中國(guó)行政管理體制改革

陳寶生

中國(guó)行政管理體制改革的五個(gè)特點(diǎn)

了解中國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)程，取得的效果和未來(lái)走向，首先需要了解中國(guó)行政管理體制改革所具有的一些特點(diǎn)。

三十多年前中國(guó)啟動(dòng)了改革開放的偉大歷史進(jìn)程，從那時(shí)起，中國(guó)的行政管理體制改革開始其進(jìn)程?？偨Y(jié)三十多年走過(guò)的路程，中國(guó)行政管理體制改革具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，中國(guó)改革的突破始于農(nóng)村，中國(guó)的政治體制改革首先在行政管理體制方面取得突破。三十多年前，從農(nóng)村開始的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，進(jìn)而對(duì)政治體制改革提出了要求，所以中國(guó)對(duì)原來(lái)那種高度集中、以行政手段為主的行政管理體制進(jìn)行了改革。

第二，這種改革每隔一段時(shí)間設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，不斷向前推進(jìn)，呈漸進(jìn)式發(fā)展，而不是突變；不是推翻原來(lái)的體制，而是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革和完善。

第三，中國(guó)行政管理體制改革具有頂層設(shè)計(jì)的特點(diǎn)。眾所周知，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革首先從最基層的農(nóng)村開始。在基層取得了經(jīng)驗(yàn)后，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)加以總結(jié)，然后在全國(guó)進(jìn)行推廣。而中國(guó)行政管理體制改革，則是每隔五年，由中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府進(jìn)行一次頂層設(shè)計(jì)，制定出總體方案，按照方案由上到下逐步推進(jìn)。

第四，中國(guó)行政管理體制改革一直是服從于、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)管理體制和其他領(lǐng)域的改革。經(jīng)濟(jì)體制改革深入到哪一步，行政管理體制改革就跟進(jìn)到哪一步。改革的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)、任務(wù)相適應(yīng)。

最后，中國(guó)行政管理體制改革是依法推進(jìn)的，即行政管理體制改革的決策和推進(jìn)，都是按照程序依法決策、依法進(jìn)行。一般的程序是由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出一個(gè)五年期機(jī)構(gòu)改革的建議，做出決定，然后由國(guó)務(wù)院提出改革方案，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，全國(guó)都按這個(gè)方案來(lái)執(zhí)行。在這個(gè)過(guò)程中，將成功的經(jīng)驗(yàn)、有效的做法，以不斷制定新的法律的形式固定下來(lái)，變成國(guó)家意志和成熟的法律。

中國(guó)六次行政管理體制改革的發(fā)展歷程和主要經(jīng)驗(yàn)

三十多年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)先后進(jìn)行了六次行政管理體制改革。1980年，中國(guó)改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平，發(fā)表了一篇重要講話，叫做《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》。這篇講話分析了原有的行政管理體制存在的弊病，指明了中國(guó)行政管理體制包括政治體制改革的方向和主要任務(wù)。

1983年，中國(guó)進(jìn)行了第一次行政管理體制改革，主要是減少機(jī)構(gòu)、編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。這次改革對(duì)中國(guó)的最大貢獻(xiàn)是建立了退休制和任期制，消除了當(dāng)時(shí)實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。

1988年的第二次機(jī)構(gòu)改革，主要是轉(zhuǎn)變政府職能，把政府過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新體制。這次改革給中國(guó)行政管理體制改革做出的貢獻(xiàn)，主要集中在兩點(diǎn)。第一點(diǎn)是明確了轉(zhuǎn)變職能是中國(guó)行政管理體制改革的核心。第二點(diǎn)是提出了定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”改革方略。定職能就是政府管什么事。定機(jī)構(gòu)就是由誰(shuí)來(lái)管、哪個(gè)部門管。定編制就是有多少人去管。從此，歷次改革都離不開“三定”這樣一個(gè)改革路徑。

1993年進(jìn)行的第三次行政管理體制改革，主要是適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，對(duì)宏觀管理體制進(jìn)行改革。對(duì)宏觀管理部門和專業(yè)管理部門的關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，撤并了100多個(gè)管理部門。

1998年，中國(guó)進(jìn)行了第四次行政管理體制改革，主要是在當(dāng)時(shí)亞洲金融危機(jī)的背景下，對(duì)投資、金融、外貿(mào)體制進(jìn)行了改革；同時(shí)撤并了一些部門，大幅度壓縮了編制。

2003年的第五次行政管理體制改革，其最主要貢獻(xiàn)是提出了簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的歷史任務(wù)，下放了60%多的各種審批權(quán)。

2008年，中國(guó)第六次行政管理體制改革，主要是實(shí)行大部制改革，將原來(lái)分工比較細(xì)的部門，合并為大部委。

這就是截至2008年，中國(guó)所進(jìn)行的六次行政管理體制改革走過(guò)的路程和每次改革的主要任務(wù)及貢獻(xiàn)。這六次改革給我們的啟示有三點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心。只有把政府職能轉(zhuǎn)變到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道上來(lái)，中國(guó)的行政管理體制才能和國(guó)際接軌，才能促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是機(jī)構(gòu)改革是關(guān)鍵，即在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，一定要把機(jī)構(gòu)控制好、協(xié)調(diào)好。機(jī)構(gòu)改革主要是組織設(shè)置的科學(xué)化，使各部門關(guān)系能夠協(xié)調(diào)起來(lái)。三是編制控制是焦點(diǎn)，主要是要嚴(yán)格控制行政編制，以控制經(jīng)費(fèi)，提高效率。

最新趨勢(shì)及需要

重點(diǎn)處理好的五大關(guān)系

2013年，中國(guó)啟動(dòng)了新一輪行政管理體制改革，當(dāng)前這項(xiàng)改革正在按照中國(guó)政府總體安排穩(wěn)步推進(jìn)。已推動(dòng)事項(xiàng)包括：第一，繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，比如撤銷鐵道部成立鐵路總公司，把新聞出版、廣播電視等部門合并起來(lái)成立了一個(gè)大的部門，統(tǒng)管相關(guān)事項(xiàng)。第二，賦予行政管理體制改革以新的意義和職能，即行政管理體制改革要服務(wù)于、服從于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第三，對(duì)一些比較弱的部門進(jìn)行了加強(qiáng)，成立了一些新部門，如國(guó)家安全委員會(huì)。

總結(jié)三十多年走過(guò)的路程，中國(guó)行政管理體制改革下一步的重點(diǎn)是要向建設(shè)責(zé)任政府、廉潔政府、法治政府、服務(wù)政府的方向推進(jìn)。這就是到2020年中國(guó)行政管理體制改革發(fā)展的基本趨勢(shì)。

具體說(shuō)來(lái)，建設(shè)具有這樣四個(gè)特點(diǎn)的政府，要處理好五個(gè)方面的關(guān)系：

一是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。凡是市場(chǎng)能辦的事情，一律放到市場(chǎng)，政府不再管理。政府只是履行宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理責(zé)任，資源配置由市場(chǎng)去完成，具體的經(jīng)營(yíng)管理由市場(chǎng)主體去完成。

二是政府和社會(huì)的關(guān)系。凡是社會(huì)能運(yùn)作、基層能夠自治的，一律讓社會(huì)去管理，讓基層實(shí)現(xiàn)自治。

三是政府和企業(yè)的關(guān)系。政府不再具體管理企業(yè)的活動(dòng)，政府只是管理國(guó)有資本及其投資。微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一律按市場(chǎng)規(guī)律去辦。

四是中央和地方的關(guān)系。合理確定中央和地方政府的事權(quán)及財(cái)權(quán)。全國(guó)性、跨區(qū)域的事務(wù)，由中央政府負(fù)責(zé)；地方政府行政管轄范圍內(nèi)的事務(wù)，由地方政府負(fù)責(zé)；還有些靠單個(gè)省份無(wú)力獨(dú)自完成的事務(wù)、需跨省區(qū)完成的事務(wù)，可以由中央和地方共同去辦理；中央政府有些事項(xiàng)，可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，委托地方政府去完成。

五是中國(guó)實(shí)踐和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系。在推進(jìn)行政管理體制改革的過(guò)程中，中國(guó)既會(huì)注重自己的已有經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也會(huì)借鑒國(guó)際上一些成功的公共管理經(jīng)驗(yàn)。

以上就是中國(guó)行政管理體制改革走過(guò)的路程以及發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)在行政管理體制改革的進(jìn)程中將不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸收國(guó)外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，到2020年逐步建立一個(gè)符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、與國(guó)際慣例接軌的現(xiàn)代行政管理體制。

（作者系中共中央委員，國(guó)家行政學(xué)院黨委書記，副院長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯：徐海娜）