新時期農(nóng)村義務教育政策演變分析

[摘 ? 要] 在新時期，農(nóng)村義務教育政策追求的目標實質和實施重心在不同時段都有變化，具體有三個特點：一是政策的目標追求從機會平等轉為過程平等，二是政策的重心從側重效率轉為側重公平，三是政策的形成動力從問題倒逼轉為目標引導。教育政策的出臺是作用于它的多重因素互動的結果，正因為如此，政策的效果有時難以彰顯。新時期教育政策在追求效能價值、效率價值、公平價值上都有了明顯的效果，但公平價值仍然有較大的提升空間。

[關鍵詞] 新時期;農(nóng)村義務教育;政策演變

一、新時期農(nóng)村義務教育政策演變特點

（一）政策的目標追求：從機會平等到過程平等

農(nóng)村義務教育政策在不同歷史時期有著不同的重點目標。1978—1984年以恢復教育秩序與普及初等教育為基本目標，1985—2000年以基本普及九年義務教育為基本目標，2001—2007年以全面普及九年義務教育為基本目標。不同時期的基本目標都是為了讓農(nóng)村孩子有機會與城市孩子一樣，有權利接受義務教育，不因民族、性別、家庭背景、經(jīng)濟狀況的差距而失去受教育的機會。顯然，這一段時期是在追求教育的機會平等。

2007年完成全面普及義務教育的任務后，國家又圍繞農(nóng)村義務教育均衡發(fā)展出臺了一系列政策，如2009年出臺《關于進一步做好中小學教師補充工作的通知》，擴大實施被證明有一定成效的“特崗計劃”;2010年啟動針對落后地區(qū)教育的兩項“國培”工程，提升農(nóng)村教師的專業(yè)素質;2012年下發(fā)《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，推進縣域義務教育均衡發(fā)展;2014年國務院教育督導委員會辦公室發(fā)出《關于開展農(nóng)村義務教育學?；巨k學條件專項督導的通知》，指出要確保滿足義務教育最基本的辦學條件。這一系列政策的實質，是為了讓農(nóng)村孩子在獲得了受教育機會平等的基礎上，還要獲得與城市孩子同等的教育資源，以實現(xiàn)他們在接受教育中的過程平等?？梢钥闯觯聲r期我國農(nóng)村義務教育政策的制定，始終體現(xiàn)出對“平等化”[1] ?的追求。

（二）政策的重心轉移：從側重效率到側重公平

1978—1984年改革之初，針對經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的渴求，政策實施的重點聚集在大力普及初等教育上。在此過程中，作為制定政策主體的政府，很快發(fā)現(xiàn)在當時百廢待興、經(jīng)濟落后的社會背景下，要在全國內(nèi)實現(xiàn)初級教育的普及是一個艱巨的任務，尤其是在占人口絕大多數(shù)、經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)。為了盡快滿足社會對人才的渴求，國家在發(fā)展教育事業(yè)時，只能集中資金去發(fā)展能為社會直接輸出人才的高等教育，重點在基礎教育條件相對較好、辦學質量較高的城市投資建設中小學。這是側重從發(fā)展效率的角度，來制定教育政策。盡管現(xiàn)在有些學者對此頗有微詞，但在當時條件下也算是一種最現(xiàn)實的選擇。

進入二十一世紀，面對農(nóng)村基礎教育處于嚴重弱勢的情況，政府逐漸認識到造成農(nóng)村基礎教育落后的結果與長期側重效率的政策取向有很大的關系?；诹x務教育在整個教育階段中的基礎作用，政府選擇對農(nóng)村義務教育實施一定的政策傾斜和政策補償?；谶@樣的認知，2003年9月，國務院下發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，強調(diào)新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村教育，由此開始了對弱勢農(nóng)村義務教育的傾斜補償。傾斜補償性政策主要有三類：一是發(fā)展性政策，包括從2003年開始實施的農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程，2006年開始實施的大規(guī)模招收農(nóng)村特崗教師等，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的共享，提升農(nóng)村教師素質;二是保障性政策，如2005年下發(fā)的《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，確保對農(nóng)村義務教育的應有投入;三是救助性政策，如2001年開始實施推廣的“兩免一補”等，以更大力度資助農(nóng)村貧困家庭的學生。這些對農(nóng)村義務教育的傾斜性政策，在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)義務教育日益擴大的差距。

（三）政策的形成動力：從問題倒逼到目標引導

新時期農(nóng)村義務教育政策的一個很重要的特點，就是它形成的主要動力是來源于問題的倒逼，也就是在實踐中一些教育問題逐漸積累，導致矛盾已經(jīng)到了非解決不可的時候才出臺相應政策。如1978—1984年間出臺的種種規(guī)范和整頓農(nóng)村教育的政策，就是因為“文革”十年對基礎教育造成嚴重破壞，教育秩序一片混亂，亟待出臺政策保證教育教學正常進行。1985年中央出臺《教育體制改革的決定》，也是因為當時整個國家的教育水平已經(jīng)不適應經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，教育體制與1984年出臺的《經(jīng)濟體制改革的決議》精神不符合。二十一世紀初出臺的“一費制”政策以及教育收費公示制度，是為了遏制當時讓廣大農(nóng)民群情激奮的教育亂收費現(xiàn)象，以穩(wěn)定農(nóng)村教育形勢。這一問題倒逼的政策形成機制，在一定程度上呈現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動性、救急性特征，政策出臺應有的前瞻性嚴重不足。

隨著教育事業(yè)的整體推進以及管理經(jīng)驗的日益豐富，政府對義務教育重要性的認知日益深刻，再加上學界為政府決策提供大量的理論支撐和政策建議，政府對農(nóng)村義務教育政策的決策方式日趨呈現(xiàn)出目標導向型的公共政策形成特色。這一新型決策方式，指公共政策的決策主體根據(jù)對影響教育發(fā)展各種因素的綜合分析，前瞻性地提出農(nóng)村基礎教育在一個較長時期內(nèi)的可行性發(fā)展目標，然后圍繞這一目標制定公共教育政策。

這一特點在二十世紀九十年代初見端睨。如1993年出臺了作為九十年代發(fā)展規(guī)劃的《中國教育發(fā)展和改革綱要》，在綜合考量種種因素后，提出了“到2000年以農(nóng)村為重點基本普及九年義務教育”這一中期發(fā)展規(guī)劃。1994 年教育部出臺《關于落實〈中國教育發(fā)展和改革綱要〉的實施意見》，強調(diào)縣級政府在組織義務教育實施方面負有主要責任。1996年國家正式啟動《貧困地區(qū)義務教育工程》，對貧困地區(qū)義務教育進行大規(guī)模資助。接下來，還陸續(xù)出臺了《農(nóng)村教育集資管理辦法》《關于民族地區(qū)貧困地區(qū)女童教育工作的十條意見》等政策。

到新世紀，這一決策方式更加普遍。圍繞以西部農(nóng)村為重點，全面普及九年義務教育的目標，政府做出把新增教育資金主要用于農(nóng)村教育的重大決策，先后實施了國家貧困地區(qū)義務教育二期工程、全國中小學危房改造工程、農(nóng)村寄宿制學校建設工程和農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育等政策。對于具有投資大、周期長、見效慢等特點的農(nóng)村基礎教育來說，這一目標導向型的決策方式無疑是更加適用的。

二、影響農(nóng)村義務教育政策出臺與實施的因素

（一）政策出臺：作用于教育的多重因素互動

一是社會環(huán)境。改革開放帶來了經(jīng)濟的迅速發(fā)展，整個社會以經(jīng)濟建設為中心。在農(nóng)村，鄉(xiāng)級基礎政府取代了公社體制，農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間的差距依然日益擴大。二是國家發(fā)展教育的宏觀政策。農(nóng)村義務教育是整個教育事業(yè)的一部分，不可能不受國家宏觀教育政策的影響。三是教育發(fā)展水平。政策制定和調(diào)整均基于客觀實際，教育自身發(fā)展的水平必然也是客觀實際的一部分。四是教育政策決策者的認知和能力。教育政策總是牽扯不同階層人們的利益，這些利益經(jīng)常是互相沖突的，因而政策制定者往往會就各方面的利益進行綜合考量。那些被政策制定者認為是當下最有價值的領域，往往在政策出臺時就會對它傾斜。農(nóng)村基礎教育政策也是隨著國家對農(nóng)村教育的價值判定變化而變化的。五是農(nóng)民接受教育的訴求。作為義務教育重要相關方和參與者，農(nóng)民對教育的重視程度和參與程度也是影響教育政策制定的重要因素。

上世紀九十年代分稅制改革，由于對農(nóng)村義務教育負有投入主責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權嚴重不對稱，導致教育投入空前困難，而中央并沒有及時向上提升負主責的政府層級。造成這種境況的原因是，當時各級財政都比較困難，中心任務是在保持政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的前提下，追求經(jīng)濟高速增長。追求經(jīng)濟增長堅持的原則是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，因此，國家有限的財政資金沒有大規(guī)模投入到基礎較差、見效較慢的農(nóng)村教育上，而是投入到了最能出效益的其他領域。1994年發(fā)布的《國務院關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》，強調(diào)縣級政府在組織義務教育實施方面負有主要責任，但這項政策并沒有得到真正實施。直到2001年，社會經(jīng)濟有了進一步發(fā)展，中央財力逐漸增強，基于城鄉(xiāng)基礎教育差距日益擴大，稅費改革后農(nóng)村基層政府更窮、教育負擔更重，以及高校不包分配的現(xiàn)實條件，才開始向上提升農(nóng)村義務教育的管理和投入的政府層級，以解困局。

（二）政策實施：效果有時難以彰顯

正是由于教育政策是多重因素相互作用的結果，而且這些因素具有聯(lián)動性、動態(tài)性等特點，政策的制定者在把握這些特點和所處的實際環(huán)境時可能會出現(xiàn)一些偏差。因此，出臺的政策可能不符合當時的社會環(huán)境。政策的出發(fā)點是好的，但在實施過程中，影響政策的各種因素并沒有消失，它還會受到這些因素的影響與制約。這些因素所帶來的負面影響與制約，往往不是政策決策者和政策本身所能控制的。因此，教育政策只能被動地適應這些因素及其變化，這無疑會影響政策的執(zhí)行效果。

新世紀初，經(jīng)過稅費改革后，農(nóng)村義務教育實行“一費制”政策，不再征收教育附加費以及進行教育集資，財政轉移支付主要用于教職工工資。當時很多農(nóng)村學校的公用經(jīng)費資金缺口很大，難以維持學校正常開支。針對這種情況，2003年國務院下發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，指出農(nóng)村基礎政府要確保對農(nóng)村義務教育投入不低于改革前的水平，并力爭有所提高。實際上，這一政策出臺后的效果非常有限，因為當時中央政府、省級政府對農(nóng)村義務教育投入并沒有多大增加，農(nóng)村基層政府經(jīng)過1994年分稅制改革后，由于不能征收教育附加費和進行教育集資，財政能力大為降低，無法確保對義務教育的投入不低于改革前的水平。

三、新時期農(nóng)村義務教育政策價值追求的三維審視

根據(jù)教育政策學理論，我們還可以從追求政策的效能價值、效率價值和公平價值三個維度 [2]，對教育政策的價值追求進行審視。

教育政策的效能，是指國家在確定合目的性的教育發(fā)展目標后，通過相應政策的實施所達到該目標的實現(xiàn)程度。新時期農(nóng)村義務教育政策的主要目標是普及義務教育，在此基礎上再向高水平教育發(fā)展推進。鑒于義務教育對人的發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性作用，1985年，國家提出了要普及義務教育的目標，通過各種政策的積極實施，經(jīng)過20多年的不懈努力，到2007年實現(xiàn)了包括廣大農(nóng)村的義務教育全國普及。美國普及義務教育用了70年，日本、法國、英國各用了35年、30年和25年，蘇聯(lián)用了15年，但普及的只是四年制義務教育 [3]。對比其他國家，我們這樣一個人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展落后的大國，可以說是用相對較少的時間完成了義務教育的普及，政策效能價值良好。

教育政策的效率，即教育政策運行所消耗的教育資源與該政策為教育發(fā)展所創(chuàng)造的收益之間的比例。在二十世紀八十到九十年代，“中國用了不足全世界3%的教育經(jīng)費，支撐的是全世界22%的受教育人口”[4]。1979—2000年公用教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例大體浮動在2%—3%，2001年后公用教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例接近3%，而這兩個時期發(fā)展中國家這一數(shù)據(jù)平均水平超過4%。[5] ?鑒于二十世紀九十年代中期前，國家長期在基礎教育中實行重點學校政策，到九十年代中期，這一政策雖被取消但仍保留了強大的慣性，在現(xiàn)實中有種種變通，對處于弱勢的農(nóng)村義務教育的投入相對更少。盡管如此，普及農(nóng)村九年義務教育的任務進度并沒有停滯。到2007年底，我國實現(xiàn)“兩基”驗收的縣（市、區(qū)）累計3022個，占全國總縣數(shù)的98.5%，“兩基”人口的覆蓋率99%。[6] 這些數(shù)據(jù)在一定程度上說明了政策的效率價值。

教育政策的公平價值，也就是說，作為配置公共教育資源的手段，教育政策的整個實施過程都應追求公平。新時期農(nóng)村義務教育政策的主要目標是普及和提升義務教育的水平。公平性本身就是義務教育具有的一個重要屬性，義務教育的公平，涉及機會公平、過程公平和結果公平。2007年全面實現(xiàn)普及九年義務教育的目標，說明教育政策追求的機會公平已經(jīng)實現(xiàn)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制，到2020年，基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育。這在某種程度上也表明，已實現(xiàn)的公平遠非高質量的公平，教育政策對公平價值的追求依然有很大的提升空間。

參考文獻

[1]吳家慶，陳利華.改革開放以來我國農(nóng)村基礎教育政策創(chuàng)新發(fā)展的特點[J].湖南師范大學社會科學學報，2008（4）.

[2]褚宏啟.教育政策學[M].北京：北京師范大學出版社，2011：72-86.

[3]顧明遠.改革開放30年中國教育紀實[M].北京：人民出版社，2008：311.

[4]改革開放30年中國教育改革與發(fā)展課題組.教育大國的崛起：1978—2008[M].北京：教育科學出版社，2008：124.

[5]魏所康.國民教育論—和諧社會建設與公共教育政策[M].南京：東南大學出版社，2008：301.

[6]中華人民共和國教育部.2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB / OL].http//www.moe.edu.cn/edoas/website18/54/info 12099

72965475254.htm.

責任編輯 張淑光

[基金項目] 江西省2012年教育規(guī)劃重點課題“關于新時期農(nóng)村基礎教育政策變遷的研究”的部分成果，（12ZD068）。

[作者簡介] 陳圣鋼（1964—），男，江西九江人，九江學院教授，研究方向為教育學。