政府提供旅游公共服務(wù)的法律思考

摘 要：改革開放以來，我國旅游業(yè)雖得到了空前的發(fā)展，但政府旅游公共服務(wù)與日益增長的社會旅游公共需求之間還存在著許多問題。2013年《中華人民共和國旅游法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國進(jìn)入了依法興旅、依法治旅的新階段。因此，政府各職能部門應(yīng)依法發(fā)揮其職能作用，以實(shí)現(xiàn)政府提供旅游公共服務(wù)建設(shè)的全新目標(biāo)。

關(guān) 鍵 詞：旅游法；旅游公共服務(wù)；旅游人力資源

中圖分類號：F590.1 文件標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0035-04

收稿日期：2015-10-10

作者簡介：賈勝本（1967—），男，吉林長春人，吉林省人力資源和社會保障宣傳中心助理研究員，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

目前，我國旅游業(yè)已實(shí)現(xiàn)了由單純的外事接待型向綜合性行業(yè)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，并正逐步實(shí)現(xiàn)由新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)向國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，由旅游資源大國向世界旅游強(qiáng)國發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。但在發(fā)展的過程中，我國的旅游公共服務(wù)還存在著許多問題。如何履行《旅游法》賦予政府的職能，不斷提高政府提供旅游公共服務(wù)的能力，越來越受旅游從業(yè)者特別是廣大旅游愛好者的關(guān)注。

一、政府依法提供旅游公共服務(wù)

《旅游法》是政府提供旅游公共服務(wù)的法律依據(jù)，是調(diào)整旅游關(guān)系的法律規(guī)范。從廣義上看，《旅游法》是調(diào)整各種旅游活動的規(guī)范性法律文件的總稱，不僅包括旅游法法典，還應(yīng)包括其他法律法規(guī)中有關(guān)旅游的規(guī)定，如《中國公民出國旅游管理辦法》《旅行社條例》等。旅游法涉及多個法律部門，屬于綜合立法，覆蓋行政法、刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等多個法律領(lǐng)域，與各級政府履行旅游公共服務(wù)職責(zé)緊密相連。旅游公共服務(wù)是旅游法的重要組成部分，是指由政府和其他社會組織為滿足旅游者的共同需求而提供的基礎(chǔ)性、公益性的旅游公共產(chǎn)品與服務(wù)的總稱。旅游公共服務(wù)不同于旅游服務(wù)，二者最大的區(qū)別是實(shí)施主體不同，旅游公共服務(wù)實(shí)施的主體是各級人民政府及政府各相關(guān)部門，而旅游服務(wù)實(shí)施的主體是旅游經(jīng)營者。《中國旅游公共服務(wù)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》明確指出：“為游客提供旅游公共服務(wù)將是‘十二五’期間各級旅游行政管理部門履行行政服務(wù)職能的主要工作?！边@是中國旅游公共服務(wù)指導(dǎo)2011-2015年全國旅游公共服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，也是我國旅游事業(yè)的第一個五年規(guī)劃。

二、政府依法保護(hù)旅游者的合法權(quán)益

對旅游者合法權(quán)益的保護(hù)，是衡量一個國家旅游業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。旅游者的權(quán)利，是指依照法律規(guī)定或旅游服務(wù)合同的約定，旅游者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。而旅游者的義務(wù)則是指依照法律規(guī)定或旅游服務(wù)合同的約定，旅游者應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。我國的《旅游法》和《旅游者的主要權(quán)利和義務(wù)指南》均對旅游者如何行使權(quán)利和怎樣履行義務(wù)作出了規(guī)定。旅游者既包括普通旅游者，也包括特殊的旅游群體，如殘疾人、老年人、未成年人等，他們因種種客觀上的原因?qū)β糜喂卜?wù)設(shè)施有著特殊需求。因此，保障弱勢旅游群體的合法權(quán)益也是政府乃至全社會義不容辭的責(zé)任。旅游公共服務(wù)涉及到多個領(lǐng)域，無論哪個領(lǐng)域出現(xiàn)問題都會給旅游者造成損害。為此，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益就成為旅游公共服務(wù)一項(xiàng)長期且重要的任務(wù)。另外，還應(yīng)注意對出入境旅游者合法權(quán)益的保護(hù)。出入境旅游者是指自助游或參加旅行社組織的出境或入境旅游活動的消費(fèi)者。根據(jù)我國《出境入境管理法》的規(guī)定，國家保護(hù)中國公民出入境合法權(quán)益。因此在實(shí)踐中，無論出境旅游，還是外國游人的入境旅游，均離不開旅游公共服務(wù)。以交通公共設(shè)施為例，從航空機(jī)場到海港碼頭，從鐵路車站到公路樞紐，無不說明安全、完善的旅游公共服務(wù)設(shè)施是保障旅游者順利出入境的前提條件。

三、政府依法承擔(dān)旅游公共服務(wù)職責(zé)

旅游公共服務(wù)的主體是指旅游公共服務(wù)法律關(guān)系的當(dāng)事人。在我國，政府作為國家或地方旅游公共服務(wù)的主體，具有法律賦予的權(quán)力和必須承擔(dān)的義務(wù)，這是政府工作的職責(zé)所在。目前，我國旅游公共服務(wù)水平已經(jīng)有了顯著的提高，綜合實(shí)力大幅提升，但政府在提供旅游公共服務(wù)方面還存在一些問題。如行政職能錯位與缺位；對旅游活動的管理及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)等還亟待進(jìn)一步完善。對此，國家應(yīng)采取措施，完善旅游信息咨詢、安全保障、交通設(shè)施等公共服務(wù)，為旅游者提供良好的旅游條件。2015年中國旅游景區(qū)協(xié)會會長擴(kuò)大會議對《旅游景區(qū)行業(yè)自律機(jī)制建設(shè)服務(wù)指南》等即將出臺的相關(guān)文件進(jìn)行了審議，并提出了多項(xiàng)議題。如“廁所革命”，按照國家旅游局“廁所革命”的3年工作計(jì)劃，逐步將全國主要A級景區(qū)納入以上信息平臺。2015年，擬在報名的基礎(chǔ)上安排80至100家4A級以上景區(qū)完成定位入庫工作，2017年，“廁所革命”將基本達(dá)到行業(yè)規(guī)定要求。當(dāng)然，政府在提供旅游公共服務(wù)同時，也應(yīng)全面考慮旅游資源保護(hù)問題。我國的歷史非常悠久，旅游資源豐富，保護(hù)和合理利用旅游資源是旅游法的立法目的之一。為了保護(hù)旅游資源的整體性，防止重復(fù)建設(shè)和掠奪性開發(fā)，在自然資源和人文資源的保護(hù)方面，我國已制定了20多部法律法規(guī)，各級政府、旅游消費(fèi)者和旅游經(jīng)營者，在旅游管理、旅游活動和旅游經(jīng)營活動中均應(yīng)嚴(yán)格遵守國家的法律法規(guī)，履行相應(yīng)的保護(hù)義務(wù)。

四、政府依法完善旅游公共服務(wù)設(shè)施

根據(jù)世界旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，政府提供的旅游公共服務(wù)最終會向普遍的社會公共福利方向發(fā)展。為此，各級政府在制定旅游發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)把旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入到總體要求和發(fā)展目標(biāo)之中。一是在建設(shè)上應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)代化。建設(shè)現(xiàn)代化的旅游公共服務(wù)設(shè)施，需要政府做的工作有很多，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)做好以下兩方面的工作：一方面，在旅游市場管理上逐步完善旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。即完善由國務(wù)院及多個行政部門共同制定的對旅游發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的工作制度。旅游業(yè)是一個長鏈產(chǎn)業(yè)，涉及吃、住、行、游、購、娛多個環(huán)節(jié)，涉及國務(wù)院20多個部委，110多個產(chǎn)業(yè)。為了加強(qiáng)對旅游業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，保障旅游業(yè)與相關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，政府應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立健全國家性的、區(qū)域性的、地方性的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。 另一方面，在旅游市場發(fā)展中應(yīng)充分利用旅游發(fā)展資金。旅游發(fā)展資金是政府部門為促進(jìn)旅游發(fā)展劃撥給專門用于完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善旅游發(fā)展基礎(chǔ)條件的資金。旅游發(fā)展離不開資金的支持，而資金既可來源于社會各個經(jīng)濟(jì)主體，也可來源于各級人民政府。充分利用旅游發(fā)展資金，有利于推動各級政府加強(qiáng)旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。二是在規(guī)模上要逐步實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)設(shè)施國際化。隨著國際旅游市場的不斷發(fā)展，人們在旅游活動中的行為規(guī)范、消費(fèi)觀念發(fā)生了巨大變化，對旅游公共服務(wù)的要求也趨于多層次、多渠道和多品位。為此，各級政府對提供旅游公共服務(wù)要有一個全新的認(rèn)識，形成國家旅游公共服務(wù)的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。因?yàn)?1世紀(jì)的今天，旅游業(yè)不僅是區(qū)域性的，也是全球性的，旅游外交已成為國際關(guān)系的亮點(diǎn)。如中國與俄羅斯、印度、韓國互辦的旅游年活動，均為雙方關(guān)系的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。以中俄旅游為例，中國是俄羅斯旅游業(yè)的戰(zhàn)略合作伙伴，中國湖南省（毛澤東的故鄉(xiāng)）與俄羅斯烏里揚(yáng)諾夫斯克州（列寧的故鄉(xiāng)）已結(jié)為友好省州，雙方開展的“中俄紅色旅游合作交流系列活動”，是中國紅色旅游發(fā)展歷史上首次在國家層面與域外的對接。面對國際旅游業(yè)的迅速發(fā)展，國家應(yīng)發(fā)揮與其他國家或地區(qū)合作的優(yōu)勢，通過旅游，增進(jìn)合作，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在共同發(fā)展的過程中，使我國旅游公共服務(wù)設(shè)施逐步走向國際化。

五、政府依法管理旅游市場

旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，政府只有以法治化標(biāo)準(zhǔn)示范為依托，才能真正實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)的目標(biāo)。目前，我國在旅游公共服務(wù)方面制定的標(biāo)準(zhǔn)主要有：以《公共信息導(dǎo)向系統(tǒng)設(shè)置原則與要求》和《旅游信息咨詢中心設(shè)置與服務(wù)規(guī)范》為代表的國家標(biāo)準(zhǔn)，以《城市旅游公共信息導(dǎo)向系統(tǒng)設(shè)置原則與要求》和《城市旅游集散中心等級劃分與評定》為代表的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以《旅游咨詢服務(wù)中心等級劃分與評定》和《旅游集散中心等級劃分與評定》為代表的地方標(biāo)準(zhǔn)等。這些標(biāo)準(zhǔn)都為旅游公共服務(wù)具體內(nèi)容的執(zhí)行提供了依據(jù)。國務(wù)院于2014年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出：“到2020年，城鄉(xiāng)居民年人均出游4.5次，境內(nèi)旅游總消費(fèi)額達(dá)到5.5萬億元，旅游業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過5%。”為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須提高我國旅游工作的總體水平，遵守《旅游法》及相關(guān)法律規(guī)范，建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)則。通過貫徹落實(shí)旅游公共服務(wù)的法律法規(guī)，使旅游公共服務(wù)的管理者和被管理者做到有法可依，有章可循，獎懲分明。如2015年4月初，國家旅游局對第一階段旅游市場秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動進(jìn)行了通報，有10家景區(qū)沒有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，其中1家5A級旅游景區(qū)被嚴(yán)重警告，9家5A級旅游景區(qū)被警告。這次整治，既體現(xiàn)出政府部門的依法行政，又凈化了旅游市場的秩序，更體現(xiàn)了對旅游者生命與財產(chǎn)安全的尊重和保護(hù)。

六、政府依法保障旅游人力資源的開發(fā)

中國要想成為旅游強(qiáng)國，離不開旅游人力資源的開發(fā)。筆者認(rèn)為，開發(fā)旅游人力資源應(yīng)從國家和社會兩個層面入手，從政府旅游管理人才與企業(yè)旅游應(yīng)用人才兩個方面落實(shí)。因此，一方面，旅游公共服務(wù)須強(qiáng)化管理人力資源的開發(fā)。關(guān)于旅游管理人力資源的開發(fā)，政府應(yīng)在相關(guān)部門建立旅游學(xué)習(xí)平臺，普及旅游知識，培養(yǎng)旅游人才，將旅游公共服務(wù)的理論培訓(xùn)與旅游實(shí)戰(zhàn)能力相結(jié)合，提高旅游管理者的綜合素質(zhì)，幫助旅游經(jīng)營者為參與國際旅游市場競爭提供人才保障。如2015年舉行的旅游市場執(zhí)法專業(yè)能力建設(shè)高級研修班，邀請了相關(guān)部門的專家就旅游市場如何行政執(zhí)法等內(nèi)容進(jìn)行了專題授課，這種人力資源的開發(fā)培養(yǎng)方式應(yīng)制度化。另一方面，旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)須注重執(zhí)業(yè)人力資源的開發(fā)。旅游業(yè)是勞動密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，旅游服務(wù)需要專業(yè)化。為此，《旅游法》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《中國旅游業(yè)“十二五”人才發(fā)展規(guī)劃》等均對旅游從業(yè)人員、旅游職業(yè)教育、旅游職業(yè)培訓(xùn)等問題作出了具體規(guī)定。目前，我國的旅游專業(yè)隊(duì)伍已初具規(guī)模。以2013年為例，全國旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1300多萬，帶動相關(guān)行業(yè)就業(yè)人數(shù)超過8000萬；全國星級飯店總數(shù)達(dá)14萬多家，旅行社達(dá)25萬多家；各類旅游景區(qū)、景點(diǎn)達(dá)2萬多處，這都為旅游經(jīng)營活動與旅游公共服務(wù)的銜接起到了良好的推動作用。

綜上所述，提供旅游公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)之一，也是融入世界旅游業(yè)不斷自我完善的需要。中國的旅游業(yè)需要與國際接軌，但我國的旅游公共服務(wù)應(yīng)彰顯民族特色，這種特色的旅游公共服務(wù)也應(yīng)面向未來，走向世界。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）