新的事業(yè)體制的建立需要解決這些問(wèn)題，尤其是要解決基本公共服務(wù)提供方面公共資源的公平、有效配置問(wèn)題。就目前而言，政府通過(guò)事業(yè)組織需要達(dá)成以下行政目的：

⒈促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。市場(chǎng)機(jī)制存在著弊端，即市場(chǎng)失靈，這被眾多不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所闡述，也不斷被各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐所證明，各國(guó)政府都在不斷探索和采取各種措施以規(guī)避市場(chǎng)失靈帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題。其中，設(shè)立公共服務(wù)組織并賦予其獨(dú)立的法律地位以擺脫官僚制科層體系的束縛，以便提高公共服務(wù)的效率，同時(shí)通過(guò)完善各種監(jiān)管制度以抑制這些組織的逐利動(dòng)機(jī)是各國(guó)政府共同的做法。

某些公共服務(wù)由于無(wú)法遵循以供求關(guān)系為基礎(chǔ)的價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所以不能或不宜完全由市場(chǎng)來(lái)提供，因而提供上述基本公共服務(wù)被確定為政府之職責(zé)，公眾享受這種服務(wù)不必遵循等價(jià)交換的原則進(jìn)行付費(fèi)，甚至有些公共服務(wù)是以社會(huì)福利的形式讓公眾免費(fèi)享受的。我國(guó)“十二五”基本公共服務(wù)體系規(guī)劃中就明確了基本公共服務(wù)的政府主導(dǎo)、堅(jiān)持公益的原則。[15]將事業(yè)組織改革與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)調(diào)政府在基本公共服務(wù)方面的職責(zé)，表現(xiàn)在具體改革實(shí)踐中就是：改革的出發(fā)點(diǎn)不是簡(jiǎn)單的減編、減機(jī)構(gòu)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，不是“甩包袱”，而是著力強(qiáng)化政府的基本公共服務(wù)職能，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，對(duì)提供基本公共服務(wù)的事業(yè)組織增編、增加財(cái)政投入。在這個(gè)問(wèn)題上的共識(shí)對(duì)保證改革不偏離公益方向具有重要意義。廣東省對(duì)承擔(dān)基本公共服務(wù)的事業(yè)組織進(jìn)行增編[16]的改革措施就體現(xiàn)了服務(wù)行政的這一目的，但也有的地方政府提出決不能突破編制的硬性要求。①

雖然從總體上來(lái)看，我國(guó)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)編制過(guò)多、過(guò)濫，有精簡(jiǎn)的必要，但政府的公共服務(wù)職能必然是增強(qiáng)而不是削弱，改革必定不是簡(jiǎn)單的壓縮事業(yè)編制和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如：由于國(guó)家在公共服務(wù)供給方面長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村的忽視，導(dǎo)致公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距巨大。為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，改革至少要考慮增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給，并加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的公益事業(yè)，以縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務(wù)水平的差距，從而切實(shí)保障廣大農(nóng)民和城市低收入群體的就醫(yī)、上學(xué)等公益服務(wù)需求。

⒉解決民生問(wèn)題。我國(guó)事業(yè)組織改革始于20世紀(jì)80-90年代，在經(jīng)濟(jì)體制改革取得初步成就的背景下，政府出于財(cái)政拮據(jù)的考慮，對(duì)事業(yè)組織進(jìn)行改革的主要做法是：“除教育單位和極少數(shù)需要財(cái)政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財(cái)政撥款1/3，爭(zhēng)取三年基本達(dá)到自負(fù)盈虧”，這種以減少財(cái)政撥款為主要目標(biāo)，以事業(yè)單位自主權(quán)下放為主要內(nèi)容的事業(yè)組織改革，使事業(yè)組織從原初的公益性轉(zhuǎn)向逐利性，從提供普惠式服務(wù)轉(zhuǎn)向“價(jià)高者得”，追求利潤(rùn)最大化。這種以營(yíng)利為目標(biāo)的市場(chǎng)化改革，在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域直接導(dǎo)致了“看病難，看病貴”等社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)。

顯然，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索過(guò)程中的淺顯認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致對(duì)事業(yè)組織改革目標(biāo)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了偏差。這場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)在于：改革原本應(yīng)該將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域以提高公共服務(wù)效率，其結(jié)果卻是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域市場(chǎng)化、教育產(chǎn)業(yè)化等改革將政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推向了市場(chǎng)，推向了公眾，公共服務(wù)領(lǐng)域的民生問(wèn)題隨之產(chǎn)生。而其后進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革著眼于政府職能的轉(zhuǎn)變，著力于解決這些社會(huì)問(wèn)題，則體現(xiàn)了對(duì)這場(chǎng)改革的反思和糾錯(cuò)的意圖?？梢哉f(shuō)，正是由于教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的民生問(wèn)題使得政府下決心對(duì)事業(yè)單位管理體制進(jìn)行改革。正如中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱所認(rèn)為的：“事業(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，與‘十二五’時(shí)期切實(shí)解決與百姓利益直接相關(guān)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等民生難題，以及‘民富’戰(zhàn)略相吻合、相呼應(yīng)?！?/p>

正是改革的這種壓力機(jī)制決定了事業(yè)組織最直接的目的是滿(mǎn)足公眾的公共服務(wù)需求，即《國(guó)家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》中所提到的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。[17]通過(guò)建立合理的事業(yè)組織制度，以提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為突破口，解決教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域民生問(wèn)題，從而緩解當(dāng)前各種突出的社會(huì)矛盾。

（二）事業(yè)組織的公益性

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，事業(yè)組織是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。1999年頒布的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中也有類(lèi)似規(guī)定：“公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的，不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等”。由此可見(jiàn)，“公益”是我國(guó)事業(yè)組織制度設(shè)計(jì)之初的核心目標(biāo)，事業(yè)組織是直接滿(mǎn)足公眾對(duì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需求從而實(shí)現(xiàn)公共利益且不以營(yíng)利為目的的組織。如果對(duì)事業(yè)組織的活動(dòng)及其價(jià)值目標(biāo)認(rèn)識(shí)不清，必然會(huì)導(dǎo)致事業(yè)組織改革偏離方向，從而使事業(yè)組織異質(zhì)化，即逐利化和行政化。因此，如何規(guī)范事業(yè)組織的公共服務(wù)活動(dòng)，確保其公益價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是事業(yè)組織法律制度建設(shè)要解決的最為核心的問(wèn)題。

事業(yè)組織與公用企業(yè)都是提供公共服務(wù)的組織形式，但公用企業(yè)屬于經(jīng)營(yíng)主體，以營(yíng)利為目的，其受制于價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；事業(yè)組織則以公益為目的，其更多地受制于行政權(quán)力和公共資源。營(yíng)利性的公用企業(yè)不屬于事業(yè)組織的范疇，在目前的分類(lèi)中從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位也不應(yīng)保留在事業(yè)體制內(nèi)。

此外，根據(jù)國(guó)務(wù)院1998年頒發(fā)的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。盡管非營(yíng)利性的民辦非企業(yè)單位也提供公益服務(wù)，但其更多地是出于人道主義或慈善的志愿服務(wù)，是為滿(mǎn)足社會(huì)差異性或個(gè)性化的需求服務(wù)，因而其設(shè)立通常并不著眼于國(guó)家民族發(fā)展、服務(wù)型政府建設(shè)以及民生問(wèn)題的解決等社會(huì)整體利益的宏觀考慮。目前，過(guò)于嚴(yán)格的登記制度以及限制競(jìng)爭(zhēng)、限制規(guī)模等相關(guān)規(guī)定客觀上限制了民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，而民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利性使其很難獲得民間資本的支持，同時(shí)民間公益機(jī)制本身存在著缺乏可以調(diào)配的各種社會(huì)資源、缺乏公權(quán)力的權(quán)威性以及缺乏對(duì)社會(huì)整體利益的宏觀考慮等問(wèn)題，這些都使得民辦非企業(yè)單位所能提供的公益服務(wù)十分有限。

筆者認(rèn)為，探索并建立某種激勵(lì)機(jī)制，以鼓勵(lì)民間力量提供公益服務(wù)是必要的。一方面，可以增加公益服務(wù)的總量，讓公眾有更多的選擇；另一方面，可以促進(jìn)公共服務(wù)供給體系中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。在教育領(lǐng)域，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中提出要積極探索對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理。2015年1月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議擬決定提請(qǐng)全國(guó)人大常委修訂《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等，明確對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類(lèi)管理，允許興辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。[18]營(yíng)利性民辦非企業(yè)單位自然不在事業(yè)組織范疇內(nèi)，即使是非營(yíng)利的民辦非企業(yè)單位（亦稱(chēng)之為民辦事業(yè)單位）提供公益服務(wù)，也屬于依靠民間力量實(shí)現(xiàn)的體制外供給，不在國(guó)家事業(yè)組織范疇內(nèi)。

需要指出的是，公益性是一種分配約束機(jī)制。事業(yè)組織的公益性并不意味著一切公共服務(wù)都是免費(fèi)的，也不表明事業(yè)組織不盈利；事業(yè)組織的公益性也不意味著提供公共服務(wù)可以不計(jì)成本，不需要進(jìn)行成本效益考核。為了彌補(bǔ)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)之不足，或?yàn)榱似胶庠趯?shí)際享受公共服務(wù)方面存在的差異，有些公共服務(wù)是收費(fèi)的，但這種收費(fèi)不以營(yíng)利為目的，且事業(yè)組織的盈利不能用于福利分配。

事業(yè)組織提供公共服務(wù)的特點(diǎn)及其公益目標(biāo)決定了事業(yè)組織不以經(jīng)濟(jì)效益為首要價(jià)值。因此，在建立事業(yè)組織績(jī)效評(píng)估制度時(shí)，評(píng)估指標(biāo)應(yīng)不同于市場(chǎng)主體以經(jīng)濟(jì)效益為唯一指標(biāo)或主要目標(biāo)，也不限于收費(fèi)和營(yíng)利狀況，而是主要包括社會(huì)效益在內(nèi)的綜合指標(biāo)。

四、事業(yè)組織界定之法律規(guī)范

在法治社會(huì)，任何組織的設(shè)立及行為都應(yīng)由法律來(lái)規(guī)范，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。雖然一個(gè)社會(huì)組織實(shí)際上會(huì)參與多種法律關(guān)系，在不同法律關(guān)系中身份也不一樣，但社會(huì)組織設(shè)立時(shí)的職能及其目標(biāo)即基本屬性是明確的。目前，我國(guó)事業(yè)組織改革一直未能解決好事業(yè)組織的法律定位問(wèn)題，這里既有事業(yè)單位法人化的誤區(qū)，也有我國(guó)行政主體制度尤其是公法人制度理論缺位的問(wèn)題。

（一）公私法的劃分與事業(yè)組織的公法屬性

應(yīng)該說(shuō)，事業(yè)組織納入到法律規(guī)制中是毋庸置疑的，而由什么性質(zhì)的規(guī)范予以調(diào)整則需借鑒公私法劃分的原理。大陸法系有公法與私法之劃分，“這一區(qū)分絕非概念游戲，相反，它在確定訴訟管轄、規(guī)范法律主體的自由度、限制公權(quán)力任意擴(kuò)張和逃避公法約束等方面都具有重要的實(shí)際價(jià)值?！盵19]不僅“我國(guó)法學(xué)界目前也已經(jīng)普遍認(rèn)同了公法與私法的區(qū)分”，[20]實(shí)際上，相應(yīng)的法律理念及法律制度設(shè)計(jì)也都考慮了公私法之區(qū)分，社會(huì)組織亦因公法或私法的規(guī)范特點(diǎn)而可區(qū)分為公法組織和私法組織?！肮ńM織與私法組織之區(qū)別主要系按組織據(jù)以設(shè)立之準(zhǔn)據(jù)法，以及其依組織目標(biāo)所從事之活動(dòng)性質(zhì)為判別標(biāo)準(zhǔn)。[21]根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)組織確定為公法組織。

我國(guó)1982年《憲法》中有“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)；國(guó)家發(fā)展自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)事業(yè)；國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，……”等規(guī)定，為發(fā)展上述各項(xiàng)事業(yè)，國(guó)家設(shè)立了科教文衛(wèi)體等事業(yè)組織。事業(yè)組織設(shè)立的依據(jù)是《憲法》，且國(guó)家設(shè)立事業(yè)組織的目的是發(fā)展社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)，國(guó)務(wù)院依據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”等各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)。至此，發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)的職責(zé)權(quán)限也就落在了各級(jí)人民政府身上。各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)根據(jù)法律（如科、教、文、衛(wèi)、體等方面的行政法）利用國(guó)家資金設(shè)立事業(yè)組織，履行政府的事業(yè)職能。實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)體制改革前后，事業(yè)組織“都是指政府創(chuàng)設(shè)的，提供教育、科研、文化和衛(wèi)生服務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，盡管不同時(shí)期的法規(guī)對(duì)它的界定不盡相同，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別?！盵22]

綜上所述，設(shè)立事業(yè)組織是依據(jù)公法而為的公權(quán)力行為，事業(yè)組織為公共服務(wù)而設(shè)。事業(yè)組織以公共組織的身份存在，享有公共資源、擁有必要的公共權(quán)力，這決定了公共服務(wù)具有一定的強(qiáng)制性和權(quán)威性，從而使得事業(yè)組織的公共服務(wù)活動(dòng)比“私權(quán)”活動(dòng)有著更廣泛的約束力、強(qiáng)制力、影響力等，而實(shí)行意思自治、以任意性規(guī)范為主體的私法在規(guī)范事業(yè)組織的公益目標(biāo)、防止公共權(quán)力濫用、公共資源浪費(fèi)等方面則無(wú)能為力。行政法等公法作為公共利益的保障，以其強(qiáng)制性規(guī)范公共服務(wù)活動(dòng)、防止公共權(quán)力濫用、確保公共資源的使用符合公益目的。同時(shí)，事業(yè)組織在依照國(guó)家意志或政府意志承擔(dān)教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)職能、實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的過(guò)程中，必然會(huì)涉及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治體制以及各種利益團(tuán)體、各種相互制衡的權(quán)力關(guān)系等，行政法等公法的特點(diǎn)決定了它們?cè)谡{(diào)整這種關(guān)系方面的不可替代性。

公共服務(wù)作為現(xiàn)代社會(huì)政府的一項(xiàng)主要職能，一直是行政法等公法規(guī)范和調(diào)整的主要范疇，因而也是行政法學(xué)等公法學(xué)研究的核心內(nèi)容，就像有學(xué)者提出的“公共服務(wù)不僅不會(huì)因其供給主體的擴(kuò)大和多元而削弱其在公法學(xué)上的地位，相反，只會(huì)因其日益成為政府的核心職能而在公法學(xué)上居于更加突出和更加重要的地位，公共服務(wù)將是公法研究的永恒主題。[23]

（二）事業(yè)組織公法化

由于我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定并無(wú)明確的公私法劃分，相應(yīng)地也并無(wú)公私法人之區(qū)分?！睹穹ㄍ▌t》有“事業(yè)單位法人”類(lèi)型，因《民法》通常被視為私法，從而事業(yè)單位法人也被視為私法人。在《事業(yè)單位法人登記管理暫行條例》出臺(tái)后，事業(yè)單位雖作為“法人”登記，但作為何種法人并無(wú)明確規(guī)定。實(shí)際上，因?yàn)槭聵I(yè)單位本身內(nèi)涵和外延上的模糊，使其游離于私法和公法的調(diào)整之外。盡管在以往的司法個(gè)案處理實(shí)踐中，作為經(jīng)營(yíng)主體的事業(yè)單位受到市場(chǎng)主體相關(guān)法律以及作為行政主體受到相關(guān)行政法的規(guī)制，但事業(yè)單位改革后，將事業(yè)組織作為私法上的經(jīng)營(yíng)者或作為傳統(tǒng)的行政主體顯然都違背了事業(yè)組織設(shè)立的初衷。

針對(duì)目前我國(guó)事業(yè)單位的復(fù)雜情況，有學(xué)者主張事業(yè)組織的法律地位可交給司法實(shí)踐去解決。其在論及公立學(xué)校的法律地位時(shí)說(shuō)到：美國(guó)“同一公立學(xué)校在一些案件中被認(rèn)定為政府工具，在另一些案件中則被看成是獨(dú)立實(shí)體，這在訴訟中是常見(jiàn)的事，這并不是法律不一致，而是現(xiàn)實(shí)生活要求法律專(zhuān)家透過(guò)具體的法律關(guān)系去認(rèn)識(shí)公立學(xué)校的性質(zhì)，不能不分場(chǎng)景地套用同一定義?！盵24]筆者認(rèn)為，任何社會(huì)組織都有其存在的目的及為目的而必需的活動(dòng)范圍，因而被法律賦予與目的相適應(yīng)的行為能力，從而具有法律上的獨(dú)立人格。只要目的和活動(dòng)范圍是確定的，組織的法律人格也就可以確定。而且對(duì)于當(dāng)下紛亂復(fù)雜的事業(yè)單位而言，法律地位的確定顯得尤為重要。

⒈有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力行為的公法制約以及公共責(zé)任法定化。如上所述，設(shè)立事業(yè)組織的行為是公權(quán)力行為，應(yīng)納入行政法體系中，予以公法規(guī)范。政府設(shè)立、撤并事業(yè)組織需依據(jù)公法而為，對(duì)資源配置等公共權(quán)力應(yīng)為公法所規(guī)范，這是法治政府的應(yīng)有之義。同時(shí)，政府公共責(zé)任須法定化，事業(yè)組織負(fù)有特定的公共任務(wù)，理所當(dāng)然要接受政府的預(yù)算支持，而如果采取私法組織形態(tài)，則政府對(duì)事業(yè)組織的控制力降低，必然相應(yīng)地縮減其對(duì)事業(yè)組織的財(cái)政責(zé)任。

⒉有利于公共利益保護(hù)。事業(yè)組織為公共利益目的而設(shè)，是實(shí)現(xiàn)公共利益的一種組織形式，與行政法上的行政目的是一致的。“法國(guó)行政法中的“行政目的”是指行政符合公共利益，其帶有濃厚的道德判斷色彩。”[25]但公共利益不應(yīng)僅僅停留在抽象的價(jià)值理念上，而應(yīng)當(dāng)成為公法調(diào)整和保護(hù)的對(duì)象，即公共利益的法律化，通過(guò)法律的強(qiáng)制性來(lái)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

有關(guān)公共利益的法律化，本文贊同的觀點(diǎn)是：“公共利益的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，首先是在憲法層面實(shí)現(xiàn)的，表現(xiàn)為公共利益的憲法化，即無(wú)論是在憲法的價(jià)值取向上還是在憲政制度的設(shè)計(jì)中，都蘊(yùn)含著公共利益理念。憲法連接著作為抽象價(jià)值理念的公共利益和作為具體法律概念的公共利益。公共利益憲法化后，便成了整個(gè)法律秩序，尤其是以行政法為代表的公法體系的基石?！盵26]提供公共服務(wù)作為現(xiàn)代社會(huì)行政的重要組成部分，理所當(dāng)然要以公共利益為目的。行政法學(xué)者大都持“公共利益是行政法的普遍原則”的觀點(diǎn)，有學(xué)者提出，公共利益的意義表現(xiàn)在它是行政法的核心概念，是行政法適用、解釋和權(quán)衡的普遍原則。[27]

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，對(duì)于事業(yè)組織適用過(guò)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等規(guī)范市場(chǎng)主體的相關(guān)法律規(guī)范。①由于改革后不存在以營(yíng)利為目的的事業(yè)組織，因此改革前特殊個(gè)案的處理就不應(yīng)成為規(guī)范改革后的事業(yè)組織的判例，規(guī)范市場(chǎng)主體的法律不應(yīng)適用于事業(yè)組織。本文亦贊同“對(duì)于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個(gè)行政法問(wèn)題的觀點(diǎn)。[28]

⒊有利于規(guī)范事業(yè)組織的活動(dòng)。事業(yè)組織是履行公共職責(zé)的組織形式，作為公辦事業(yè)的載體，承擔(dān)著政府的事業(yè)職能，是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸或化身，其存在的目的在于完成行政任務(wù)，達(dá)成行政目的，因此，其職能定位、活動(dòng)準(zhǔn)則等宜由公法規(guī)定。

我國(guó)目前的法人制度并不區(qū)分公私，這植根于《民法》的私法人制度側(cè)重于法人財(cái)產(chǎn)責(zé)任。但事業(yè)組織作為公法人，應(yīng)將其法人身份與其行政職能、公法目的相結(jié)合，對(duì)其法人自主權(quán)做符合公益目的的限制，如不得擅自處置國(guó)有資產(chǎn)，其財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)用于和目的事業(yè)有關(guān)的活動(dòng)等。自事業(yè)單位改革以來(lái)，政府逐步下放權(quán)力，事業(yè)組織獲得了較多的自主權(quán)，但這種方式并沒(méi)有獲得令人滿(mǎn)意的改革效果，即提高公共服務(wù)效率。相反，卻更多地激發(fā)了事業(yè)組織的逐利動(dòng)機(jī)和逐利行為，法人自主權(quán)的行使背離了公共公益目的。因此，必須對(duì)事業(yè)組織的法人自主自治權(quán)予以公法上的限制，以實(shí)現(xiàn)和保障事業(yè)組織的公共利益目的。“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。[29]

⒋有利于事業(yè)組織公法問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立。建立事業(yè)組織的公法問(wèn)責(zé)機(jī)制要解決以下兩個(gè)主要問(wèn)題：一是如何確保事業(yè)組織公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是經(jīng)過(guò)改革，事業(yè)組織擺脫傳統(tǒng)的“單位”控制，即實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)以后政府如何監(jiān)管事業(yè)組織。為實(shí)現(xiàn)事業(yè)組織的公益目標(biāo)，宜建立公法問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)事業(yè)組織在公法上不得不為、不為即失職的公法主體責(zé)任，以公法的強(qiáng)制性確保其履行職責(zé)，這是以意思自治為原則的私法不可能達(dá)成的目的。為提高監(jiān)管的效率與公平，政府對(duì)事業(yè)組織的監(jiān)管需由基于隸屬關(guān)系的內(nèi)部監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榛诜ㄖ蔚耐獠勘O(jiān)管。一則政府監(jiān)管事業(yè)組織有法可依，以公法范圍內(nèi)的監(jiān)管替代“單位制”行政化管理；二則對(duì)政府疏于監(jiān)管、無(wú)所作為的行為可追究法律責(zé)任。

綜上所述，事業(yè)組織作為實(shí)現(xiàn)公共行政任務(wù)的組織，由公權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)公法利用公共資源設(shè)立，在提供公共服務(wù)活動(dòng)中與服務(wù)對(duì)象的法律關(guān)系宜由公法調(diào)整，即應(yīng)納入行政法的調(diào)整范圍，有關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)韧緩浇鉀Q，以此強(qiáng)化事業(yè)單位公共服務(wù)中的公法主體責(zé)任。實(shí)際上，我國(guó)多部行政法以及《行政訴訟法》等都規(guī)定了事業(yè)組織作為法律法規(guī)授權(quán)組織的行政主體地位以及行政訴訟中的被告地位。在明確事業(yè)組織的法律地位時(shí)，大多數(shù)事業(yè)組織因具有獨(dú)立人格，可以明確其公法人地位，強(qiáng)調(diào)其公法上的人格獨(dú)立、行為自主，因此，需從行政法上界定政府與事業(yè)組織在公共服務(wù)供給體制中的分工合作關(guān)系以及監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，從而理順政事關(guān)系。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）