初探公共政策制定中的公民參與

黃馨鈺　張瀟夔

摘 要： 公民參與公共政策制定對(duì)促進(jìn)社會(huì)民主化及科學(xué)化有舉足輕重的作用。本文旨從三個(gè)方面探討公共政策制定中公民的參與問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 公民參與 公共決策 政治民主化

公共政策制定，是公共政策推行的首要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)上，公共政策制定存在一定問(wèn)題，比如：公民參與公共決策的主動(dòng)性和自覺(jué)性較低；渠道不暢通，缺少民主，缺少?gòu)V泛性；單方案定向選擇，缺少比較。如何克服這些弊端，是每個(gè)研究者應(yīng)該深思的問(wèn)題。1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中深刻指出了權(quán)力集中化的弊端：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”[1]可以看出，我國(guó)公民參與公共決策已成為一個(gè)重要的理論和實(shí)踐課題。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民主體意識(shí)、利益意識(shí)和自主意識(shí)逐漸形成，以及公民權(quán)利不斷深化，公民再也不滿足于被動(dòng)地接受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而是強(qiáng)烈要求表達(dá)自己的愿望，希望通過(guò)政策參與對(duì)政策體系施加影響的方式，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益要求。本文從三個(gè)方面探討公民參與城市公共政策制定。

一、公民參與公共決策的內(nèi)涵

“經(jīng)典的政治參與概念是公民通過(guò)一定的方式直接或間接地影響政府的決定或政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為”[2]。公民參與公共政策制定有三個(gè)基本要素：一是參與的主體；二是參與的領(lǐng)域；三是參與的渠道。公民參與公共決策在西方源于古希臘、古雅典的直接民主模式。十八、十九世紀(jì)表現(xiàn)為約翰·洛克、密爾的民主理論，黑格爾的“公民社會(huì)觀”，哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”論點(diǎn)，體現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中，則為近代新公共行政學(xué)派所主張的“公民參與”。對(duì)許多公民來(lái)說(shuō)，參與公共政策制定意味著他們與決策活動(dòng)本身有重要聯(lián)系，不僅有機(jī)會(huì)選擇，而且可以在決策過(guò)程中的某一點(diǎn)產(chǎn)生影響。其內(nèi)涵可以理解為：具有公民資格的個(gè)人或公民團(tuán)體出于自身或公共利益的考慮，通過(guò)合法的途徑和方式，直接或間接地參與到政府公共決策過(guò)程中，并充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，從而影響政府公共決策的行為。

二、公民參與公共決策的意義

隨著社會(huì)的進(jìn)步，公共政策成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會(huì)管理的重要手段。公民參與公共政策制定是提高公共政策質(zhì)量的重要保障，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)公共決策的科學(xué)化與民主化意義重大。具體體現(xiàn)為：（一）公民積極參與到公共政策制定中，提出自己的意見(jiàn)和建議，充分地反映民意，滿足他們自己的合法利益需求，在某種程度上影響決策制定者。（二）公民參與公共政策制定，更有利于提高決策的效率，減少?zèng)Q策的盲目性，優(yōu)化政策。（三）公民參與公共政策決策，可以減少執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的順利實(shí)施。在信息化的時(shí)代，公民這一龐大群體，可以借助網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，是近幾年公民參與公共政策制定的一種有效方式。

三、公民參與公共決策存在的問(wèn)題

總體上看，隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的民主政治建設(shè)邁上了新臺(tái)階。與此同時(shí)，公民參與公共決策制定的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，民主化及科學(xué)化進(jìn)程得到發(fā)展。但不可否認(rèn)的是，受諸種因素的影響，我國(guó)公民參與公共決策還存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：（一）公民缺乏主體意識(shí)，參與意識(shí)薄弱，盲目崇拜權(quán)威。（二）公民參與公共政策制定的制度不完善。首先，目前我國(guó)公民參與公共政策的正規(guī)途徑：1.人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度；2.信訪制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)，等等。其次，公民參與缺乏程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的制度。最后，科學(xué)民主的決策機(jī)制尚未真正建立。（三）公民參與城市公共決策渠道不暢?！肮妳⑴c政策制定的現(xiàn)有途徑流于形式”[3]。公民參與公共政策的制定需要大量的人力、物力、財(cái)力等顯性成本，以及時(shí)間、精力與信息等成本，這些成本將會(huì)在一定程度上導(dǎo)致決策的無(wú)效率或低效率。此外，網(wǎng)絡(luò)參與的群體容易出現(xiàn)群體極化的表現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

公共決策是政府提供公共服務(wù)和實(shí)施管理的主導(dǎo)方式。公共決策過(guò)程中公民的參與，決定著政府公共決策的合法性、合理性與實(shí)施的可行性。面對(duì)公民參與出現(xiàn)的問(wèn)題，我們應(yīng)將其看做是亟待克服的挑戰(zhàn)。因此，要?jiǎng)?chuàng)造條件吸納公民參與公共決策，充分發(fā)揮公民參與的積極的價(jià)值功能。如何根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段公民參與的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)構(gòu)建有序、高效的公民參與公共決策的模式，是研究者與公共管理者需進(jìn)一步深入思考的重要課題。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧小平.鄧小平文選[第二卷][M].北京：人民出版社，1994：328-329.

[2]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)（修訂版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

[3]毛壽龍.公眾參與政策制定的有效路徑[J].人民論壇，2011.1：26.