“溫和”的新土改試點(diǎn)

李海燕

“土地確權(quán)之后，我們村以后就要統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理啦，到時(shí)候我們農(nóng)民就省事了！”10月份，河北省定州市西城鄉(xiāng)南疃村正在舉行熱鬧的傳統(tǒng)廟會(huì)。廟會(huì)之后，2015年土地試點(diǎn)改革將在村里全面開展，村民李建茹表現(xiàn)得很是期待?！拔覀兇逋恋貑栴}很復(fù)雜，現(xiàn)在正在進(jìn)行土地確權(quán)，確權(quán)之后就可以實(shí)現(xiàn)大面積耕種，這樣能很大程度解放我們村的勞動(dòng)力，來搞第二、第三產(chǎn)業(yè)增加收入。這些都是村民們所期所盼的。”該村村支書朱國(guó)勛這樣告訴記者。

今年年初，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段，新一輪土改大幕正在開啟。隨后，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。有知情人士稱，此前有地區(qū)已多次上報(bào)區(qū)域內(nèi)的框架方案，但是均因“過于激進(jìn)”未被批復(fù)，最終獲批的是改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為“相對(duì)溫和”的版本。這33個(gè)縣級(jí)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)區(qū)域中，京津冀三地的改革工作已經(jīng)啟動(dòng)，其中北京市大興區(qū)試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，天津市薊縣試點(diǎn)宅基地制度改革，而河北省定州市則試點(diǎn)農(nóng)村土地征收制度改革。

核心是保護(hù)農(nóng)民權(quán)利

新一輪農(nóng)村土地制度改革，試點(diǎn)遇到的首要問題就是耕地保護(hù)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所社會(huì)問題研究中心主任、教授于建嶸認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)目前耕地資源人均占有較為短缺的情況，土地改革強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是，他認(rèn)為土地制度改革的大前提和核心應(yīng)當(dāng)是保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。而保障農(nóng)民的權(quán)利與保護(hù)耕地并不矛盾，而且是有助于保護(hù)耕地資源的。我國(guó)當(dāng)前存在大量破壞和浪費(fèi)耕地資源的現(xiàn)象，而且多年來屢禁不止，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線喊了二十幾年，但是耕地保護(hù)工作卻一直做得不盡如人意，耕地?cái)?shù)量每年都在銳減，相當(dāng)一部分被征用和浪費(fèi)，而且難以復(fù)耕。

究其原因，于建嶸認(rèn)為，并不是國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)不夠重視，政府部門在這個(gè)工作上也投入了很多資金和精力，根本的原因在于對(duì)于土地的主人——千千萬萬普通農(nóng)民的權(quán)利保障不夠。由于缺乏制度性的土地權(quán)利保障，農(nóng)民的土地可以隨時(shí)被各級(jí)政府征用，其中不乏盲目開發(fā)的項(xiàng)目，相當(dāng)多的土地被征用之后沒有得到很好地利用和開發(fā)，閑置返荒;甚至一些項(xiàng)目后期難以推進(jìn)，征地又難以復(fù)耕，造成巨大的耕地資源浪費(fèi)。如果真正將農(nóng)民的土地權(quán)益落到實(shí)處，讓土地的主人能自主地決定自己的土地應(yīng)該如何使用、以什么價(jià)格交易，其他開發(fā)主體不能以極其低廉的價(jià)格隨意圈占大片土地，那么耕地保護(hù)才有可能。

放開宅基地自由流轉(zhuǎn)是民意之所向

在于建嶸看來，可以說整個(gè)農(nóng)村地區(qū)都存在著發(fā)展資金不足的問題，農(nóng)村擁有的最寶貴的資源就是土地，土地資源如果能夠進(jìn)入市場(chǎng)，其流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)享有，將會(huì)為我國(guó)農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展注入巨大的資金流，這也是農(nóng)民和農(nóng)村能夠共享我國(guó)現(xiàn)代化、城市化成果的一個(gè)基本途徑。

同時(shí)，他還認(rèn)為允許宅基地自由流轉(zhuǎn)也是我國(guó)推進(jìn)城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前我國(guó)城市化面臨的一個(gè)根本問題就是農(nóng)民如何變市民的問題，除了破除戶籍制度的分割等制度性障礙之外，城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)則構(gòu)成了幾億農(nóng)民變居民的經(jīng)濟(jì)性障礙，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)的撕裂，這種撕裂是市場(chǎng)造成的，比制度性的硬性分割還要嚴(yán)重。因?yàn)槌鞘械姆績(jī)r(jià)是按照土地的市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算的，而農(nóng)民的宅基地?zé)o法直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，而只能被行政性征用，其中的價(jià)格利差農(nóng)民無法享有。農(nóng)民在宅基地被征用之后，獲得的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足在城市的商品房市場(chǎng)中購(gòu)買一套建筑面積相當(dāng)?shù)淖》康男枰?，這就構(gòu)成了農(nóng)民變市民的經(jīng)濟(jì)性障礙。

而我國(guó)城市化的不斷發(fā)展，其實(shí)是需要宅基地能夠進(jìn)入市場(chǎng)自由流通的。當(dāng)前許多城鄉(xiāng)接合部的小產(chǎn)權(quán)房和城市人去農(nóng)村買房現(xiàn)象的出現(xiàn)，正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求呼喚城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅用地市場(chǎng)的有力證據(jù)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化的均衡有序推進(jìn)。放開農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，是民意之所向。

“溫和”的土改方案

并沒有觸及根本的土地所有權(quán)問題，實(shí)質(zhì)只是盤活農(nóng)村土地各種權(quán)能的一種嘗試，于建嶸認(rèn)為此次改革方案確實(shí)屬于比較“溫和”的。此次土地改革，涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革和土地征收制度改革，均是對(duì)現(xiàn)實(shí)中我國(guó)農(nóng)村土地制度暴露出的最緊迫問題的回應(yīng)，也是順應(yīng)民心和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的舉措。但是此次改革還有很多需要進(jìn)一步完善之處，比如如何界定哪些土地屬于建設(shè)性用地、標(biāo)準(zhǔn)由誰制定、是基層政府說了算還是農(nóng)民說了算。于建嶸稱，這些問題此次改革中并沒有明確，包括土地入市流轉(zhuǎn)之后的收益分配問題等，都是需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善的問題，而且需要盡快制定出標(biāo)準(zhǔn)。

此次改革雖然力度有限，但是對(duì)于我國(guó)土地資源的開發(fā)利用政策依舊是具有突破性意義的，其基本方向是盤活農(nóng)村的土地資源，充分利用各種土地要素，刺激農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，并且是與城市化發(fā)展進(jìn)程接軌的。刺激農(nóng)村地區(qū)本身的資源和發(fā)展?jié)摿Γ@是從根本上破除城鄉(xiāng)二元體制的制度舉措，也是與之前吸收農(nóng)村資源支持城市和工業(yè)發(fā)展的城市化道路根本不同的一種推進(jìn)城市化的發(fā)展方式。這樣的制度改革如果能夠順利推進(jìn)，將有助于我國(guó)城市和鄉(xiāng)村共享改革發(fā)展的現(xiàn)代化成果。

此次土地制度改革的順利推進(jìn)，于建嶸認(rèn)為不能忽視了農(nóng)民的主體地位，畢竟農(nóng)民才是土地產(chǎn)權(quán)的直接所有者和使用者。如果依舊沿用行政命令性的方式推進(jìn)改革，而忽視了農(nóng)民的權(quán)利，再好的改革方案也會(huì)走入歧途。要在試點(diǎn)地區(qū)建立農(nóng)民利益和訴求的有效表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民能夠參與到改革的進(jìn)程當(dāng)中來，是保障此次改革順利推進(jìn)的重點(diǎn)工作。