市民化成本分擔(dān)機(jī)制的“暗戰(zhàn)”

胡擁軍　高慶鵬

在市民化成本分擔(dān)機(jī)制中，各地都希望得到更多的轉(zhuǎn)移支付和土地指標(biāo)，中央與地方、輸出地與輸入地政府之間，正在為此進(jìn)行一場“暗戰(zhàn)”。

最近披露的財(cái)政部2013年財(cái)政改革與發(fā)展六大課題研究中，由江蘇省財(cái)政廳承擔(dān)的城鄉(xiāng)一體化財(cái)政政策課題報告認(rèn)為，“基本公共服務(wù)覆蓋人口越多，地方獲得轉(zhuǎn)移支付和土地指標(biāo)越多”。

江蘇的報告代表了東部發(fā)達(dá)地區(qū)的觀點(diǎn)，但這個觀點(diǎn)卻遭到中西部地區(qū)的強(qiáng)烈反對。四川省住建廳長何健就曾公開說，“東部沿海等勞務(wù)輸入地，不僅應(yīng)該為每一位外來務(wù)工人員提供補(bǔ)貼，中央政府也應(yīng)該對中西部各勞務(wù)輸出省份的城鎮(zhèn)化加大財(cái)政支持?！?/p>

在市民化成本分擔(dān)機(jī)制中，各地都希望得到更多的轉(zhuǎn)移支付和土地指標(biāo)，中央與地方、輸出地與輸入地政府之間，正在為此進(jìn)行一場“暗戰(zhàn)”。激烈的財(cái)政支出博弈，將嚴(yán)重影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的順利推進(jìn)，其中，跨省農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)是各級政府博弈的焦點(diǎn)。

輸出地政府喊窮

跨省農(nóng)民工一頭連著輸出地農(nóng)村，一頭連著輸入地城市，其市民化成本分擔(dān)是城鄉(xiāng)訴求矛盾、區(qū)域利益分歧的焦點(diǎn)，圍繞跨省農(nóng)民工市民化問題，輸出地與輸入地在成本分擔(dān)責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付權(quán)益、土地指標(biāo)額度等方面，存在不同的認(rèn)識。

輸出農(nóng)民工的中西部地區(qū)，補(bǔ)貼輸入農(nóng)民工的東部發(fā)達(dá)省市，是目前跨省農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)深受詬病的地方。

針對農(nóng)民工的跨省流動現(xiàn)象，早在2006年國務(wù)院就出臺了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出“要增加公共財(cái)政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系”，同時要求“有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險”，“輸入地政府要承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的責(zé)任”等。

從實(shí)際情況來看，跨省農(nóng)民工在輸入地難以享受到戶籍捆綁的子女教育、社會保險與住房保障等公共服務(wù)，輸出地政府則承擔(dān)了他們相應(yīng)的新農(nóng)保、新農(nóng)合、留守子女義務(wù)教育，以及其他留守家庭成員的各項(xiàng)公共支出。

在子女教育領(lǐng)域，大量跨省農(nóng)民工的子女難以在輸入地找到合適的就學(xué)機(jī)會，2013年全國義務(wù)教育階段在校生中，農(nóng)村留守兒童共2126.75萬人。以河南省為例，按留守學(xué)齡兒童生均教育事業(yè)費(fèi)估算，僅此一項(xiàng)需要當(dāng)?shù)卣昃?cái)政支出70億元。

在養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險領(lǐng)域，由于外出農(nóng)民工就業(yè)流動性大、跨區(qū)接續(xù)結(jié)算困難等原因，參與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的比例僅為15.7%、17.6%。相當(dāng)部分人仍然在農(nóng)村參加新農(nóng)合、新農(nóng)保或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險等。

作為輸出地的中西部省份經(jīng)濟(jì)水平與財(cái)政能力普遍較弱，對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較大。普遍認(rèn)為東部地區(qū)在享受人口紅利的同時，應(yīng)該承擔(dān)與市民化相關(guān)的財(cái)政支出，其訴求主要集中如下三個方面。

第一，對于已經(jīng)在輸入地落戶的部分農(nóng)民工，輸出地政府對他們的學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)等人力資本開發(fā)方面，存在大量的公共投入。另外，這部分農(nóng)民工在輸入地落戶使得中西部地區(qū)人才瓶頸進(jìn)一步凸顯，因此需要對輸出地政府予以補(bǔ)償。

第二，對于尚未落戶的絕大部分農(nóng)民工，盡管他們?yōu)檩斎氲谿DP與財(cái)稅增長作出了貢獻(xiàn)，但其子女教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等公共服務(wù)支出卻由輸出地承擔(dān)，因此需要對輸出地予以補(bǔ)償。

第三，對于回流的跨省農(nóng)民工，對他們養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的財(cái)政支出，將為輸出地政府帶來了沉重的壓力。2013年外出務(wù)工的老一代農(nóng)民工約6549萬人，相當(dāng)部分的老一代農(nóng)民工最終將選擇回流原籍。因此，也需要對輸出地新增的社會保障支出予以補(bǔ)償。

輸入地政府叫屈

中央請客地方買單的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，使得輸入地政府解決農(nóng)民工市民化的積極性不高。

盡管國家在農(nóng)民工子女教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、住房保障、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等方面，明確了輸入地政府、企業(yè)的責(zé)任，但在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、公共管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)等公共資源配置方面，基本上還是按照戶籍人口執(zhí)行。加上農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出壓力非常大，輸入地政府對農(nóng)民工落戶設(shè)置了重重門檻。

據(jù)估計(jì)，到2020年，按照城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%的目標(biāo)，江蘇省需要為外省籍農(nóng)民工市民化新增3600億元財(cái)政投入，人均財(cái)政投入3萬元。據(jù)測算，寧波市農(nóng)民工市民化的公共成本為13096元/人，義烏市農(nóng)民工市民化的公共成本為119267元/人。

因此，盡管部分農(nóng)民工已經(jīng)在輸入地長期工作生活，但仍然難以享受到輸入地政府對“自家人”的各種公共服務(wù)。

在現(xiàn)行財(cái)政與土地制度下，單純強(qiáng)調(diào)輸入地對農(nóng)民工市民化的責(zé)任，幾乎遭致了東部地區(qū)市長們的普遍反對，其訴求也有三個方面。

第一，不斷膨脹的城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模，與既有的城鎮(zhèn)行政級別之間的矛盾突出。部分東部小城市與中心鎮(zhèn)，盡管擁有超過百萬級的常住人口規(guī)模，但受限于城市行政級別決定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與公共資源配置，無法提供充分的公共服務(wù)、公益設(shè)施等。

第二，農(nóng)民工跨省流動導(dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付在輸入地與輸出地之間錯配。由于現(xiàn)行財(cái)政體制以戶籍人口為基礎(chǔ)，盡管農(nóng)民工從中西部流入東部沿海地區(qū)，但相應(yīng)的中央轉(zhuǎn)移支付，并沒有形成“錢隨人走”的機(jī)制。

第三，“增人不增地”使得輸入地城市綜合城鎮(zhèn)能力，無法適應(yīng)跨省農(nóng)民工大規(guī)模涌入的要求。為適應(yīng)常住人口擴(kuò)張而興建的城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公益場所等，需要新增相應(yīng)的城市土地建設(shè)指標(biāo)，但在現(xiàn)行土地制度下尚未形成“地隨人轉(zhuǎn)”的機(jī)制。

進(jìn)退兩難的

跨省農(nóng)民工往何處去

跨省農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)，涉及到城鄉(xiāng)戶籍與土地制度、央地財(cái)稅關(guān)系、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、城市行政體制的總體改革與綜合調(diào)適。圍繞市民化成本分擔(dān)的博弈，反映了公共資源配置的屬地化、層級化、戶籍化與農(nóng)民工跨省流動之間的矛盾，加上城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距的疊加，使得輸出地與輸入地在農(nóng)民工市民化問題各有一肚子苦水。

而最令人擔(dān)憂的問題是，幾千萬進(jìn)退兩難的跨省農(nóng)民工往何處去？始于沿海地區(qū)對外開放與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，跨省流動的農(nóng)民工從上世紀(jì)80年代末的700萬人，增加到2013年的7739萬人，跨省農(nóng)民工占全國外出農(nóng)民工總量的46.6%。

跨省農(nóng)民工主要來源于四川、河南、湖南、湖北、安徽、江西、河北等中西部省份，主要流向廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部省份的大中城市。目前，農(nóng)民工占我國建筑業(yè)勞動力的90%、煤礦采掘業(yè)的80%、紡織服裝業(yè)的60%、城市一般服務(wù)業(yè)的50%。

近年來，隨著年輕化、舉家化、長期化的趨勢加速，跨省農(nóng)民工融入城市的意愿越來越強(qiáng)烈，但跨省農(nóng)民工“不愿回去、難以留下”的兩難困境，也越來越突出。

一是年輕化。2013年外出務(wù)工的新生代農(nóng)民工為10061萬人，約三分之一的新生代農(nóng)民工受教育程度在高中及以上，占87.3%的新生代農(nóng)民工沒有從事過任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，他們已經(jīng)適應(yīng)城市生活與文化環(huán)境，融入城市的意愿強(qiáng)烈。

二是舉家化。2013年舉家外出農(nóng)民工增加到3525萬人，他們迫切需要在輸入地解決子女教育、社會保障等問題。

三是長期化。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，農(nóng)民工外出打工年數(shù)平均超過7年，56.7%的農(nóng)民工累計(jì)外出打工年數(shù)在5年以上，具備了在輸入地安家落戶的基本條件。

盡管跨省農(nóng)民工成為輸入地產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，并不斷融入輸入地社會文化環(huán)境，但在現(xiàn)行城鄉(xiāng)戶籍制度下，尤其是隨著大城市對農(nóng)民工落戶政策的收緊，絕大部分跨省農(nóng)民工無法在輸入地享受子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共文化等方面的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯。

分擔(dān)機(jī)制如何建立

實(shí)現(xiàn)輸出地與輸入地之間的信息共享，是理順跨省農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制的重要條件。

根據(jù)農(nóng)民工跨省流動方向，探索建立四川、河南、湖南等輸出地與廣東、江蘇、浙江等輸入地之間信息交換平臺。以居住證登記為依托，加快推進(jìn)國家人口基礎(chǔ)信息庫對農(nóng)民工跨省流動情況的信息采集，分類完善勞動就業(yè)、社保、信用、房產(chǎn)、衛(wèi)生計(jì)生等動態(tài)信息。

針對農(nóng)民工子女義務(wù)教育學(xué)籍信息、農(nóng)民工社保轉(zhuǎn)移接續(xù)與異地結(jié)算等重點(diǎn)領(lǐng)域，探索建立輸入地與輸出地信息共享的聯(lián)席會議制度。

根據(jù)跨省農(nóng)民工市民化情況，建立對中西部輸入地的利益補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)民工跨省外流，進(jìn)一步加劇了中西部地區(qū)人力資源不足的困境，針對中西部地區(qū)輸出人口紅利需要建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制?？梢愿鶕?jù)農(nóng)民工跨省落戶信息，探索由中央財(cái)政建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

針對尚未落戶，且在原籍地參保社會保險、安排學(xué)齡子女留守就讀的跨省農(nóng)民工，探索中央政府在原有對中西部地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)上進(jìn)一步傾斜。對于回流跨省農(nóng)民工，可以由國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組督促輸入地政府，按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)繳。

在輸入地建立完善與跨省農(nóng)民工市民化掛鉤的公共資源配置機(jī)制。以居住證登記信息為依托，優(yōu)先把跨省農(nóng)民工的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)等納入財(cái)政預(yù)算，探索把靈活就業(yè)農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

參照中央財(cái)政對東部地區(qū)義務(wù)教育、社會保險、住房保障等公共服務(wù)的補(bǔ)助比例，把跨省農(nóng)民工納入對輸入地的補(bǔ)助范圍，并適當(dāng)提高補(bǔ)助比例，形成“錢隨人走”、“錢隨事轉(zhuǎn)”的機(jī)制。

對于部分吸納大量跨省農(nóng)民工集聚的東部經(jīng)濟(jì)大縣與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，加快推進(jìn)縣改市、鎮(zhèn)改市試點(diǎn)示范工作，對于部分縣級市審慎擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、優(yōu)化公共資源配置，提高輸入地城市對跨省農(nóng)民工的公共服務(wù)能力。

圍繞跨省農(nóng)民工市民化問題，做好輸出地與輸入地之間的土地文章。從東部向中西部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正在加速，為了保障中西部地區(qū)能夠預(yù)留發(fā)展空間，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)原則上堅(jiān)持“減人不減地”；為了保障跨省農(nóng)民工市民化的用地需求，新增建設(shè)用地指標(biāo)要適度向輸入地傾斜。

探索跨省農(nóng)民工在原籍地的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的市場化退出機(jī)制，研究農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地折股到人，形成跨省農(nóng)民工“帶資落戶”的機(jī)制。積極推進(jìn)輸出地農(nóng)村的土地整治工作，結(jié)合不動產(chǎn)登記工作，建立全國性的不動產(chǎn)交易平臺，探索輸入地與輸出地之間的建設(shè)用地指標(biāo)交易，滿足輸入地的用地指標(biāo)需求。

總體而言，在成本分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)中，要處理好幾個關(guān)鍵問題：一是公平與效率的關(guān)系，按照“誰受益誰承擔(dān)”的原則明確分擔(dān)責(zé)任，兼顧輸出地與輸入地的發(fā)展訴求；二是中央與地方之間的關(guān)系，厘清二者的責(zé)任劃分；三是處理好對輸出地的補(bǔ)償機(jī)制與對輸入地的激勵機(jī)制，充分調(diào)動各地的積極性；四是分擔(dān)機(jī)制要有可操作性，必須讓責(zé)任分擔(dān)與財(cái)政能力相匹配。

（作者單位：國家信息中心、國務(wù)院發(fā)展研究中心）