法治視野下信訪制度的改革路徑

摘 要：信訪作為社會矛盾的集中表現(xiàn)方式，是社會安定和諧與否的晴雨表。當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，利益格局調(diào)整過程中所引發(fā)的社會矛盾和利益沖突使得信訪機構(gòu)承受著巨大的壓力，而信訪制度功能的有限性與壓力型體制的高度緊張關(guān)系以及信訪體制設(shè)計的天然缺陷等諸多方面的不足也使信訪工作面臨困境。本文認為，我國信訪制度改革的路徑是：擴大公民的利益表達渠道，理順信訪機構(gòu)和行政機構(gòu)的關(guān)系，樹立司法的最終裁判權(quán)威，將信訪納入法治化軌道。

關(guān) 鍵 詞：法治；信訪制度；信訪法治化

中圖分類號：D632.8 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0030-05

收稿日期：2015-08-10

作者簡介：李?。?981—），女，山東菏澤人，海南政法職業(yè)學(xué)院副教授，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，研究方向為法學(xué)理論、行政法學(xué)。

基金項目：本文系海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“基層上訪治理機制法制化研究”的階段性成果，項目編號：HNSK（JO）14-161。

信訪制度是我國特有的一項民意訴求表達制度，承載著公民政治參與、利益表達、權(quán)利救濟和糾紛化解的重要功能，充當著社會“安全閥”的角色。隨著我國社會轉(zhuǎn)型的加快和利益格局的調(diào)整，信訪案件大量增加，群眾上訪成為社會矛盾外化的“晴雨表”。而在應(yīng)對復(fù)雜的社會矛盾時，現(xiàn)行信訪體制的不足日益顯現(xiàn)出來。筆者認為，以法治為導(dǎo)向，將信訪納入法治軌道當中，是信訪制度發(fā)展的必然趨勢。

一、當前我國信訪制度之困境分析

（一）信訪機構(gòu)設(shè)置多元化

現(xiàn)行的信訪機構(gòu)數(shù)量眾多、條塊分割，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、司法機關(guān)以及相關(guān)的職能部門等都設(shè)有信訪機構(gòu)。這些機構(gòu)的設(shè)置在一定程度上為群眾的訴求表達提供了渠道，使政府能更多地傾聽群眾的呼聲，更好地為民解憂。但由于信訪機構(gòu)設(shè)置的多元化，使信訪機構(gòu)權(quán)力分散，職責(zé)不明，歸口不一。一方面，由于不同信訪機構(gòu)之間缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)機制，彼此處于信息“隔離”的狀態(tài)，導(dǎo)致信訪資源浪費，不利于公民權(quán)利的表達；另一方面，由于信訪條例中并未明確規(guī)定各信訪機構(gòu)的受理范圍，對于同一信訪事項，信訪人往往會到不同的信訪部門進行信訪，多頭信訪的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使信訪工作的運作效率低下。此外，由于信訪機構(gòu)沒有直接解決問題的權(quán)力，只能采取轉(zhuǎn)批等方式，從而使一些信訪案件久拖不決，沒有得到有效及時的處理。

（二）信訪制度功能錯位

信訪制度的基本功能定位是為公民提供政治參與、利益表達及民主監(jiān)督的渠道，權(quán)利救濟和糾紛解決只是其輔助性和補充性的功能。但當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，司法的權(quán)威性還沒有完全樹立起來，為了緩解各種矛盾，現(xiàn)行信訪制度承載了越來越重的權(quán)利救濟功能，這使得權(quán)利救濟功能成為了信訪制度的“主要功能”。[1]但從法律地位上看，信訪機構(gòu)并非權(quán)力機關(guān)，按照《信訪條例》第二十一條的規(guī)定，信訪機構(gòu)對于信訪事項只有轉(zhuǎn)辦、轉(zhuǎn)交和督辦的職能，沒有解決問題的實際權(quán)力。對此，有學(xué)者認為，“現(xiàn)行信訪制度最大的問題就是功能的錯位?！盵2]可以說，信訪機構(gòu)的功能錯位、越位，已然成為制約信訪制度法治化建設(shè)的瓶頸。

（三）信訪追責(zé)機制不合理

當前，我國在信訪責(zé)任追究上采取的是信訪排名制，并將其作為衡量基層政府政績考核的重要指標。這種剛性的責(zé)任追究體制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣市，再到省級，直至中央，一級壓一級，[3]構(gòu)成了一個金字塔體系。筆者認為，信訪排名制的初衷在于督促基層信訪機構(gòu)認真辦理信訪事項，切實解決問題，減少非正常上訪的發(fā)生，消除可能造成矛盾激化的潛在因素。但實踐中，一些牽涉面廣、情況復(fù)雜的信訪問題是基層政府無法或無力解決的，迫于“零上訪”“一票否決”等政績考核指標的壓力，一些基層政府千方百計地在減少上訪數(shù)量上做文章。同時，為了減少國家信訪局的信訪通報量，各地采取花錢“銷號”的方式減少上訪量的現(xiàn)象也時有發(fā)生。某種程度上而言，維穩(wěn)目標責(zé)任制和官員問責(zé)制的約束，已經(jīng)成為高懸在基層政府頭上的“達摩克利斯之劍”。[4]

（四）信訪終結(jié)機制不完善

《信訪條例》 第三十五條第三款規(guī)定，同一信訪事項經(jīng)過三級行政機關(guān)進行辦理、復(fù)查、復(fù)核做出決定后，信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。即信訪事項實行“三級終結(jié)制”。但在廣大群眾的潛意識中，信訪一直是“人治”色彩相當濃厚的救濟方式，“大鬧大解決，小鬧小解決”，如果他們的要求得不到滿足就會不斷地越級上訪、纏訪、鬧訪，各級信訪部門在解決這種矛盾時往往處于兩難的境地。地方政府出于維穩(wěn)的需要，只要當事人不息訪，信訪機構(gòu)往往予以受理，這既不利于國家司法機關(guān)權(quán)威的樹立，也在無形中增加了社會成本。

二、當前信訪制度困境之原因解讀

（一）重人治輕法治的傳統(tǒng)觀念的影響

在我國，“清官意識”及“清官情結(jié)”自古就存在于老百姓的觀念中。根深蒂固的人治傳統(tǒng)使得一些群眾相信權(quán)力比制度更能實現(xiàn)公正，因此他們將解決問題的希望寄托于領(lǐng)導(dǎo)、黨政機關(guān)而非法院。在信訪工作中出現(xiàn)的“信訪不信法”“信上不信下”、找“清官”告“御狀”等現(xiàn)象也表明，信訪制度更符合他們表達訴求的需要。況且部分信訪案件在領(lǐng)導(dǎo)“批示”之后得到了迅速解決，更使得信訪人在信訪過程中寧愿層層上訪尋求領(lǐng)導(dǎo)的批示而不愿訴諸法律。很多信訪案件完全可以通過司法途徑得以解決，但事實上，大部分信訪案件要么未進入司法程序，要么進入了司法程序當事人又進行上訪。此外，由于當前執(zhí)法司法程序不夠完善，司法公信力不高，客觀上也使得一些群眾對法治不信任，從而走向信訪之路。

（二）《信訪條例》效力層級低

黨的十八屆四中全會提出，“重大改革都要于法有據(jù)”。目前，指導(dǎo)我國信訪工作的主要法律依據(jù)是2005年國務(wù)院頒布的《信訪條例》，但其僅是一部行政法規(guī)，法律位階低于人大立法，不能適用于人大、檢察院、法院等國家機關(guān)處理涉及自身的信訪事項，而且該條例的不少內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)當前社會現(xiàn)實的需要。國家沒有一部統(tǒng)一的信訪法律，不僅與當前出現(xiàn)的越來越多的涉法涉訴信訪的新情況、新問題不相適應(yīng)，也使得信訪工作無法做到“于法有據(jù)”。

（三）權(quán)利救濟渠道不暢

利益表達就是利益主體通過一定的渠道和方式向利益表達客體表明自己的利益要求，并要求得到滿足的政治行為。[5]我國《憲法》雖然對公民的利益表達權(quán)作了明確的規(guī)定，但在實踐中，由于訴訟成本高、執(zhí)行難等原因?qū)е滤痉ň葷鸁o法承載消除大量社會矛盾之重任，司法救濟渠道門檻高、負荷能力弱，難以及時有效地滿足公民的利益表達要求和處理公民的利益訴求。同時，當公權(quán)力與私權(quán)利發(fā)生沖突時，一些“民告官”案件無法進入行政訴訟的受案范圍，行政復(fù)議也無法起到對行政權(quán)力的有效監(jiān)督作用，因此，權(quán)利人往往采取上訪、鬧訪、越級上訪等方式來表達訴求，以實現(xiàn)權(quán)利救濟。

三、信訪制度法治化改革之路徑設(shè)計

筆者認為，將信訪納入法治的軌道，在法治的框架內(nèi)規(guī)范信訪秩序，以法治方式推動信訪制度的改革是解決當前信訪制度困境的根本出路。

（一）制定《信訪法》，提高信訪立法的層次

完善信訪立法是信訪制度法治化的首要條件。由于現(xiàn)行的《信訪條例》效力層級較低，急需制定頒布《信訪法》，以保證信訪工作有法可依。將信訪法上升為法律，既可以明確信訪工作的定位，信訪主體的權(quán)利和義務(wù)，信訪機構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)，也可以規(guī)范信訪案件的辦理程序，還可以厘清信訪制度與其他矛盾糾紛解決機制的邊界等內(nèi)容，從而真正提高信訪機構(gòu)的權(quán)威性、有效性，實現(xiàn)信訪制度的法制化、程序化和規(guī)范化，約束公權(quán)力行為，維護公民合法權(quán)益，從源頭上扭轉(zhuǎn)當前我國信訪制度的困局。

（二）將信訪機構(gòu)與行政機關(guān)相分離

我國現(xiàn)行的信訪機構(gòu)是作為行政機關(guān)的附屬機關(guān)而存在的，并沒有相應(yīng)的行政職權(quán)，自身不具有獨立性。如果將信訪機構(gòu)從行政機關(guān)中分離出來，使其成為相對獨立的機構(gòu)并賦予其充分的信訪事項處理權(quán)，這樣既有利于其有效行使職權(quán)，也為信訪法治化建設(shè)提供了前提和保證。對比其他國家的相關(guān)制度，如瑞典的議會監(jiān)察專員制度、日本的苦情處理制度、法國的調(diào)解專員制度等可以看出，無論是議會監(jiān)察專員還是調(diào)解專員，其在法律上均有相對獨立的地位，是獨立運行的行政機構(gòu)，能夠依法獨立行使調(diào)查權(quán)、聽證權(quán)，從而真正起到保障公民權(quán)利表達、解決利益紛爭的作用。筆者認為，我國目前的信訪機構(gòu)地位比較尷尬，信訪部門受理的很多案件與權(quán)力機關(guān)有關(guān)聯(lián)，若其不脫離與權(quán)力部門的隸屬關(guān)系，其在信訪案件處理方面就無法做到獨立受理、獨立處理。要真正使得信訪走上法治化軌道，就必須確保信訪部門的中立性和公正性，賦予其獨立行使權(quán)力的職責(zé)。這樣才能真正確立信訪機構(gòu)的公信力，從而更好地保障公民權(quán)利的表達。

（三）實行“訴”與“訪”分離制度

現(xiàn)階段，涉法涉訴類信訪問題的總量居高不下，很多本該由其他渠道解決的糾紛因為種種原因大量涌入信訪渠道，導(dǎo)致信訪承載了過重的權(quán)利救濟功能。[6]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，中央政法委也出臺了《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機制的意見》等文件，黨的十八屆四中全會進一步明確了“把涉法涉訴信訪納入法治化軌道，嚴格實行訴訪分離制度?！碑斍?，只有進行司法體制改革，將涉法涉訴信訪從信訪中予以剝離，回歸信訪制度的本來功能，使信訪、司法各司其職、各歸其位，將一般的涉法涉訴案件嚴格納入司法救濟程序，分類處理，才是當下信訪制度走出困境的根本出路。實行訴訪分離，必然會大大降低信訪量、有效降低信訪人和政府的成本，從而有利于強化司法權(quán)威，維護司法的終局效力。

破解當前信訪困境，根本上要發(fā)揮訴訟在糾紛解決機制中的主導(dǎo)作用，強化行政訴訟和行政復(fù)議。[7]筆者認為，一方面，要厘清信訪與行政復(fù)議、行政訴訟之間的界限。不少“民告官”的案件由于不屬于行政訴訟的受案范圍，從而引發(fā)了社會矛盾，增加了信訪壓力。新的《行政訴訟法》以列舉方式擴大了行政訴訟的受案范圍，擴大了原告資格，暢通了訴訟渠道，對于引導(dǎo)群眾“信法不信訪”必將起到積極作用；另一方面，要建立訴訪分離的統(tǒng)一標準，合理界定“訴”與“訪”的界限，構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化的訴訪分類處置機制，從而提高信訪工作的成效。

（四）全面推進司法改革

在法治社會，只有司法機關(guān)才是公民實現(xiàn)權(quán)利救濟的有效途徑。推進司法體制改革，是推進信訪制度法治化建設(shè)的關(guān)鍵。當前群眾“信訪不信法”的思想正是由于司法權(quán)威性不夠而導(dǎo)致信訪無序化的體現(xiàn)，信訪只是司法救濟外的一種補充性權(quán)利救濟途徑，其功能重心應(yīng)立足于公民的利益表達和權(quán)力監(jiān)督。信訪設(shè)置的目的就是為了化解一部分社會矛盾，減輕司法機關(guān)的壓力。習(xí)近平總書記提出，“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。只有大力推進司法改革，樹立司法權(quán)威，才能為信訪走向法治化營造一個良好的社會環(huán)境。黨的十八屆四中全會明確提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，目的是確保法院在保護訴權(quán)、訴訟階段發(fā)揮決定性作用，突出法院在糾紛解決體系中的核心、權(quán)威作用。司法途徑理應(yīng)是矛盾糾紛化解的主要途徑，這就要求全面推行司法改革，保證法院的獨立審判權(quán)不受任何其他機關(guān)干涉。司法獨立對保障司法裁判公平、正義，維護當事人合法權(quán)益具有十分重要的意義，是定紛止爭，維護社會和諧的一劑良藥。筆者認為，要推動信訪制度法治化改革，就必須建構(gòu)以司法權(quán)為核心的權(quán)利救濟制度體系。司法獨立、公正司法，是樹立司法權(quán)威性的根本。同時，要健全法官、檢察官遴選制度和職業(yè)保障制度，完善司法人員分類管理制度，推動審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的制度改革。此外，降低司法門檻，擴大法院受案范圍，簡化訴訟程序，將更多糾紛導(dǎo)入司法救濟渠道，減少流入信訪部門的案件數(shù)量，樹立司法權(quán)威。

總之，要推進信訪制度改革，必須在法治的維度范圍內(nèi)進行。信訪制度要走出困境，必須健全法制，加快司法體制改革，樹立法律權(quán)威，使法律成為權(quán)利救濟的最終途徑，回歸信訪利益表達和權(quán)力監(jiān)督的本來功能，構(gòu)建法治化、規(guī)范化、程序化的信訪機制，實現(xiàn)信訪與法治的合理銜接。

【參考文獻】

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[3]黃秀麗.基層信訪需吃“降壓藥”[N].南方周末，2011-05-12.

[4]張榮昌，陸銀輝.“信訪異化”的成因及其破解路徑——基于寧波市的實踐探索[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2013，（06）：104.

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[6]劉旭.信訪法治化進路研究——以信訪的司法分流為視角[J].政治與法律，2013，（03）：80-81.

[7]李紅勃.信訪的法治規(guī)訓(xùn)：基本內(nèi)涵與路徑選擇[J].法律適用，2014，（06）：43.

（責(zé)任編輯：劉 丹）