探索道路運(yùn)輸安全監(jiān)管新機(jī)制

張智勇

2014年7月19日2時(shí)57分，湖南省漣源市駕駛?cè)藙⒈篑{駛經(jīng)非法改造并偽裝的輕型貨車運(yùn)載乙醚，沿滬昆高速公路由東向西行駛至1309KM+33M路段時(shí)，與因前方發(fā)生事故停在快車道上排隊(duì)等候通行的福建莆田運(yùn)輸公司駕駛?cè)速Z安奎駕駛的大客車發(fā)生追尾碰撞，致輕型貨車乙醚拋灑泄漏發(fā)生燃燒，引燃輕型貨車、大客車及其附近的三臺車輛，造成死亡人數(shù)超過50人的特別重大事故。

事故發(fā)生后，湖南省道路運(yùn)輸管理局積極配合、參與事故調(diào)查處置。結(jié)合部、省要求，組織開展安全大排查、大檢查和“嚴(yán)打嚴(yán)治”等專項(xiàng)行動。同時(shí)，開展大反思、大討論、大學(xué)習(xí)活動，探索道路運(yùn)輸行業(yè)安全監(jiān)管工作新機(jī)制。

事故反思

在大反思、大討論和大學(xué)習(xí)活動中，一系列問題暴露了出來，首先是危險(xiǎn)品運(yùn)輸安全監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱。此外，還存在“打非治違”機(jī)制不健全，主體責(zé)任落實(shí)不到位，監(jiān)管責(zé)任履職不到位和法規(guī)職責(zé)邊界不明等突出問題。

近幾年來，針對存在重大安全隱患的危貨運(yùn)輸企業(yè)，采取了約談主要負(fù)責(zé)人、掛牌督辦、吊銷道路危貨運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)等系列措施。組織開展了道路運(yùn)輸煙花爆竹“打非治違”、道路運(yùn)輸化學(xué)危險(xiǎn)品安全專項(xiàng)整治和道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全大檢查等專項(xiàng)行動。但從道路危貨運(yùn)輸業(yè)整體情況看，安全生產(chǎn)歷史欠賬多，從業(yè)人員素質(zhì)較低、安全意識淡漠，安全保障能力不強(qiáng)，事故隱患大量存在。尤其是道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸許可門檻低，5臺車即可成立危貨運(yùn)輸企業(yè)，散、小、弱狀況短時(shí)間難以改變，非法改裝、非法運(yùn)輸現(xiàn)象嚴(yán)重。行業(yè)安全監(jiān)管方式簡單，形式重于內(nèi)容，行政成本高，效果不明顯。非法運(yùn)輸?；返谋O(jiān)管職責(zé)界定模糊，聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)難度大，上路執(zhí)法政策限制性強(qiáng)，安全監(jiān)管政策措施難以落實(shí)到位。對貨運(yùn)車輛非法改裝、普貨車輛非法運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管存在漏洞，道路運(yùn)輸末端管理手段方法缺失。

自集中開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域“打非治違”專項(xiàng)行動以來，湖南省道路運(yùn)輸管理局結(jié)合全省道路運(yùn)輸行業(yè)實(shí)際，制定、印發(fā)了“打非治違”工作方案，領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)對重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行督查指導(dǎo)。僅2013年就兩次召開現(xiàn)場推進(jìn)會，推介典型，指導(dǎo)“打非治違”工作開展，并將“打非治違”工作情況納入了對市州道路運(yùn)輸年度目標(biāo)管理工作考核。但在“打非治違”專項(xiàng)行動實(shí)施中過分強(qiáng)調(diào)政府領(lǐng)導(dǎo)，政策把握不到位，主觀能動性不強(qiáng)，部門聯(lián)動不夠、配合不足，整體推進(jìn)的力度不強(qiáng)，上級對下級的督導(dǎo)、指導(dǎo)乏力。“重客輕貨”、“重危輕普”傾向明顯。重視“堵”，在嚴(yán)管重罰方面研究的措施較多，重罰輕管，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動意識明顯;忽視“疏”，未從政策層面全面研究“打非治違”深層次問題，在企業(yè)做大做強(qiáng)，特別是危險(xiǎn)品運(yùn)輸企業(yè)集約化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營問題上，政策支撐難以到位。

近幾年，湖南省道路運(yùn)輸管理局也組織了一系列學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，但道路運(yùn)輸管理法律法規(guī)自身體系不健全，安全監(jiān)管職責(zé)散見于各種法律、行政法規(guī)，執(zhí)法主體不一，權(quán)責(zé)不一，職責(zé)、罰則不對等，界面不清。同時(shí)，道路運(yùn)輸行業(yè)管理機(jī)構(gòu)干部職工對法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)掌握不透，在實(shí)際工作中把握不準(zhǔn)，職責(zé)不明。由于權(quán)責(zé)不一，缺乏抓手，又由于用心程度不夠，缺少方法和智慧，致使安全生產(chǎn)隱患見怪不怪，依法履職、盡責(zé)履職的意識不強(qiáng)。

討論與學(xué)習(xí)

“7·19”事故的發(fā)生，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來重大損失。如何進(jìn)一步提高抓好安全監(jiān)管工作的認(rèn)識，切實(shí)增強(qiáng)抓好道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)工作的責(zé)任感，湖南省道路運(yùn)輸管理局在全省組織開展了以安全工作為中心的大討論與大學(xué)習(xí)。

全道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)通過大討論，統(tǒng)一了思想認(rèn)識，一致認(rèn)為：從社會層面，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人民群眾對安全出行提出了更高要求，對道路運(yùn)輸安全充滿新期待。人民群眾的新期待，是運(yùn)管機(jī)構(gòu)的奮斗目標(biāo)，抓好道路運(yùn)輸安全，是道路運(yùn)輸行業(yè)服務(wù)人民群眾的基本職責(zé)。從政府層面，以人為本、構(gòu)建和諧社會的執(zhí)政理念，提出“不要帶血的GDP”，需要安全穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境。道路運(yùn)輸行業(yè)作為基礎(chǔ)性服務(wù)行業(yè)，運(yùn)管機(jī)構(gòu)作為行業(yè)管理部門，黨和政府對安全生產(chǎn)的要求，是道路運(yùn)輸行業(yè)和管理機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任。從運(yùn)管機(jī)構(gòu)自身層面，作為道路運(yùn)輸行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，管行業(yè)必須管安全，抓好道路運(yùn)輸行業(yè)安全，是運(yùn)管機(jī)構(gòu)安身立命的職責(zé)。要認(rèn)清新形勢下道路運(yùn)輸行業(yè)安全監(jiān)管肩負(fù)的責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)把道路運(yùn)輸安全管嚴(yán)、管住、管好的信心。

此外，全省運(yùn)管機(jī)構(gòu)通過座談等方式，結(jié)合法律、法規(guī)、規(guī)章落實(shí)，就“怎樣管安全”形成共識：一是全面樹立安全意識，夯實(shí)基礎(chǔ);二是嚴(yán)格依法履行職責(zé)，盡職盡責(zé);三是提高科技運(yùn)用，創(chuàng)新安全監(jiān)管手段;四是嚴(yán)肅責(zé)任追究，形成震懾。使整個行業(yè)管理機(jī)構(gòu)形成安全監(jiān)管“依法依規(guī)”、“補(bǔ)位、補(bǔ)缺”的安全監(jiān)管工作機(jī)制，形成完整的安全管理鏈。

針對全省運(yùn)管執(zhí)法隊(duì)伍對法律、法規(guī)把握得不準(zhǔn)確、掌握得不全面，安全監(jiān)管的專業(yè)知識缺乏等問題，湖南省道路運(yùn)輸管理局在全道路運(yùn)輸系統(tǒng)組織開展以提高工作能力、執(zhí)法素質(zhì)為目標(biāo)的大學(xué)習(xí)。

建新機(jī)制

針對暴露出來的問題，反思、討論與學(xué)習(xí)之后，我們創(chuàng)新機(jī)制，積極采取有效措施，標(biāo)本兼治，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)形勢的被動局面。

首先是夯實(shí)安全管理基礎(chǔ)。全面深化對道路運(yùn)輸行業(yè)安全監(jiān)管工作的認(rèn)識，要求全省行業(yè)管理機(jī)構(gòu)始終抓住安全監(jiān)管的主線，把握行業(yè)安全監(jiān)管新規(guī)律，適應(yīng)安全監(jiān)管工作新需求，滿足人民群眾對安全監(jiān)管的新期待。凡涉及行業(yè)管理的政策制定、重大決策、行政許可、行政監(jiān)督等方面，以安全為導(dǎo)向，厘清法律、法規(guī)賦予職責(zé)職能，守住“紅線”和“底線”。在涉及行業(yè)管理政策制定的各方面突出安全，按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，界定工作內(nèi)容，明確工作要求，細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，形成工作規(guī)范，切實(shí)把運(yùn)輸安全工作管嚴(yán)、管住、管好，堅(jiān)決遏制重特大事故發(fā)生。

積極推動運(yùn)輸企業(yè)改制，打破承包經(jīng)營體制，扭轉(zhuǎn)“以包代管、包而不管”帶來的安全管理缺失的惡性循環(huán)。鼓勵和引導(dǎo)運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施“公車公營”模式的集約化經(jīng)營，嚴(yán)格安全標(biāo)準(zhǔn)化管理，徹底扭轉(zhuǎn)“重效益，輕安全”不良思想。引導(dǎo)危貨運(yùn)輸企業(yè)做大、做強(qiáng)、做專，籌建全省危貨運(yùn)輸聯(lián)盟，推動危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸集約化、規(guī)范化，努力確?！拔ｋU(xiǎn)品運(yùn)輸不危險(xiǎn)”。

其次是健全機(jī)制，“流程再造”。全面認(rèn)識和把握新時(shí)期道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律，全面梳理現(xiàn)行管理制度，加緊制定和完善道路運(yùn)輸安全監(jiān)管各項(xiàng)制度，細(xì)化操作措施，力求安全監(jiān)管精準(zhǔn)化。要求各地結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真研究，建立臺賬，將工作進(jìn)一步分解和細(xì)化，落實(shí)相關(guān)責(zé)任人、明確完成時(shí)間和節(jié)點(diǎn)、具體工作要求、檢查標(biāo)準(zhǔn)，確保不留死角，不掛空擋，著力從源頭上預(yù)防和減少事故的發(fā)生，確保安全監(jiān)管工作不缺位。

依據(jù)法律、法規(guī)界定的安全監(jiān)管職責(zé)，從行業(yè)安全發(fā)展著手，結(jié)合行業(yè)管理實(shí)際著力推進(jìn)安全生產(chǎn)法規(guī)規(guī)范和制度體系建設(shè)，制定出臺關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，強(qiáng)化具體操作規(guī)程。

抓住安全監(jiān)管“牛鼻子”和關(guān)鍵點(diǎn)，嚴(yán)格企業(yè)法人和營運(yùn)駕駛員安全管理措施。研究制定運(yùn)輸企業(yè)法人安全管理責(zé)任追究辦法、營運(yùn)駕駛員安全違規(guī)處理制度，提高主要責(zé)任人、直接責(zé)任人的安全生產(chǎn)意識，強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任。

再其次是完善安全管理格局。以“7·19”事故血的教訓(xùn)，開展多種形式的道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)宣傳教育，營造“關(guān)愛生命、關(guān)注安全”的輿論氛圍，增強(qiáng)全社會安全意識，促使企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員安全意識得到提高，運(yùn)管人員執(zhí)法能力得到明顯提升，全面推動道路運(yùn)輸行業(yè)切實(shí)將黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的方針政策和國家有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)落到實(shí)處。

積極爭取理順企業(yè)、監(jiān)管部門和地方政府職能職責(zé)，強(qiáng)化企業(yè)安全意識，落實(shí)主體責(zé)任，發(fā)揮其在安全生產(chǎn)中的積極性和主動性，有效消除安全隱患;強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，進(jìn)一步增強(qiáng)行業(yè)自律意識。

緊緊抓住安全工作的主動權(quán)，建立健全各級運(yùn)管機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管聯(lián)席會議、運(yùn)管機(jī)構(gòu)與相關(guān)管理部門安全隱患通報(bào)提示、安全監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法等長效機(jī)制，形成全鏈條管理的安全監(jiān)管新模式。提升科技手段，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，運(yùn)用手機(jī)APP等方式鼓勵廣大消費(fèi)者參與監(jiān)督，逐步形成“政府監(jiān)管、企業(yè)主責(zé)、行業(yè)自律、社會參與”的大安全管理格局，創(chuàng)造齊抓共管新局面。

最后是強(qiáng)化督查督辦。以改變行業(yè)安全監(jiān)管思路為新常態(tài)，以履行行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任為新常態(tài)，以創(chuàng)新行業(yè)安全監(jiān)管手段為新常態(tài)，依法依規(guī)，強(qiáng)化督查督辦。嚴(yán)格落實(shí)長途客運(yùn)安全監(jiān)管、危險(xiǎn)品運(yùn)輸安全管理和動態(tài)監(jiān)控相關(guān)工作。建立健全安全監(jiān)管督查督辦機(jī)制，對全省道路運(yùn)輸安全監(jiān)管工作，采取省、市州運(yùn)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)分片包干負(fù)責(zé)制，規(guī)定季度檢查次數(shù)、檢查內(nèi)容、問題整改要求等，將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到人，落實(shí)到具體部門。安全隱患及時(shí)跟蹤整改，重大問題及時(shí)向政府匯報(bào)，確保依法履職。實(shí)行檢查事后報(bào)備制，“檢查記錄（總結(jié)）”要詳細(xì)記錄檢查時(shí)間、檢查方式、檢查企業(yè)情況、發(fā)現(xiàn)的問題及處理情況等，形成文字材料，帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、參與檢查人員簽名后存檔。

加大責(zé)任追究力度，改變責(zé)任追究方式，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，變事后追究為事前、事中追究。強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，對違反安全生產(chǎn)相關(guān)規(guī)定的運(yùn)輸企業(yè)，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，按照“隱患即事故”的原則嚴(yán)肅處理，該停運(yùn)整頓的一律停運(yùn)整頓，該吊銷經(jīng)營許可的一律依法吊銷經(jīng)營許可，確保責(zé)任追究起到應(yīng)有的警醒和震懾作用。強(qiáng)化行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任，完善運(yùn)管機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管目標(biāo)考核管理，對落實(shí)安全監(jiān)管措施不力的運(yùn)管機(jī)構(gòu)和個人，通報(bào)當(dāng)?shù)卣徒煌ㄟ\(yùn)輸主管部門，提出工作建議，保障安全監(jiān)管措施落實(shí)到位。