淺論法院立案難的原因及對(duì)策

何克昌

摘 要： 立案難是個(gè)老大難問題，個(gè)中原因非常復(fù)雜。立案難問題是“四風(fēng)”問題在法院工作中的集中表現(xiàn)，嚴(yán)重背離了黨的群眾路線，傷害群眾感情，損害人民利益，危害人民法院司法公信力。本文在梳理和分析民事案件立案難的表現(xiàn)及其原因的基礎(chǔ)上，著重從法院系統(tǒng)內(nèi)部努力的角度探尋解決路徑，以期對(duì)解決民事案件立案難問題有所裨益。

關(guān)鍵詞： 立案難 群眾路線 原因 對(duì)策

“六難三案”問題即“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”和“人情案、關(guān)系案、金錢案”是“四風(fēng)”問題在法院工作中的集中表現(xiàn)，嚴(yán)重背離了黨的群眾路線，傷害群眾感情，損害人民利益，危害人民法院司法公信力。尤其是立案難的問題比較突出，群眾意見反映強(qiáng)烈。

一、立案難的表現(xiàn)及原因

立案作為人民群眾解決糾紛、法院發(fā)揮定分止?fàn)幾饔玫牡谝粋€(gè)環(huán)節(jié)，其重要性是不言而喻的。非常遺憾的是，法院在案件立案過(guò)程中存在“生、冷、硬、推”的現(xiàn)象，一定程度上侵害了人民群眾的合法訴訟權(quán)利。

立案難的表現(xiàn)及其原因林林總總，不一而足。概括起來(lái)，主要有以下幾種情形：

1.因管轄問題推諉而不予立案，其主因是法院案件眾多，負(fù)擔(dān)沉重。

此類問題在法院民事案件立案過(guò)程中是一種常見現(xiàn)象。我國(guó)正處于黃金發(fā)展期，也是矛盾凸顯期，社會(huì)矛盾和糾紛出現(xiàn)較多。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，在出現(xiàn)糾紛時(shí)，人民群眾選擇通過(guò)法院解決彼此之間的糾紛的情形越來(lái)越普遍。這使得法院尤其是基層法院的各種案件的立案量劇增，法院不堪重負(fù)。因此，在案件立案時(shí)，法院能推則推，使得當(dāng)事人無(wú)所適從。比如民事案件中的合同糾紛案件，依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二十三條的規(guī)定，此類案件可由被告住所地或合同履行地人民法院管轄，當(dāng)事人可以選擇其中之一的人民法院提起訴訟。有些法院就以被告住所地不在該法院管轄范圍、不方便送達(dá)和執(zhí)行為由而不予立案，要求當(dāng)事人轉(zhuǎn)到被告住所地法院立案。

2.因送達(dá)問題而不予立案，其主因是法院過(guò)多考慮自身困難而忽視了人民群眾的切身利益。

改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)日益活躍，人口流動(dòng)性強(qiáng)，人戶分離現(xiàn)象比較普遍，當(dāng)事人住所地、經(jīng)常居住地變換頻繁。立案后，法院難以向當(dāng)事人送達(dá)訴訟材料和裁判文書的情況時(shí)有發(fā)生，再加上有些案件的被告人刻意躲避不應(yīng)訴，如借貸糾紛被告人為逃避債務(wù)避而不見等，使得法院在送達(dá)問題上的確有困難。這并不能成為法院不予立案的理由。實(shí)際上，我國(guó)民事訴訟法在送達(dá)問題上考慮是比較周全的，除了直接送達(dá)之外，還規(guī)定了留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)等送達(dá)方式，實(shí)在不行的話，還可以采用公告送達(dá)。

3.因當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求不明或不準(zhǔn)確而不予立案，其主因是法院在立案環(huán)節(jié)就引入了實(shí)質(zhì)審查，害怕立案以后出現(xiàn)問題、承擔(dān)責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)相當(dāng)一部分案件的當(dāng)事人是在本人欠缺法律知識(shí)又未請(qǐng)律師幫助的情況下到法院起訴的。因此，當(dāng)事人表達(dá)訴訟請(qǐng)求不合理、不明確或不準(zhǔn)確的情況是客觀存在的。在此情形下，立案庭的法官可以建議當(dāng)事人去找律師或者法律工作者代書起訴狀，或者給當(dāng)事人予以耐心的釋明指導(dǎo)。如果當(dāng)事人仍然堅(jiān)持起訴，法院就應(yīng)當(dāng)予以立案，待審判庭的法官再予以釋明和處理為妥，因?yàn)楫?dāng)事人在開庭審理階段仍然有權(quán)利、有機(jī)會(huì)變更自己的訴訟請(qǐng)求并使之合理合法。

4.因訴訟標(biāo)的難以執(zhí)行而不予立案，其主因是法院和法官以自身政績(jī)?yōu)橹?，害怕因?zhí)行不能而影響執(zhí)行結(jié)案率。

立案庭的法官在審查當(dāng)事人提交的訴訟材料的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人即使勝訴也很難執(zhí)行，往往會(huì)建議當(dāng)事人不起訴，有的甚至要求當(dāng)事人提供被告具備履行能力的材料再立案。如果當(dāng)事人不能提供被告具備履行能力的材料，立案庭的法官往往就會(huì)拒絕立案。

5.因群體性案件風(fēng)險(xiǎn)而不予立案，其主因是法院擔(dān)心引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)而承擔(dān)責(zé)任，影響自身政績(jī)。

法律不是萬(wàn)能的，司法當(dāng)然也不是萬(wàn)能的。因此，我國(guó)憲法和法律明確了法院和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職能分工，有些案件不屬于法院主管就是職能分工的一種表現(xiàn)，比如土地所有權(quán)不明的確權(quán)糾紛就是由行政機(jī)關(guān)予以處理的。但是，在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，群體性糾紛是一種客觀存在，回避矛盾并不能解決矛盾，只有直面矛盾才能夠最終解決矛盾。司法救濟(jì)作為人民群眾權(quán)利救濟(jì)和實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道防線，理應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。但是很多法院對(duì)于土地承包、勞動(dòng)爭(zhēng)議、國(guó)企改制、村組織侵犯村民合法權(quán)利、拆遷征地補(bǔ)償?shù)让袷掳讣缀醵疾扇⊥吮苋岬膽B(tài)度，一推了之。

綜上所述，由于種種主客觀因素的存在，立案難有時(shí)是可以理解的。但讓人民群眾不能理解的是，法院在不給當(dāng)事人立案時(shí)往往公然違法，根本不下不予立案的裁定書，只是口頭通知或者電話通知或者將材料遞還當(dāng)事人了事。這就從根本上剝奪了當(dāng)事人向上一級(jí)人民法院上訴的權(quán)利。

二、解決立案難問題的對(duì)策

立案難，既有外部原因，又有法院自身的問題。法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)不等不靠，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，關(guān)心群眾疾苦，努力追求公平正義，通過(guò)改進(jìn)自身工作逐步解決立案難的問題，為推進(jìn)社會(huì)主義法治進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。在此主要就法院系統(tǒng)內(nèi)部如何解決立案難的問題提出一些初步的想法，以就教于方家。

1.認(rèn)真學(xué)習(xí)和踐行社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)法官的大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，真正做到司法為民，自覺維護(hù)司法權(quán)威。

社會(huì)主義法治理念的基本內(nèi)容是依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)。每一個(gè)方面都內(nèi)涵豐富，值得每一個(gè)法官認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會(huì)，更關(guān)鍵的是在日常工作和司法實(shí)踐中努力踐行。假如每一個(gè)法院、每一個(gè)法官都能著眼于大局，站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的高度，真正堅(jiān)持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上，就不會(huì)時(shí)刻只考慮自己的困難、得失。無(wú)論如何，解決立案難的問題，辦法總比困難多。

2.改革不合理的考核評(píng)價(jià)體系，建立和完善符合司法規(guī)律的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

毋庸置疑，案件立案難的形成，部分原因是由于法院系統(tǒng)現(xiàn)存的一些不合理的考核評(píng)價(jià)體系所致。法院系統(tǒng)目標(biāo)考核中的有關(guān)指標(biāo)的設(shè)定不合理性因素，導(dǎo)致立案法官在立案審查的過(guò)程中過(guò)多考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，立案中甚至出現(xiàn)了審查不應(yīng)屬于立案審查的問題，使得立案越發(fā)困難。比如信訪評(píng)估機(jī)制就導(dǎo)致某些法院對(duì)一些可能有上訪苗頭且通過(guò)訴訟途徑不能較好化解矛盾的案件、可立可不立的案件，未予立案。

3.合理配置司法資源，盡可能將更多更好的資源向?qū)徟幸痪€傾斜。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法院系統(tǒng)現(xiàn)有法官已達(dá)20萬(wàn)人。應(yīng)當(dāng)說(shuō)法官數(shù)量不少，但由于處于審判一線的法官數(shù)量有限，法官尤其是基層法院的法官負(fù)擔(dān)沉重，疲于奔命。據(jù)報(bào)道，一些基層法院的法官一年審理的案件竟然高達(dá)三、四百件。因此，應(yīng)當(dāng)將更多的資深法官配置到審判崗位并提高他們的待遇。

4.重視立案法官的配置，加強(qiáng)對(duì)立案法官的培訓(xùn)培養(yǎng)工作，努力提高立案法官的思想政治素質(zhì)、法學(xué)修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。

立案庭作為法院的“為民司法之窗，文明司法之窗，和諧司法之窗”，既是人民群眾表達(dá)訴求、參與訴訟、解決糾紛的重要場(chǎng)所，又是人民法院了解社情民意、服務(wù)涉訴群眾、聯(lián)系社會(huì)各界的橋梁和紐帶。法院要把政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的法官配置到立案庭并加強(qiáng)對(duì)立案法官的培訓(xùn)培養(yǎng)工作。立案法官自身要秉持終身教育的理念，不斷提高政治修養(yǎng)、法學(xué)修養(yǎng)，不斷提高業(yè)務(wù)能力和水平。

5.增強(qiáng)立案法官的程序意識(shí)，嚴(yán)格依法辦事，合理合法地疏導(dǎo)群眾訴求。

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第108條明確規(guī)定，法院在對(duì)民事案件當(dāng)事人提交的訴訟材料進(jìn)行“形式審查”時(shí)，起訴只要達(dá)到以下4個(gè)條件，法院就應(yīng)當(dāng)予以立案：原告與本案有直接利害關(guān)系；有明確的被告；有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；屬于法院受理民事訴訟的范圍和受訴法院管轄?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第112條規(guī)定：法院收到起訴狀，經(jīng)審查，認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案；認(rèn)為不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)“裁定”不予受理；原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。但很多法院在立案時(shí)的做法多是實(shí)質(zhì)審查，把很多法院自認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立案的民事案件擋在了法院門外。

法院作為司法機(jī)關(guān)，本應(yīng)是遵紀(jì)守法的典范。但令人遺憾的是，某些法院對(duì)于不予立案的民事案件根本不按《民事訴訟法》的規(guī)定發(fā)“裁定書”告知不予受理，而是發(fā)個(gè)通知，乃至口頭通知。這種違法行為必須堅(jiān)決予以糾正。只有讓人民群眾有說(shuō)理的渠道和途徑才能合理合法地疏導(dǎo)群眾訴求。

6.完善關(guān)于立案的法律規(guī)定，增加對(duì)立案違法行為的懲處規(guī)定并加大處罰力度。

法律關(guān)于立案的規(guī)定多數(shù)比較原則和宏觀，欠缺具體操作性。再加上地方政策和地方性法規(guī)與法律的沖突現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，這使得法院在立案時(shí)有時(shí)候難以把握。甚至有的法院對(duì)一些不予立案的案件，根本連什么規(guī)定都沒有，只是按照上級(jí)法院規(guī)定的所謂精神辦理。比如，現(xiàn)在很多法院拒絕受理刑事附帶民事案件。這是嚴(yán)重違反國(guó)家法律規(guī)定的。但是，由于立案的法律規(guī)定中欠缺懲處此類違法行為的明確規(guī)定，因此，法院公然違法大行其道卻不用承擔(dān)任何責(zé)任，其后果是人民群眾深受其害。人民群眾只能選擇默默忍受或者信訪，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加劇干群矛盾，成為新的社會(huì)不安定因素。

當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法律不是萬(wàn)能的，司法也不是萬(wàn)能的。有些案件的所謂“立案難”并不是法院造成的。比如有些糾紛根本就不具備可訴性，不屬于司法糾紛，不應(yīng)該由法院主管。實(shí)際上這些糾紛本應(yīng)該由政府有關(guān)部門加以解決和處理。但在很多情況下，這些糾紛的當(dāng)事人在求告無(wú)門的無(wú)奈之下，選擇向人民法院起訴。人民法院在立案審查這些案件時(shí)自然只能不予立案。因此，要從根本上解決立案難的問題，還需要各級(jí)黨委發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的作用，人大、政府及其職能部門各盡其職，社會(huì)各方積極參與，才能夠真正解決這個(gè)問題。

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