空間與動(dòng)力：地方政府創(chuàng)新的來路與去路

付倩倩

地方政府創(chuàng)新的階段性特征與兩方面因素有關(guān)系，一是公眾的需求，二是改革中的機(jī)會(huì)窗口。一旦失去機(jī)會(huì)窗口，利益板結(jié)化，推行改革創(chuàng)新就很困難。

“改革設(shè)計(jì)年”

《決策》：2014年被稱為“全面深化改革的元年”，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體更加強(qiáng)調(diào)改革的中央權(quán)威和整體推進(jìn)，提出地方不要盲目搶跑，您怎樣看待這對(duì)地方政府創(chuàng)新的影響？

丁開杰：從地方政府的創(chuàng)新動(dòng)能來說，雖然是深改元年，但是沒有明顯的提升和削弱，還是處在一個(gè)穩(wěn)定性的狀態(tài)。這兩年頂層設(shè)計(jì)的力度很大，地方自主探索的空間和力度都是有限的，更多的還是圍繞上面的頂層設(shè)計(jì)去執(zhí)行和落實(shí)。

我認(rèn)為現(xiàn)在是到了一個(gè)大攻關(guān)的階段，這個(gè)時(shí)候肯定要更多強(qiáng)調(diào)整體協(xié)同推進(jìn)，目前看來也是需要這種整體性和系統(tǒng)性的，因?yàn)榈胤叫蕴剿鞫鄶?shù)是局部問題。

其實(shí)2014年更準(zhǔn)確地說是改革設(shè)計(jì)年，改革首先要設(shè)計(jì)好才能推動(dòng)。目前來看，自下而上的改革推動(dòng)上層改弦更張的似乎少一些，更多的是自上而下的規(guī)定動(dòng)作。前者固然是一種改革創(chuàng)新，但是后者的價(jià)值也不應(yīng)該被低估，不能說這就不是改革創(chuàng)新，值得注意的是，現(xiàn)在很多地方在執(zhí)行上面的改革任務(wù)時(shí)也有創(chuàng)新，是一種執(zhí)行中的創(chuàng)新。

燕繼榮：2014年地方的很多動(dòng)作還是圍繞著中央的改革部署進(jìn)行。

一方面，中央的頂層設(shè)計(jì)某種程度上肯定了地方的探索，給了地方更大的動(dòng)力和積極性；另一方面，中央越來越強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，也可能讓地方有了等和靠的思想，在中央沒有明確表態(tài)之前，不敢有什么動(dòng)作。

另外，隨著反腐的浪潮越來越猛烈，一些地方官員也是有所忌憚的，少干事總比創(chuàng)新出了事風(fēng)險(xiǎn)小，這樣也會(huì)對(duì)地方的創(chuàng)新精神有一些影響。

還有一個(gè)需要注意的方面是法治政府建設(shè)的影響，強(qiáng)調(diào)改革要于法有據(jù)，法無授權(quán)不可為。雖然這個(gè)和地方創(chuàng)新不是一個(gè)層面的問題，但是很多人會(huì)這樣理解，過去的一些政府創(chuàng)新被質(zhì)疑缺乏法律依據(jù)，現(xiàn)在等于給政府創(chuàng)新劃定了一個(gè)邊界，地方創(chuàng)新必須在框架內(nèi)進(jìn)行。所以對(duì)法治政府建設(shè)和地方政府創(chuàng)新的關(guān)系，我們也應(yīng)該有更清晰的解讀和認(rèn)識(shí)。

《決策》：新的時(shí)代背景下，“新常態(tài)”的語境體系對(duì)地方?jīng)Q策者轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式提出了哪些新的要求？

燕繼榮：“新常態(tài)”會(huì)倒逼地方轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和施政思路。但是據(jù)我了解，很多地方還處在觀望的狀態(tài)，懷有一種等待的心理，沒有意識(shí)到這個(gè)“新常態(tài)”將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。過去那種好大喜功的高速發(fā)展模式將不可持續(xù)，還有反腐的新常態(tài)，八項(xiàng)規(guī)定的新常態(tài)，不是臨時(shí)刮一陣風(fēng)就結(jié)束了，領(lǐng)導(dǎo)干部要有心理準(zhǔn)備，不能想著扛一扛就過去了。

機(jī)會(huì)窗口與創(chuàng)新平臺(tái)

《決策》：地方政府改革創(chuàng)新的動(dòng)力來源一直是我們關(guān)注的問題，您認(rèn)為其受到哪些方面的影響？

孫柏瑛：地方改革的動(dòng)力來自于哪里，分為幾個(gè)層面。個(gè)體的動(dòng)力來自于公務(wù)員薪酬的上漲，組織的動(dòng)力來自財(cái)稅體制的改革以及建立對(duì)下負(fù)責(zé)的機(jī)制。對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)干部來說，改革的動(dòng)力首先來自于政績(jī)，地方創(chuàng)新往往被默認(rèn)在個(gè)人升遷中，問題在于他的下屬愿不愿意創(chuàng)新，因?yàn)閷?duì)他們而言創(chuàng)新并不會(huì)帶來實(shí)質(zhì)性的利益。

丁開杰：回顧地方創(chuàng)新的動(dòng)力，往往有這樣幾個(gè)方面：

一是倒逼力，不得不去做，要解決問題必須突破一些東西；二是個(gè)人性的，有些人有很大的個(gè)人抱負(fù)，自身的闖關(guān)能力也強(qiáng)，愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，擁有開闊超前的視野；三是承繼性的，自然而然到了那個(gè)階段，有創(chuàng)新的需求也有氛圍。

《決策》：縱觀近10年的地方政府創(chuàng)新，創(chuàng)新“靶點(diǎn)”是否具有一定的階段性特征？

丁開杰：以前的地方政府創(chuàng)新可能很多是在政治領(lǐng)域，現(xiàn)在更多轉(zhuǎn)向社會(huì)管理、環(huán)境生態(tài)，這樣創(chuàng)新的合法性挑戰(zhàn)會(huì)小一些，風(fēng)險(xiǎn)也小一些，空間會(huì)大一些。

每年我們也會(huì)做一些分析，創(chuàng)新的地域性特征呈現(xiàn)兩端高，即發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)比較多，中間地帶的創(chuàng)新弱一些，這個(gè)跟前面所說的創(chuàng)新動(dòng)力是吻合的，東部是承繼性，而西部是突破性。

另外，現(xiàn)在有一個(gè)政績(jī)觀轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，很多地方不考核GDP了，這對(duì)地方創(chuàng)新也會(huì)有一個(gè)顯著的影響，隨著不同地區(qū)政績(jī)考核的不同，創(chuàng)新的地域和領(lǐng)域也會(huì)不一樣，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能會(huì)成為創(chuàng)新高地，民生領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新越來越多也是符合這個(gè)政績(jī)導(dǎo)向的。

地方政府創(chuàng)新的階段性特征與兩方面因素有關(guān)系，一是公眾的需求，二是改革中的機(jī)會(huì)窗口。

之前有段時(shí)間的公推直選創(chuàng)新突出是有些地方抓住了改革的機(jī)會(huì)窗口，那個(gè)時(shí)候基層民主比較簡(jiǎn)單，沒有很多相關(guān)利益，往往是推選出一個(gè)人品和人緣好的人，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)能人治村，老百姓會(huì)考慮能不能給我?guī)戆l(fā)展的利益，一旦失去了機(jī)會(huì)窗口，牽扯到更多復(fù)雜的利益，或者利益板結(jié)化，推行就越來越困難。

現(xiàn)在更多的是創(chuàng)新的平臺(tái)，公共服務(wù)就是一個(gè)大平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市各個(gè)層級(jí)的相關(guān)部門都可以從中找到創(chuàng)新的點(diǎn)，而且每個(gè)人的切身利益都在這個(gè)平臺(tái)里，涉及面非常廣，所以大家的關(guān)注度也比較高。

“中層至關(guān)重要”

《決策》：一直以來，改革過程中頂層設(shè)計(jì)和基層探索的關(guān)系都是熱議的話題之一，在未來的地方政府創(chuàng)新中，您怎樣看待這個(gè)問題？

孫柏瑛：頂層設(shè)計(jì)和基層探索并不是一個(gè)矛盾體，它們之間應(yīng)該有一種合作。在中央和地方的關(guān)系上，我認(rèn)為首先要建立一個(gè)法定分權(quán)框架，從內(nèi)部性分權(quán)走向外部性分權(quán)。

當(dāng)然建立分權(quán)框架應(yīng)該有幾個(gè)基準(zhǔn)，從中央的層面來說，有幾項(xiàng)權(quán)力是非常重要的，必須統(tǒng)合上來。

第一，國(guó)家認(rèn)證的能力要加強(qiáng)，也就是說國(guó)家對(duì)一些基礎(chǔ)性的事務(wù)要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該以法條或者法規(guī)的形式確立。比如說國(guó)家要制定重大管理事項(xiàng)中的一些標(biāo)準(zhǔn)，類似于安全標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等；還有國(guó)家規(guī)范公務(wù)員行政裁量行為的權(quán)力，要有一個(gè)基準(zhǔn)認(rèn)證；再比如國(guó)家的一些強(qiáng)有力的監(jiān)管和控制能力。

第二，一些基準(zhǔn)的公共服務(wù)，中央應(yīng)該承擔(dān)更大的責(zé)任。例如中小學(xué)的義務(wù)教育，完全放給地方，邊遠(yuǎn)地區(qū)的孩子上學(xué)就很困難。

第三，在碎片化日益嚴(yán)重的時(shí)候，尤其凸顯國(guó)家層面的整合化能力。一方面，國(guó)家要有整合老百姓共識(shí)的能力，包括政策制定過程中，公民的討論和參與；另一方面，也要具備對(duì)一些政治精英的統(tǒng)合能力。

基層政府往往只能解決服務(wù)機(jī)制的問題，而不能解決服務(wù)體制上的根本性稀缺問題。從現(xiàn)階段來看，頂層需要建章立制的東西很多，底層很多時(shí)候找不到方向。由中央提供框架，地方再根據(jù)自身的實(shí)際需求來做出相應(yīng)的改革。

對(duì)于地方來說，我認(rèn)為有三個(gè)功能。第一是要設(shè)定本土化的公共服務(wù)框架；第二是信息的統(tǒng)合和問題的上報(bào)；第三就是用新的手段和辦法提升合作治理的能力。

《決策》：您認(rèn)為地方治理的關(guān)鍵之處在哪里？未來的地方創(chuàng)新應(yīng)該避免哪些誤區(qū)？

燕繼榮：我認(rèn)為現(xiàn)在地方治理中，中層的作用至關(guān)重要。上層有很大的動(dòng)力，基層也有很大的需求，關(guān)鍵是中層能不能提供上下傳達(dá)通暢的框架，從而把中央的精神落實(shí)到位，給基層百姓提供一套可以運(yùn)行的制度框架。也就是說中國(guó)地方治理的績(jī)效目前主要取決于中層的結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)。

孫柏瑛：下一步地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力，我覺得一個(gè)很關(guān)鍵的影響因素是財(cái)稅體制改革。未來的地方改革會(huì)有一個(gè)底線限制，中央制定框架，更多的是限定你必須做什么和不能做什么。我不太看好的地方創(chuàng)新是不斷的行政化下沉，現(xiàn)在的一個(gè)現(xiàn)象是越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，行政化下沉往往越嚴(yán)重，在有些地方，社會(huì)組織在政府的影響下生長(zhǎng)，最后變成了政府一條伸到下面的腿。