美國奧巴馬政府氣候治理政策的發(fā)展與演變

劉元玲

影響美國氣候政策的因素非常復雜，并且隨著時間的變化而不斷發(fā)生變化。奧巴馬政府在氣候變化問題上的態(tài)度和立場與前任歷屆政府都有所不同。他承認氣候變化客觀存在，認可人為因素對氣候變化產(chǎn)生重要影響，主張采取積極行動來加以應對，并試圖在國內(nèi)和國際氣候治理領(lǐng)域發(fā)揮積極領(lǐng)導作用。作為全球首屈一指的政治經(jīng)濟強國，同時也是世界上最主要的溫室氣體排放大國之一，美國氣候政策的發(fā)展與變化不僅對美國自身而且對推動聯(lián)合國氣候談判進程將產(chǎn)生重要影響。

影響奧巴馬政府氣候治理的主要因素

回顧過去七年美國應對氣候變化的政策及行動，坎坷頗多，尤其是奧巴馬首屆任期內(nèi)應對氣候變化方面取得的進展比較有限。這主要是受制于以下幾個方面因素的影響。

第一，奧巴馬入主白宮之時，因受次貸危機影響，美國實體經(jīng)濟遭受重大創(chuàng)傷。美國新增失業(yè)人口840萬，就業(yè)市場形勢之嚴峻也為大蕭條以來所罕見。因此，經(jīng)濟和就業(yè)在當時最受美國民眾重視，也是奧巴馬政府必須加以應對的問題。隨后，引發(fā)巨大爭議的醫(yī)保改革法案以及高達數(shù)十萬億美元的國債問題也是奧巴馬政府亟待解決的棘手難題。因此，氣候變化問題的重要性和緊迫性未能體現(xiàn)，政府所投入的資源和能量也有限。后來，隨著美國經(jīng)濟逐漸復蘇以及勞動力市場的轉(zhuǎn)暖，奧巴馬在成功連任之后才有精力應對氣候變化問題。

第二，政治精英階層在氣候變化問題上達不成共識，難以形成共同應對氣候變化的合力。20世紀90年代以來，美國兩黨政治極化迅速加劇，已經(jīng)成為美國政治運作的基本環(huán)境。在氣候變化問題上，兩黨大多數(shù)黨員很多時候幾乎無道理可講，僅是選邊站隊。例如，共和黨資深議員約翰·麥凱恩（John McCain）和瓊·漢斯曼（Jon Huntsman）曾經(jīng)均認可氣候變化的確存在且美國應該有所作為。麥凱恩曾經(jīng)在2007年與他人聯(lián)合提出一份《氣候管理和創(chuàng)新法案》，旨在引進總量控制和交易的規(guī)則來有效管理氣候變化。然而，隨著共和黨在此問題上的態(tài)度日趨保守，他在此問題上幾乎也不再發(fā)聲。[1]歷史上共和黨總統(tǒng)（如里根和布什）曾成功地采取政策以解決各種環(huán)境問題，共和黨人還開創(chuàng)了利用自由市場以及總量管制和貿(mào)易的方法作為經(jīng)濟可行的環(huán)境政策，并取得成功。然而，目前是民主黨在積極支持這些政策，共和黨反而持反對態(tài)度。目前，共和黨幾乎所有總統(tǒng)候選人都否認全球氣候變化問題的存在，否認人類應對此負責。在當前美國政治環(huán)境下，讓氣候變化問題超越黨派之爭相當困難。

第三，政治極化導致難以達成氣候立法，從而大大限制了奧巴馬政府應對氣候變化的進程和效果?！睹绹鍧嵞茉春桶踩ò浮返摹柏舱邸本褪且焕?。該法案旨在限制美國碳排放，涉及氣候變化相關(guān)的減排目標、資金機制以及適應、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等關(guān)鍵問題。如果法案獲得通過將對美國溫室氣體減排以及國際合作等問題產(chǎn)生重大影響，然而2009年被參議院否決。與此同時，盡管也有其他的氣候變化立法提案，但在國會通過的希望很渺茫。奧巴馬無奈，只能繞過立法機構(gòu)，通過有限的行政命令依靠環(huán)保署來推動相關(guān)氣候治理行動。不過，眼見奧巴馬即將離任，目前仍在運行的相關(guān)政策和行動前途未卜。

第四，美國能源結(jié)構(gòu)變化與糧食安全中短期內(nèi)無虞，是奧巴馬政府在氣候變化問題上作為有限的深層原因。美國儲量豐富的非常規(guī)化石能源的開采因為技術(shù)進步而取得突破性進展，這使得中短期內(nèi)發(fā)展清潔能源來保障能源安全的緊迫性大大下降。與此同時，盡管有“桑迪颶風”等極端天氣事件發(fā)生，但美國糧食安全無憂，在這個方面氣候變化帶來的威脅“可視度”很低。例如，2012年美國大旱導致玉米大減產(chǎn)，對國際玉米市場造成了不小的沖擊，但對美國國內(nèi)糧食安全影響極小。

聯(lián)邦政府應對

氣候變化的主要舉措

奧巴馬非常重視氣候變化問題，早在其總統(tǒng)競選階段就不斷呼吁美國各界重視氣候變化與人為因素的關(guān)系，并強調(diào)要積極應對該問題。在2009年就職典禮中，奧巴馬曾別出心裁地將綠色作為就職典禮的主題色彩，“綠色新政”成為各界對新政府的預期。奧巴馬入主白宮以來，更是通過各種渠道在各個場合極力倡導要積極應對氣候變化。氣候變化問題成為奧巴馬任期內(nèi)的主要優(yōu)先事項，并很可能成為奧巴馬最主要的政治遺產(chǎn)內(nèi)容。根據(jù)白宮保存的工作記錄，截至2015年8月底，2015年初以來平均4.5天美國總統(tǒng)奧巴馬就會通過行政命令的方式來發(fā)布應對氣候變化的新舉措，[2]其重視程度可見一斑。

目前，美國聯(lián)邦層次正在進行的氣候治理行動主要是通過總統(tǒng)行政辦公室、環(huán)境質(zhì)量委員會、《美國振興與再投資法案》、2013年頒布的《氣候行動計劃》等來完成。其中，總統(tǒng)行政辦公室主要通過總統(tǒng)行政命令的方式來推行氣候應對行動；環(huán)境質(zhì)量委員會的功能在于協(xié)調(diào)聯(lián)邦各機構(gòu)與白宮之間的氣候政策與行動；《美國振興與再投資法案》重點在為清潔能源研發(fā)和氣候科學研究提供資金和政策支持；而《氣候行動計劃》則主要依賴美國環(huán)境保護署推出了廣泛的行動內(nèi)容來推動在美國本土以及全球?qū)用鎽獙夂蜃兓呐ΑＴ撚媱澲饕采w減排、適應和國際合作三大領(lǐng)域，列舉了75項欲達目標，比較集中地體現(xiàn)了美國聯(lián)邦層次應對氣候變化的嘗試和努力。[3]

第一，減少美國國內(nèi)溫室氣體排放。奧巴馬在2009年哥本哈根氣候大會上承諾到2020年美國溫室氣體排放總量在2005年基礎(chǔ)上減少17%。2014年11月訪華期間，奧巴馬宣布2025年美國溫室氣體排放總量在2005年基礎(chǔ)上減少26%—28%。[4]以上目標需要以下一系列舉措的落實與完成。

一是削減電廠碳排放?！扒鍧嶋姀S”是《氣候行動計劃》中的重頭戲。2014年6月美國環(huán)保署發(fā)布一項新的清潔能源計劃，要求到2030年美國所有發(fā)電廠的碳排放量將減少30%，并要求停止對海外新建燃煤電廠的公共融資。在美國出臺該政策后，英國、荷蘭及北歐各國都加入該協(xié)議，全球性融資機構(gòu)與世界銀行也采取了類似的政策措施。

二是提升美國在可再生能源方面的領(lǐng)導力，并開啟清潔能源創(chuàng)新的長期投資。例如，2010年奧巴馬宣布一項總額為23億美元的稅收優(yōu)惠政策，用于創(chuàng)造清潔技術(shù)制造業(yè)的就業(yè)崗位。該政策將惠及43個州的183個項目大約1.7萬個就業(yè)崗位。奧巴馬政府還投入5億美元用于綠色工作的就業(yè)培訓。勞工部投入約8900萬美元通過103個項目來推動綠色就業(yè)相關(guān)研究，并陸續(xù)推出《綠色產(chǎn)品和服務的職業(yè)就業(yè)與工資調(diào)查》、《綠色技術(shù)和實踐調(diào)查2011》、《綠色商品和服務的就業(yè)調(diào)查2011》。[5]在《美國復蘇與再投資法案》中，用于清潔能源的直接投資及鼓勵清潔能源發(fā)展的減稅政策涉及總額達1000億美元。奧巴馬政府還設(shè)立了 500 億美元的“清潔技術(shù)風險”基金，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新及其商業(yè)化。

三是建立高能效的交通運輸并開發(fā)部署先進交通技術(shù)。奧巴馬政府專門設(shè)立提高汽車燃料效率政策和全國低碳燃料標準，投入 40 億美元資助汽車廠商提高汽車能效，并為購買工藝先進汽車的消費者提供7000億美元直接或可轉(zhuǎn)換的稅收抵免。2011年奧巴馬宣布將在2014—2018年間首次規(guī)定大型卡車的燃油消耗以及熱溫室氣體排放的標準。2013年，奧巴馬政府提出美國將設(shè)置新的2018年以后重型卡車燃油效率標準。同年8月，美國能源部分別根據(jù)該計劃提出了針對商業(yè)制冷設(shè)備以及商業(yè)冷藏和冷凍庫的兩種主要能源效率新政策。據(jù)稱這兩項政策將在未來30年內(nèi)為美國節(jié)約280億美元的能源成本并將減少3.5億噸二氧化碳排放。[6]在2015年6月，美國環(huán)保署對重型卡車實施減排24%的新規(guī)則，并首次對飛機和農(nóng)業(yè)的碳污染排放進行限制。

四是限制氫氟碳化物（HFCs）以及甲烷等溫室氣體的排放。除了對全球燃煤電廠的碳排放進行監(jiān)管之外，還積極推動削減全球的非二氧化碳污染物的排放。2012年2月美國發(fā)起并主導的“氣候和清潔空氣聯(lián)盟”便以削減甲烷、黑碳和氫氟碳化物的排放為目的。2013年6月，中美雙方就同意利用《蒙特利爾議定書》機制來削減氫氟碳化物達成共識。同年9月，二十國集團領(lǐng)導人也達成協(xié)議，承諾在《蒙特利爾議定書》框架下削減氫氟碳化物。

第二，增強美國的氣候韌性，提高美國適應氣候變化的能力。其舉措主要包括：通過指導機構(gòu)支持氣候韌性投資促進建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的氣候韌性，建立更強大和安全的社區(qū)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護經(jīng)濟和自然的各種氣候韌性項目，包括辨別關(guān)鍵部門對氣候變化的脆弱性，提高健康部門的氣候韌性；減少糧食浪費，美國環(huán)保署和農(nóng)業(yè)部在2015年9月設(shè)定首個國家減少食物浪費的目標，要在2030年使美國的食物浪費減少50%，食物浪費導致的甲烷排放占美國所有垃圾處理站甲烷排放的18%；[7]科學管理氣候變化的影響，發(fā)起氣候數(shù)據(jù)倡議，目前38個聯(lián)邦機構(gòu)發(fā)布了氣候適應計劃并為公眾提供了氣候韌性的虛擬工具箱；建立和發(fā)布溫室氣體排放強制報告制度。作為一項與國家溫室氣體清單編制互補的溫室氣體數(shù)據(jù)管理制度，從2010年開始奧巴馬政府要求大排放設(shè)施（企業(yè)、供應商）核算其排放量并報告相關(guān)信息，美國的溫室氣體排放報告制度開始實施。

地方政府對

氣候治理進程的參與

作為一個聯(lián)邦國家，美國各州在處理各項重大事務過程中擁有不可替代的決策權(quán)和影響力。任何一項聯(lián)邦決策如果得不到地方各州的擁護支持，最終都將歸于失敗。在應對氣候變化問題上，如果地方和州沒有積極響應，那么奧巴馬所有的努力最后都極有可能落空。

令奧巴馬感到欣慰的是，盡管由于種種原因聯(lián)邦層面的氣候立法已被扼殺在萌芽中，這大大限制了奧巴馬政府氣候行動的可信度和效度，但是美國各州和地方政府一直在探索和行動，推出了很多重要且先進的氣候變化政策措施，具有較為廣泛的政策和實踐基礎(chǔ)。目前，美國有40多個州建立了統(tǒng)一的溫室氣體排放報告制度。32個州和地方政府制訂了應對氣候變化的行動計劃，還有些州實施了約束性的碳排放限制措施。此外，美國擁有三個區(qū)域性的強制排放交易計劃：區(qū)域溫室氣體行動計劃、西部氣候倡議和中西部地區(qū)溫室氣體減量協(xié)議。這些計劃和倡議旨在推動重點參與者在缺少全國性機制的情況下成功實行電力企業(yè)碳排放總量限制和交易機制。2014年，美國八個州組成聯(lián)盟，共同推出一項名為“零排放汽車行動”的項目，計劃到2025年向社會投放330萬輛零排放汽車，并同時建立燃料基礎(chǔ)設(shè)施，以減少溫室氣體和煙霧的排放。[8]

有個別州在應對氣候變化方面不僅走在了美國前列，而且在國際上都發(fā)揮了積極的影響。例如，在2006年9月27日，美國加州州長阿諾·施瓦辛格簽署了立法機構(gòu)通過的《議院第32號法令》（AB32）。該法令成為加州應對全球變暖的行動藍圖，成為全美第一個應對氣候變化問題的法令。該法令把加州2020年的溫室氣體排放量限制在1990年的水平。加州排放上限和交易機制于2013年1月1日正式生效，運行情況受到廣泛認可，第一年就已籌得14億美元。加州的氣候行動具有鮮明的前瞻性、連貫性和強大的影響力，其不斷出臺的一系列條例法規(guī)不僅成為各州的參考典范，更因為其積極倡導的總量控制與排放交易計劃使加州的氣候行動走向國際。

除加州外，美國還有很多州各自在應對氣候變化方面做出了積極探索和努力。例如，紐約州提出了全美范圍內(nèi)最大的電力市場轉(zhuǎn)型計劃，其“改革能源愿景”（Reforming the Energy Vision）旨在徹底改變支持分布式能源和以消費者為主的能源系統(tǒng)公共事業(yè)監(jiān)管?？的腋裰莺图~約的“綠色銀行”運行良好，積極推動了清潔能源的發(fā)展。2014年6月，南卡羅來納州通過SB1189法案并成為美國44個接受凈計量電價制度的州，有效推動了光伏發(fā)電的發(fā)展。馬薩諸塞州、新罕布什爾州、羅得島和佛蒙特州在光伏發(fā)電方面也取得了積極進展。 當然，也有不甚積極的州，俄亥俄州在2014年凍結(jié)了其新能源目標計劃?？八_斯州在新任州長上任后也試圖中止有利于清潔能源發(fā)展和應對氣候變化的法律政策。佛羅里達州監(jiān)管部門通過提案決定降低其能效項目的目標，并在2015年年底停止太陽能的退稅優(yōu)惠政策。

競逐國際氣候治理領(lǐng)導權(quán)

就氣候外交而言，一直以來，美國對“共同但有區(qū)別的責任原則”以及自上而下的國際氣候治理原則不滿，不接受任何有實質(zhì)約束能力的國際條約，并且游離于《京都議定書》之外。這種不合作的態(tài)度成為很多國家拒不減排的理由，不僅損害了美國的形象，也使美國喪失了在該議題上的感召力和領(lǐng)導力，很長時間在國際氣候治理進程中扮演了拖后腿的角色。

奧巴馬總統(tǒng)多次向國際社會傳遞“行動與合作”的積極信號。奧巴馬指出美國要重返《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判，積極主動承擔減排責任，與世界主要發(fā)達國家以及發(fā)展中國家一起減少溫室氣體排放，減緩氣候變化的影響，在氣候變化問題上試圖擺脫以往單邊、孤立的做法，在政策目標和行動上向前進步很多。不過在否定“共同但有區(qū)別的責任”原則、通過氣候行動促進美國經(jīng)濟發(fā)展以及強化美國氣候領(lǐng)域的領(lǐng)導權(quán)方面，奧巴馬政府秉承了自20世紀90年代以來美國歷屆政府的主流立場，具有一定的延續(xù)性。其中，奧巴馬政府氣候外交的一個重要內(nèi)容和戰(zhàn)略目標就是使所有溫室氣體排放大國參與到全球氣候治理的行動中來，共同應對氣候變化。

對美國而言，在放棄《京都議定書》多年后，現(xiàn)在終于迎來一個難得的機會讓自身重新掌握在國際氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導權(quán)。在奧巴馬執(zhí)政期間尤其是第二任期內(nèi)，美國憑借其排放水平的降低、經(jīng)濟實力進一步夯實、能源結(jié)構(gòu)的變化以及無與倫比的科技水平和巨大的政治影響力等，先后建立了若干有影響力的新機制，并在一些重要國際機制中前所未有地引入氣候議題。2013年后奧巴馬政府依據(jù)《氣候行動計劃》進一步推進美國的氣候議程，特別是在氣候外交和國際氣候談判中，奧巴馬將繼續(xù)保持積極進取的姿態(tài)。2015年8月奧巴馬曾表示，“只要我還是總統(tǒng)，美國就要在應對氣候變暖領(lǐng)域扮演核心角色?！盵9]

美國國會不會接受任何有法律約束能力的國際條約，美國代表團還是繼續(xù)前幾年的做法，試圖重新解釋和推翻公約的相關(guān)原則，尤其是共同但有區(qū)別的責任原則和自上而下原則。不過，在加強與其他國家合作行動以發(fā)揮美國在氣候治理中的領(lǐng)導作用方面，奧巴馬政府有新的舉措。這主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是加強與發(fā)達經(jīng)濟體的多邊合作。例如，2013年美國與英國、荷蘭等國家共同發(fā)起了“清潔能源公共融資”項目；2014年美國與英國、德國共同發(fā)起了“全球氣候融資創(chuàng)新”項目。

二是擴大與主要新興經(jīng)濟體的雙邊合作。鑒于中美印是世界前三大碳排放國，奧巴馬政府力圖將氣候變化塑造為這些重要雙邊關(guān)系的核心議題之一，因此在2013年和2014年中美戰(zhàn)略對話和美印戰(zhàn)略對話期間，美國分別與中國和印度設(shè)立了氣候變化工作組。美國試圖通過強化政策對話與合作，促進新興經(jīng)濟體減少碳排放。

【本文為國家科技支撐計劃項目“氣候變化與國家安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵技術(shù)研究”，（項目編號：2012BAC20B06）的階段性成果】

（作者單位：中國社會科學院美國研究所）

（責任編輯：張凱）

[1] Jamie Henn， Sen. McCain Should Blame Climate Change， Not Immigrants， for Arizona Wildfires，http：//www.huffingtonpost.com/jamie-henn/sen-mccain-should-blame-c_b_882127.html.（上網(wǎng)時間：2015年7月15日）

[2] Suzanne Goldenberg，Barack Obama sets sizzling climate action pace in push to leave legacy http：//www.theguardian.com/environment/2015/jun/25/barack-obama-climate-change-legacy.（上網(wǎng)時間：2015年7月10日）

[3] The White House ，F(xiàn)ACT SHEET： President Obama’s Climate Action Plan. https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/25/fact-sheet-president-obama-s-climate-action-plan.（上網(wǎng)時間：2015年7月15日）

[4] The White House， “FACT SHEET： U.S.-China Joint Announcement on Climate Change and Clean Energy Cooperation.”http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/11/ FACT-SHEE.（上網(wǎng)時間：2015年5月15日）

[5] http：//www.bls.gov/green/home.htm.（上網(wǎng)時間：2015年7月10日）

[6] http：//www.ncsc.org.cn/article/xwdt/gjxw/201309/20130900000195.shtml（上網(wǎng)時間：2015年7月10日）

[7] EPA and USDA Join Private Sector， Charitable Organizations to Set Nation’s First Goals to Reduce Wasted Food. http：//www.usda.gov/wps/portal/usda/usdahome？contentid=2013/06/0112.xml.（上網(wǎng)時間：2015年5月10日）

[8] http：//env.people.com.cn/n/2014/0608/c1010-25119529.html.（上網(wǎng)時間：2015年7月10日）

[9] This has to be the year the world agrees on climate change， says Obama in Alaska http：//www.theguardian.com/environment/video/2015/sep/01/this-has-to-be-the-year-the-world-agrees-on-climate-change-says-obama-in-alaska-video.（上網(wǎng)時間：2015年9月10日）