完善黨內(nèi)法規(guī)體系探微

張亞茹 趙宇輝

摘 要：作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系完善程度直接關系依規(guī)治黨、依法執(zhí)政乃至依法治國的成效。目前在中國特色社會主義法治體系中，黨內(nèi)法規(guī)不僅在體系內(nèi)呈現(xiàn)出規(guī)范性、系統(tǒng)性與權威性不足問題，且在體系外與國家法律間存在如何協(xié)調(diào)與銜接問題。從與國家法律相銜接視角看，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，既要以憲法法律精神為遵循，又要把握好其與國家法律的互動。

關鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；依規(guī)治黨；依法執(zhí)政

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0023-04

何為黨內(nèi)法規(guī)？《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！备鶕?jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體、調(diào)整對象及表現(xiàn)形式，其不包括黨內(nèi)不成文的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例及黨內(nèi)規(guī)范性文件。而所謂黨內(nèi)法規(guī)體系則指構成黨內(nèi)法規(guī)的各個組成部分及其所呈現(xiàn)出的結構和樣式的總稱。[1]黨的十八屆四中全會將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入建設中國特色社會主義法治體系的總目標中，凸顯出完善黨內(nèi)法規(guī)體系于依法治國、建設社會主義法治國家的重大意義。而形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的關鍵是提升黨內(nèi)法規(guī)的建設質量，尤其是處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系。本文擬從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接視角，對黨內(nèi)法規(guī)體系完善提出若干建議。

一、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重大意義

黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨在結構和功能上走向規(guī)范化的結果，[1]不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和依法治國的內(nèi)在需要。

1滿足依規(guī)治黨的需要。依規(guī)治黨，就是在黨中央的領導下，在以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責、權限、程序內(nèi)，管理黨的事務，從事黨的活動，進行黨的建設。依規(guī)治黨是貫徹黨要管黨，從嚴治黨方針的關鍵，是保證黨的純潔性和先進性，增強黨的凝聚力與戰(zhàn)斗力的根本。其要求把黨內(nèi)法規(guī)作為黨的各項活動的根本準則，并以之作為判斷各級黨組織和黨員的行為是非的標準，作為處理黨內(nèi)矛盾的規(guī)則，從而保障黨的基本路線、方針的貫徹落實?？梢?，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨的需要，即依規(guī)治黨有賴于科學化的黨內(nèi)法規(guī)體系的構建?？茖W性從體系內(nèi)部對黨內(nèi)法規(guī)提出要求，即黨內(nèi)法規(guī)應滿足規(guī)范性、系統(tǒng)性和權威性。無論是對調(diào)整某一領域的具體單項黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的補足，還是各項黨內(nèi)法規(guī)之間、實體性規(guī)范與程序性規(guī)范間系統(tǒng)性的加強，抑或以黨章為核心各位階黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實意識中權威性的樹立，無疑都關乎依規(guī)治黨的成效。當前，黨正面臨嚴峻的反腐形勢，處于克服“四風”的關鍵時期、領導全面深化改革的攻堅階段，從嚴治黨、依規(guī)治黨迫切需要解決好黨內(nèi)法規(guī)體系的完善問題，要求黨組織的工作、活動和黨員的行為受到既有黨內(nèi)法規(guī)的約束，并以之作為黨自我管理和提升執(zhí)政能力的依據(jù)和憑借。

2落實依法執(zhí)政的需要。依法執(zhí)政作為現(xiàn)代民主法治國家的一個基本原則，是執(zhí)政方式對現(xiàn)代法治的回應。黨的十八屆四中全會對依法執(zhí)政的內(nèi)涵做了兩個方面的概括，指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”據(jù)此，依法執(zhí)政的內(nèi)涵，既包括依法治國內(nèi)容，又涉及以規(guī)治黨內(nèi)容，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同作用于治國理政的協(xié)同性。中國共產(chǎn)黨作為中國唯一的執(zhí)政黨，作為全國人民的領導核心，承擔著建設國家、改造社會的重任，在其實現(xiàn)執(zhí)政的進程中，其自身的特殊地位決定了治國理政不但要受國家法律的約束，而且其活動和行為亦應受到黨內(nèi)法規(guī)的制約，即共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政行為，既要嚴格按照國家憲法和法律辦事，又要依據(jù)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)辦事。隨著依法執(zhí)政成為現(xiàn)代民主法治國家治國理政的基本方式，在完善國家法律的同時，依法執(zhí)政對黨內(nèi)法規(guī)體系的完善也提出要求，只有完善黨內(nèi)法規(guī)體系，并據(jù)之形成依法辦事觀念和依法執(zhí)政能力，黨的執(zhí)政水平才能得以保證，依法執(zhí)政方能落到實處。而離開科學化的黨內(nèi)法規(guī)體系，則難以實現(xiàn)依法執(zhí)政、科學執(zhí)政和民主執(zhí)政，黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政效果和執(zhí)政地位也將無法保障。因此，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是推進依法執(zhí)政的制度基礎。

3推進依法治國的需要。黨的十八屆四中全會提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！盵2]即全面推進依法治國，依賴于中國特色社會主義法治體系的建構，而中國特色社會主義法治體系的建構，不但取決于中國共產(chǎn)黨的領導，還取決于相互依存的五大體系的建設。 全會強調(diào)，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗?！盵2]黨的政治功能不僅體現(xiàn)為其長期執(zhí)政，還體現(xiàn)為其領導功能。而要堅持和改善黨的領導，構建其他四大體系，沒有規(guī)范完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是不可能實現(xiàn)的。因為，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系對其他四體系的構建具有直接作用，具體身體力行的黨政干部的依法辦事觀念和習慣的養(yǎng)成來源于成熟的黨內(nèi)法規(guī)體系。同時，依法治國關鍵是依法治黨，依法治黨主要是依黨內(nèi)法規(guī)管理黨內(nèi)事務，處理黨內(nèi)外關系，這其中完善的黨內(nèi)法規(guī)體系居于核心地位。所以形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系對全面推進依法治國、建設社會主義法治國家而言至關重要。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建構現(xiàn)狀及存在問題

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設取得了顯著成就，黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設等主要方面法規(guī)制度基本齊全，實現(xiàn)了黨內(nèi)事務“有法可依”，但也存在一些亟待解決的問題。當前黨內(nèi)法規(guī)制度不是“過少”，而是“零散”，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。盡管2013年出臺的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《綱要》）對2013-2017年的黨內(nèi)法規(guī)制度建設作了前瞻性設計，2014年完成了兩個階段的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，但現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度仍存在體系內(nèi)科學性不足、體系外與國家法律互動中不能有機銜接等問題。

1黨內(nèi)法規(guī)體系建設科學性不足。當前，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成以黨章為核心的，以準則、條例、規(guī)則、規(guī)定等為主體的法規(guī)體系，就黨內(nèi)法規(guī)制定的量來講可謂比較龐大，但論其科學性，則還存在很大不足，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)體系缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性和權威性。

首先，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性水平有待提升。規(guī)范化是黨內(nèi)法規(guī)建設科學化的基礎。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性來自現(xiàn)有已制定的具體單項黨內(nèi)法規(guī)，只有具體的黨內(nèi)法規(guī)設計規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的整體科學化水平才能真正提升。規(guī)范化要求黨內(nèi)法規(guī)應合乎法律規(guī)范的要求，即在規(guī)范性上向法律看齊，做到嚴密、規(guī)范。但觀察現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)，在規(guī)范性方面明顯存有不足，表現(xiàn)為部分黨內(nèi)法規(guī)是因應改革中某一方面、某個環(huán)節(jié)的問題解決而出臺，前瞻性不強；部分因政治生態(tài)的變化已不再適應實踐要求，存在滯后性；有些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容過于原則性、籠統(tǒng)性，操作性不強；一些黨內(nèi)法規(guī)立法主體、規(guī)約客體、行為規(guī)范、救濟、時效等內(nèi)容不完備，設計存在缺陷；還有部分黨內(nèi)法規(guī)缺乏邏輯一致性，內(nèi)容前后不呼應、權責不對等等。

其次，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性有待增強。系統(tǒng)的特點是達致“1+1>2”，這也是制定黨內(nèi)法規(guī)應當追求的效果。黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性既針對同一類別中不同黨內(nèi)法規(guī)而言，又針對不同類別黨內(nèi)法規(guī)而言。系統(tǒng)性來自各方面黨內(nèi)法規(guī)的健全、來自各部分的協(xié)調(diào)、亦來自各效力層級清楚定位。黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性不足表現(xiàn)為：黨內(nèi)法規(guī)缺位現(xiàn)象嚴重，《綱要》列出了2013-2017年需要完善的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、組織建設、作風建設、黨的反腐倡廉建設和民主集中制建設等6大類37個方面的黨內(nèi)法規(guī)，當然其中部分為需要修訂或修改，這說明當前黨內(nèi)法規(guī)缺位現(xiàn)象依然存在；同時已存的黨內(nèi)法規(guī)中，實體性規(guī)范過多，相配套的程序性規(guī)范相對缺乏；再有上述六大類需完善的黨內(nèi)法規(guī)其關系如何理順，還存在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)序列性和層次性不清晰，存在交叉重復，銜接性不夠問題；此外，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性不足還表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)粗線條規(guī)定較多，具體的配套細則缺乏上。

最后，黨內(nèi)法規(guī)體系的權威性尚待樹立。黨內(nèi)法規(guī)如不能有效貫徹，或是朝令夕改，則其權威性必然受損。黨內(nèi)法規(guī)權威性不足表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)權威性被“矮化”，部分黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的認識存有誤區(qū)，遵規(guī)意識不強；約束性被“弱化”，對自身依規(guī)辦事要求過低；執(zhí)行性被“虛化”，落實黨內(nèi)法規(guī)過于依賴黨員自律，黨內(nèi)法規(guī)硬性規(guī)定落實不到位；懲戒性被“軟化”，問責剛性不足，彈性有余。[3]

2未與國家法律形成有機銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雖規(guī)范對象、調(diào)整范圍、保障措施不同，但二者并不矛盾，其在規(guī)范目標、核心準則與制度根源上具有一致性，同屬國家治理體系，相輔相成，互為補充。當前黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律銜接不足主要表現(xiàn)為三個方面：一是部分黨內(nèi)法規(guī)合法性缺失。合法性指黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容是否符合國家憲法法律。如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中有關黨紀檢查機關調(diào)查取證的部分規(guī)定和現(xiàn)有國家法律規(guī)定不同；二是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范界限不明。一方面表現(xiàn)為部分黨內(nèi)法規(guī)超越其權限范圍，將本應由國家法律進行規(guī)制的內(nèi)容納入自身規(guī)制范疇，如2010年出臺的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，規(guī)定對象包括非黨員的的副處級領導干部，2013年出臺的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，適用對象為黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和參照公務員法管理的事業(yè)單位，即均將規(guī)范對象延至黨外。而涉及黨外公權力機關及人員的規(guī)范，應由國家法律進行調(diào)整。另一方面表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范內(nèi)容交叉重復，如黨紀處分條例中與刑法相重復的內(nèi)容需要加以修改；三是部分黨內(nèi)法規(guī)存在適時轉化問題。由于國家法律的漸進性，中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政，部分國法未能予以及時規(guī)范的內(nèi)容由黨內(nèi)法規(guī)承擔了先行先試的任務。當前符合條件、直接規(guī)范公權力的黨內(nèi)法規(guī)的國家法律轉化問題已制約了黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，如2014年重新修訂的《黨政領導干部選拔任用條例》中有關選拔干部的原則、任用條件、程序等相關內(nèi)容的規(guī)定即在客觀上存在國家法律轉化的問題。

三、與國家法律相銜接下的黨內(nèi)法規(guī)體系的完善

完善黨內(nèi)法規(guī)體系是一個綜合工程，需要體系內(nèi)外合力解決，這里僅從與國家法律有機銜接角度，就完善黨內(nèi)法規(guī)體系談幾點想法。

1秉持合法性原則。秉持合法性原則要解決的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相沖突的問題。黨內(nèi)立法法《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條規(guī)定，“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定”，明確合法性為黨內(nèi)法規(guī)制定必須遵循的原則之一。合法性要求黨內(nèi)法規(guī)建設一方面要切實做到，“憲法和法律確定的指導思想的基本原則，黨內(nèi)法規(guī)必須堅持和遵循；憲法和法律規(guī)定的基本政治制度、經(jīng)濟制度和社會制度，黨內(nèi)法規(guī)必須貫徹和維護；憲法和法律賦予公民的基本權利和自由，黨內(nèi)法規(guī)不得限制和剝奪；憲法和法律設定的公民基本義務與責任，黨內(nèi)法規(guī)不得變通與豁免?！盵4]從而確保黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性。另一方面要求黨內(nèi)法規(guī)應樹立憲法思維。將憲法文本所蘊含的憲法理念，如民主、法治、公平等基本價值貫穿于黨內(nèi)法規(guī)體系中，并以其為引導，對黨內(nèi)法規(guī)進行科學規(guī)劃，強調(diào)制定上的民主性與開放性，內(nèi)容上的科學性，完備黨內(nèi)法規(guī)相關配套法規(guī)和實施細則。[5]尤其在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律交集的地方，如反腐敗領域，黨內(nèi)法規(guī)有關執(zhí)法的規(guī)定應秉持合法性原則。

完善黨內(nèi)法規(guī)體系，確保黨內(nèi)法規(guī)不與國家法律相沖突，應從三個階段把握黨內(nèi)法規(guī)的合法性：一是黨內(nèi)法規(guī)起草論證階段，擬制定黨內(nèi)法規(guī)的黨組織應與相應權限國家法律制定主體溝通協(xié)商，就黨內(nèi)法規(guī)制定目的內(nèi)容是否與國家法律相沖突作出評估，并就結果由承擔制定黨內(nèi)法規(guī)的組織在充分調(diào)查、論證的基礎上，通過合法性審查后，對與國家法律相沖突內(nèi)容進行修改。二是黨內(nèi)法規(guī)審核階段，應設立黨內(nèi)法規(guī)合法性審查機構，專司黨內(nèi)法規(guī)合法性審查。目前黨內(nèi)法規(guī)合法性審查為“同步自審”，即由黨內(nèi)法規(guī)審批機關自核送審黨內(nèi)法規(guī)的合法性，但鑒于法律的專業(yè)性，由吸納法律人士的黨內(nèi)法規(guī)合法性審查機構進行這項工作明顯更佳。三是黨內(nèi)法規(guī)備案階段，對已發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，由備案審查機關對報備黨內(nèi)法規(guī)是否合法，在與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動的基礎上，進行最后審查。

2實現(xiàn)與國家法律的協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)體系根據(jù)規(guī)范內(nèi)容可分為純粹處理黨內(nèi)事務的黨內(nèi)法規(guī)和作用于治國理政的黨內(nèi)法規(guī)，前者因作用范圍在黨內(nèi)，只要秉持合法性原則底線即可，而后者因超出黨內(nèi)事務范圍，涉及公權力運行，還存在與國家法律相協(xié)調(diào)的問題。對此應從三個方面加以完善。

一是厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)范邊界?！皩h內(nèi)法規(guī)中雖有規(guī)定但可以由國家法律來規(guī)范的，盡量通過國家法律來體現(xiàn)；對于立法法明確規(guī)定由國家法律規(guī)范的事項，黨內(nèi)法規(guī)不應作出規(guī)定；對于那些經(jīng)過檢驗，應轉化為國家法律的黨內(nèi)法規(guī)，應及時通過法定程序將其轉化為國家法律。”[6]即黨內(nèi)法規(guī)只能對黨內(nèi)事務進行規(guī)范，不能超越權限范圍。若規(guī)范所涉對象為黨員，屬黨內(nèi)事務，并以紀律保障實施的則由黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整，而所涉對象普遍，屬社會事務，以國家強制力為保障的則應由國家法律來規(guī)制。同時，對國家法律已明確規(guī)定的內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)不應再規(guī)定，避免交叉重復，浪費立法資源。[5]對已有重復規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，應通過修訂解決“紀”“法”不分問題。

二是建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的立法溝通機制?！包h內(nèi)立法機關，要加強同人大法規(guī)部門、政府法制部門的聯(lián)系，要通過建立互相之間定期交流、溝通、協(xié)調(diào)的工作機制，研究解決黨內(nèi)立法與國家立法工作中需要雙方協(xié)作配合解決的重要問題，共同開展對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整的重大問題的立法調(diào)研和論證?！盵7]建立立法溝通機制意義在于，一方面在涉及公權力運行的事項進入黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃前，與國家法律立法機關進行充分溝通，在與國家法律立法規(guī)劃不沖突的前提下，科學合理編制黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃。另一方面對于重大涉雙重調(diào)整的問題，如推進黨風廉政建設方面的問題、黨政機關公共權力行使問題、領導干部選拔任用問題等，雙方可以協(xié)同調(diào)查論證，從而增強黨內(nèi)法規(guī)制定流程的科學性、民主性和系統(tǒng)性。

三是做好黨內(nèi)法規(guī)的清理與評估。清理與評估是對黨內(nèi)法規(guī)體系完善的動態(tài)把握。一般而言，遵循制定程序制定出的黨內(nèi)法規(guī)可以實現(xiàn)體系內(nèi)外的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但在后續(xù)適用過程中，因為政治生態(tài)的變化、缺乏預見性、新的國家法律的出臺等原因，其可能會與國家法律發(fā)生沖突，需要及時進行完善。為此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機關應適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理，制定機關、起草部門和單位可依職權對黨內(nèi)法規(guī)進行評估，以解決上述問題。截至2014年，中央辦公廳等50多個部門完成了兩個階段的黨內(nèi)法規(guī)清理工作，清理范圍為新中國成立至2012年6月期間出臺的23萬多件中央文件。其中，1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，二者共占587%；繼續(xù)有效的487件中42件需適時進行修改。[8]此次清理工作對提高黨內(nèi)法規(guī)科學性而言，效果不言而喻，隨著法治國家建設的不斷推進這項工作還應持續(xù)進行。只有清理出黨內(nèi)法規(guī)中不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題，評估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實施效果，才能完善黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3完成向國家法律的轉化。完成部分黨內(nèi)法規(guī)的國家法律轉化是將應由國家法律規(guī)范的內(nèi)容歸屬于國家法律，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學化。規(guī)范公權力運行的黨內(nèi)法規(guī)于國家法律而言，具有價值與實踐兩個維度的建構意義。價值層面上，蘊含于黨內(nèi)法規(guī)中的執(zhí)政理念可內(nèi)化為國家法律精神；實踐層面上，擔負先行先試的實施有效的黨內(nèi)法規(guī)應適時國家法律化，除應在憲法中對之進行原則性規(guī)定外，還應體現(xiàn)于憲法以外的其他法律法規(guī)中。應該說，彌補國家法律不足的黨內(nèi)法規(guī)在初始探索階段的確發(fā)揮了重要的作用，但隨著全面依法治國的推進，黨內(nèi)法規(guī)在權威、效力和規(guī)約范圍上呈現(xiàn)出有限性，此時依序將實踐中實施成熟、有效的黨內(nèi)法規(guī)上升為權威性、規(guī)范性與操作性更強的國家法律，乃是中國法治推進的特殊有效進路。

需要完成國家法律轉化的黨內(nèi)法規(guī)可分為三類：一是涉及黨的領導和執(zhí)政活動的黨內(nèi)法規(guī)，如以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系中有關黨的領導活動和執(zhí)政方式的規(guī)定，國家政權機關中黨組織的活動、行為及其制度約束問題的規(guī)定；二是涉及黨依法執(zhí)政內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，如黨內(nèi)監(jiān)督、紀律處分、黨政領導干部問責等規(guī)定；[5]三是涉及黨依法治國與依法執(zhí)政交叉重合的黨內(nèi)法規(guī)，如黨和國家重大決策程序、政務公開等規(guī)定。這類黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟后由評估小組對其轉化的可行性、必要性進行評估，并形成評估報告，由黨內(nèi)法規(guī)制定機構據(jù)報告，形成國家法律立法建議草案提交國家立法機構。[9]

綜上，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系有助于依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和依法治國。從與國家法律相銜接的視角，把握好黨內(nèi)法規(guī)在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)作用，形成與國家法律的協(xié)調(diào)與轉化，對于完善黨內(nèi)法規(guī)體系，建構中國特色社會主義法治體系意義重大。

參考文獻：

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[7] 宋健.怎樣使黨內(nèi)法規(guī)與國家立法相協(xié)調(diào)[N].學習時報，2005-05-30.

[8] 黨內(nèi)法規(guī)清理工作全部完成 1178件“清掉”691件[N/OL].人民網(wǎng)，2015-07-20. http：// politics. people. com. cn/ n/ 2014/ 1118/ c7073126043346. html.

[9] 三類黨規(guī)有必要轉化為國法[N/OL].和訊網(wǎng)，2015-06-10. http： //news. hexun. com/ 20141027/ 169711933. html.

【責任編輯：黎 峰】