深化廣東行政體制改革的有效路徑探析

戴昌橋 熊楓

摘 要：深化廣東行政體制改革是實現廣東經濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。為進一步深化廣東行政體制改革，加強實證調查和理論探討尤為重要。當前，深化廣東行政體制改革應該做好以下幾方面的工作：科學定位改革主攻方向，明確改革重點、難點，抓住改革突破口，找準改革抓手。

關 鍵 詞：廣東行政體制改革；行政審批；公共財政；投資體制

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0053-06

收稿日期：2015-10-20

作者簡介：戴昌橋（1978—），男，湖南武岡人，廣東財經大學公共管理學院副教授，國民經濟研究中心研究員，博士，研究方向為地方治理；熊楓（1964—），女，重慶人，廣東財經大學公共管理學院副教授，碩士，美國加州州立大學弗雷斯洛分校訪問學者，研究方向為電子政務、政府知識管理。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“大數據時代個人隱私保護問題研究”的階段性成果，項目編號：14BXW031；廣東省打造“理論粵軍”2013年重大資助項目“廣東深化改革的主攻方向、重點難點和有效路徑——制度紅利視角的研究”的階段性成果，項目編號：LLYJ1302；廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目“云計算環(huán)境下的政府知識管理”的階段性成果，項目編號：GD11CGL16。

廣東發(fā)展到今天，過去所形成的優(yōu)勢已逐漸失去，再加上當前廣東各級政府及部門依然存在職能錯位、越位和缺位等問題，嚴重削弱和壓制了廣東社會主體和市場主體的活力，因此，廣東要想成功跨越“中等收入陷阱”，繼續(xù)保持可持續(xù)性的跨越式發(fā)展，只能借助新的體制創(chuàng)新來實現。而深化廣東行政體制改革恰恰是體制創(chuàng)新的重要組成部分，其目的就是通過深化廣東行政體制改革，達到為企業(yè)松綁、為社會組織松綁以激發(fā)市場社會活力進而釋放更多制度改革紅利的目的。由此可見，當前深化廣東行政體制改革是形勢所迫、大勢所趨。為此，本文重點探討深化廣東行政體制改革的有效路徑。

一、把打造“小政府、大社會、活市場” 作為

深化廣東行政體制改革的主攻方向

從廣東實際發(fā)展需要來看，通過過去30多年的行政體制改革，雖然精簡了政府職能和機構，規(guī)范了政府行為，提升了政府效率，釋放了市場和社會活力，形成了促進廣東多年來持續(xù)、快速、健康發(fā)展的“開放紅利”“政策紅利”“地域紅利”“低廉勞動力價格紅利”等優(yōu)勢，但發(fā)展到今天，上述紅利優(yōu)勢已逐步失去并呈現出明顯的遞減趨勢。所以，在當前和今后一段時期，廣東要繼續(xù)保持可持續(xù)發(fā)展，就必須進一步深化改革。而進一步深化改革的內容之一是要深化行政體制改革，即對廣東當前存在的“大政府、小社會、弱市場”管理模式加以修正和改進，構建一個與當前和今后廣東發(fā)展新形勢相適應的現代治理模式——“小政府、大社會、活市場”治理模式。這是因為：在廣東發(fā)展所依賴的傳統(tǒng)優(yōu)勢逐漸失去的當今，制約廣東發(fā)展的一個至關重要的因素就是政府對市場和社會控制過多，市場在資源配置中的決定性作用還遠未得到充分發(fā)揮，社會組織發(fā)育遠未成熟，社會力量遠未被激發(fā)；而通過體制機制創(chuàng)新，“小政府、大社會、活市場”的現代治理模式不僅可以打破政府對社會、市場控制過多的局面，還可以為市場、企業(yè)、社會松綁，進而激發(fā)市場、社會活力，為廣東可持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造新優(yōu)勢。由此可見，要進一步推動廣東發(fā)展以釋放更多紅利，就必須把構建“小政府、大社會、活市場”定位為主攻方向。時任廣東省委書記汪洋指出：“廣東行政體制改革要按照建設‘小政府、大社會、活市場’方向來進行?！?廣東省社會科學院教授丁力認為：廣東行政體制改革一要建成“小政府”。即所有市場經濟發(fā)達國家、地區(qū)的政府及其部門機構設置都應簡約規(guī)范、運行機制完善。我們的政府也必須“自我解放”，還權于社會和市場，推行“小政府”的管理模式；二要建設“大社會”。在“大社會”建設中，能不斷擴大群眾參與合作，凝聚共識，限制政府越界，搞好公共服務。[1]

二、把“轉變政府職能”作為深化廣東

行政體制改革的重點

首先，深化廣東行政體制改革的主攻方向是構建“小政府、大社會、活市場”，其關鍵是：合理劃分和調整政府、市場、社會間的職能關系，也就是說，如果不轉變、調整和合理劃分政府、市場、社會間的職能關系，就不可能讓“政府小起來、社會大起來、市場活起來”，結果就只能是“政府管的太多、社會管的不足、市場管的太少”，因而構建“小政府、大社會、活市場”也只能成為一句空話。可見，深化廣東行政體制改革的主攻方向決定其改革的重點必然是：轉變政府職能，理順政府與市場、社會間的關系。其次，自改革開放以來，廣東進行了多次行政體制改革，但以往的行政體制改革幾乎都是把改革重心放在人員精簡和機構調整上，這就使得每次的改革都不徹底，短暫的改革后不僅原有問題反復“回潮”，而且還出現了許多新問題，從而導致每次改革最終都難以達成預期目標。由此帶給我們的啟示是：今后深化廣東行政體制改革，必須把“轉變政府職能，理順政府與市場、社會之間的關系”作為重點，只有這樣，深化廣東行政體制改革才不會走原來的老路，改革產生的效果才能凸顯和可持續(xù)。再次，從廣東各級政府職能現狀來看，普遍存在宏觀管理不足而微觀管理過多，間接調控引導不足而直接插手干預過多，社會公共服務管理不足而市場經濟事務管理過多，經濟法律手段管理太少而行政手段管理太多，決策監(jiān)督不足而具體細化執(zhí)行過度等職能越位、缺位和錯位問題，已成為目前廣東經濟社會領域存在諸多矛盾和問題的體制性根源。因此，要解決當前廣東經濟社會領域中存在的諸多矛盾和問題，就必須解決好廣東各級政府職能越位、缺位和錯位問題，理順政府、市場、社會之間的關系。

三、把“破除思想和利益阻力”作為深化

廣東行政體制改革的難點

當前，廣東行政體制改革已進入深水區(qū)。作為一種極其復雜、難度超高的改革，其涉及的不僅是行政體制本身，而且還涉及對行政體制背后的思想和利益進行調整和變革。這種調整和變革對現有的廣東行政體制來說不是一次簡單的“小手術”，而是一次復雜的“大手術”，勢必會觸及持有傳統(tǒng)守舊思想且從現有行政制度中獲益的那部分人的利益，因而深化廣東行政體制改革會面臨強大的阻力。時任廣東省委書記汪洋指出：如今在面對改革行至中局的諸多艱難挑戰(zhàn)時，思想僵化守舊更是深化廣東改革的“攔路虎”。廣東省長朱小丹指出，廣東行政體制改革已進入調整政府自身權力配置的“深水區(qū)”，改革最大的阻力來自既得利益格局。[2]廣東體制改革研究會會長黃挺在談到當前廣東行政審批制度改革時說：“廣東省公布的每一批行政審批制度改革事項，外界看到的只是一張目錄公告，背后則是反反復復的‘扯皮’。有些部門仍然以各種理由拒絕放權，都說上面有法律規(guī)定。之所以這么困難，主要還是利益問題?！盵3]由此可見，破除深化廣東行政體制改革的利益阻力理應成為當前深化廣東行政體制改革的難點。

四、把“行政審批制度改革”作為深化廣東

行政體制改革的突破口

行政審批制度改革就是要合理轉移行政審批職能，下放行政審批事項。改革成功與否，不僅直接影響到行政審批制度改革自身目標的達成，而且會影響到行政體制改革重點的落實和行政體制改革的主攻方向。因而在深化廣東行政體制改革過程中，理應把“行政審批制度改革”作為深化行政體制改革的突破口。

一要合理調整、優(yōu)化政府行政審批事項。具體而言，降低企業(yè)和社會組織行政審批準入門檻，取消那些原本就不應該由政府進行審批的事項，對那些完全可以交由行業(yè)協會、社會組織審批的事項一律交還給行業(yè)協會、社會組織。政府在還權于下級、還權于市場、還權于社會之后，要重點強化對行政審批事項的監(jiān)管職能，從而達到轉變政府職能，理順政府與市場、社會之間的關系，進而為企業(yè)發(fā)展營造一個良好的環(huán)境，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造一個良好平臺的目的。

二要制定審批標準，優(yōu)化審批流程。一方面，針對各項審批事務及社會服務事項制定審批標準。把準入資格條件格式化，把審批要求、前置條件列舉清楚，企業(yè)和公眾只要按照標準和程序申辦就一定能辦好。另一方面，推行“三集中到位”“五聯合審批”流程改革。其中，“三集中到位”是指審批職能集中于一個科室到位、審批權授權于首席代表到位、審批事項進駐行政服務中心到位?！拔迓摵蠈徟笔侵钙髽I(yè)注冊登記、工程報建、投資立項、房地產登記、建設工程驗收五方面實行聯合審批。[4]此外，要加大清理審批事項工作力度，著力解決審批事項過多、審批環(huán)節(jié)和程序繁雜等問題，理順和規(guī)范各部門間審批流程和規(guī)則，精簡、優(yōu)化、并聯審批程序。

三要推行“負面清單、準許清單、監(jiān)管清單”“三單”管理機制。其中，負面清單屬政府準入管理范疇，是把政府禁止和限制企業(yè)經營的行業(yè)領域用清單列表式逐項明確清晰地列舉出來，那些沒有被寫在負面清單上的行業(yè)領域則屬于政府放開、企業(yè)只要按法定程序注冊登記即可投資經營的行業(yè)領域，政府不能以任何借口設置不合理的審批關卡；準許清單屬政府審批服務范疇，它是把政府職能部門準予個人、企業(yè)或其他組織從事特定活動的項目以清單方式明確列舉出來；監(jiān)管清單屬政府對市場的監(jiān)督范疇，它是把政府審批后要承擔的市場監(jiān)管事項逐項明確列舉出來，使政府明確應具體承擔哪些監(jiān)督義務。

四要推進商事制度改革。一是將企業(yè)向審批部門申領許可證或批準文件后才能到工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照改為：除部分涉及前置審批的工商登記需憑“證”（批準文件）辦“照”外，其余的在直接向登記機關申領營業(yè)執(zhí)照后就可從事一般生產經營活動。二是將公司企業(yè)注冊資本實繳登記制改為認繳制。改為認繳登記制后，股東的出資額、出資方式、出資期限等由其自主約定，記載于公司章程，并對繳納出資情況的真實性、合法性負責，取消最低注冊資本限額、首期出資比例、出資期限及貨幣出資比例限制等。三是改革住所登記，允許“一址多照”和“一照多址”，即申請人提交住所使用證明即可登記，工商登記機關不審查住所用途和使用功能。四是改革經營范圍登記，放寬管制，做到“非禁即入”。五是改革年檢方式，簡化年檢驗照，實行商事主體營業(yè)執(zhí)照年檢驗照備案制。六是建立經營異常名錄制度，簡化內部登記程序，實行首辦責任制和“一審一核”登記制度，使商事主體的登記工作最終向“一審終結”制度過渡。七是加快網絡建設，逐步實現商事主體的網絡登記。[5]

五、把“公共財政體制改革”作為深化

廣東行政體制改革的重要抓手

當前，廣東公共財政制度存在預算管理制度不健全，公平統(tǒng)一的稅收體系不完善，事權與支出責任不相符，財政轉移支付不合理等問題，因此，必須把“深化公共財政體制改革，建立現代公共財政制度”作為深化廣東行政體制改革的重要內容。

一要改進預算管理制度，公平配置政府公共資源。具體來說要做到：完善全口徑政府預算機制，把政府性基金預算、債務預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等所有政府收支預算全部納入統(tǒng)一管理，并按收入性質建立各類預算制度，明確功能定位，劃分收支范圍，加大征管力度，以構建一個覆蓋所有收支、不存在游離于預算外的政府收支且能全面反映政府收支情況的政府預算體系；提高向人大報告決算草案的完整性；對財政收支進行科學化、精細化管理，提高預算的準確性；改進年度預算控制方式，將審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，弱化對收入預算的考核，使收入預算從約束性轉向預期性，促進稅收依法征管，加強對支出政策和支出預算的審查，硬化支出預算約束；建立跨年度預算平衡機制，即在財政預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)打破現行單一年度的平衡機制，建立健全跨年度、合理的平衡機制；實施預算公開制度，建立預算公開時間、格式、程序、方式等制度，細化公開項目內容。

二要建立事權與支出責任相適應制度。一方面，制定政府職能清單，合理界定政府與市場、社會的界限，通過取消、轉移、強化部分事權以及事權的上收、下放，理順政府部門職責關系，確保制度長期有效運轉；另一方面，在明晰政府職能范圍、制定政府事權清單的基礎上，根據統(tǒng)一、明晰、可操作的原則，合理劃分省、市、縣政府支出責任，形成支出責任清單，研究制定省、市、縣、鎮(zhèn)事權與支出責任劃分方案。就省級以下地方政府而言，可堅持以下原則：由本級政府獨立承擔的事權，由本級政府統(tǒng)籌財力安排，承擔支出責任；對各級政府共同承擔的事權，按照事務的復雜性和跨區(qū)域外部性確定省、市、縣分擔比例；對年度預算執(zhí)行中的新增事權，原則上由出臺新增事權的一級政府全額承擔支出責任。[6]

三要完善財政轉移支付制度。一是全面梳理省級預算支出，裁減合并一批財政專項資金。通過裁減合并，減少省級公共財政預算專項資金數，并把減少的資金用來加大對市、縣的一般性轉移支付；二是提高一般性轉移支付占轉移支付的比重，同時嚴格控制公務接待費用、因公出國（境）費用、公務用車購置及運行維護費用等三項經費的規(guī)模；三是逐步加大財政用于教育、“三農”、社會保障的力度，把更多財政資金用在保障和改善民生、均衡區(qū)域基本公共服務水平上；四是做好政府向社會組織購買服務工作，購買服務范圍要從后勤服務擴展到養(yǎng)老、醫(yī)療、研究等公共服務項目。[7]

六、把“投資管理體制改革”作為深化

廣東行政體制改革的重要舉措

當前，廣東投資管理體制存在審批過多、核準過嚴、投資主體自主性不足、公共資源配置效率低下、民間資本投資領域過窄、投資管理方式落后等問題，制約了廣東公平、公正、法治、國際化營商環(huán)境的構建。因此，深化廣東行政體制改革，理應把“投資管理體制改革”作為深化廣東行政體制改革的重要舉措。

一要理清“審批制投資項目”“核準制投資項目”“備案制投資項目”之間的關系。關于審批制投資項目，政府應在充分劃分與社會、市場職能界限的基礎上盡可能地取消部門投資項目，尤其要將那些市場和社會能夠直接投資建設的項目交由市場和社會去投資建設，審批時盡量堅持屬地、放權和方便原則。關于適用核準制的投資項目，政府只能從公共管理者角度審核，不能再代替投資者對項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等進行審核，不能任意將其改為審批類項目，在條件成熟的情況下盡量將此類項目轉化為備案制項目，將面向基層、數量大、下級管理更方便的核準事項交由下級管理。關于備案制投資項目，應該逐漸擴大數量和范圍，尤其應將廣東省現有核準權限內的28類項目進行分類改革，其中不涉及公共資源開發(fā)利用的投資項目一律取消核準，改為備案管理；而將具有一定投資回收能力的公共資源開發(fā)利用項目改為競爭性配置，從而形成以備案制為主的審批管理體制。

二要引入公共資源競爭性配置機制。依據相關法律法規(guī)，在水資源、土地資源等公共自然資源開發(fā)利用項目和交通、能源等領域的公共社會資源開發(fā)利用項目以及有必要實施競爭性配置的其他公共資源開發(fā)利用項目中引入特許經營權招標、BOT、BT、PPP等競爭性資源配置方式，讓國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、民營控股企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)、社會組織等在公平、公正的環(huán)境下參與競投標，然后由政府、專家、第三方依據一定的法規(guī)制度、技術標準、成本效益標準、質量標準、環(huán)境標準等對各個參與投標、競標的企業(yè)和社會組織的資格進行綜合審查，從中挑選出最合適的企業(yè)和社會組織作為投資項目建設或經營主體。

三要全面開放投資領域，積極鼓勵和拓展民間投資。按照“非禁即入”的原則，鼓勵民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領域，擴大服務業(yè)領域對民間資本的開放范圍，鼓勵并引導民間資本以獨資、合資、合作、參股、特許經營等多種形式進入基礎設施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)和國企改革等重點領域，全面推進民間資本參與綜合交通樞紐和客貨運場站的建設、運營和管理，推進省、市、縣內國道和省道、主要航道加油站、加氣站項目全部向民間資本開放，城市醫(yī)療機構及其資源要素的增量也可以通過吸引民間資本的方式來實現。簡化外商投資項目核準手續(xù)，探索在特定區(qū)域內對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，盡可能地將外商投資項目由核準制改為備案制，取消驗資報告，盡可能降低注冊資本金限制，把注冊資本金實繳制改為認繳制，把外商投資企業(yè)聯合年檢制改為年報公示制。

【參考文獻】

[1][3]周志坤.省府取消重點領域審批179項[N].南方日報，2012-07-17（A06）.

[2]王衛(wèi)國.行政體制改革，廣東再當先鋒[N].南方日報，2012-05-05（AA06）.

[4]劉悅倫.2013年佛山市政府工作報告[EB/OL].佛山政府網，http：//www.foshan.gov.cn/zwgk/zfgzbg/201302/t2013-02-18_4248001.html.

[5]國家工商總局赴澳大利亞、新西蘭考察團.關于澳大利亞、新西蘭商事登記和個體商販登記管理的考察報告[J].中國工商管理研究，2003，（04）：10-13.

[6]曾志權.全面深化財稅體制改革，力爭率先建立現代財政制度[EB/OL].中華人民共和國財政部網站http：//www.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201406/t2014-06-10.

[7]曾志權.廣東率先推進新一輪財稅改革[N].南方日報，2014-03-08（A05）.

（責任編輯：高 靜）