日本“新安保法案”的問題

周永生

2015年9月19日，日本執(zhí)政聯(lián)盟憑借多數(shù)議席在國會參議院全體會議上強(qiáng)行表決通過了安保相關(guān)法案。這標(biāo)志著該法案已正式升級為法律，日本政府可以行使集體自衛(wèi)權(quán)。

日本政府為什么要

制定“新安保法案”

原有的安保法案對日本政府來說有諸多缺陷，嚴(yán)重地阻礙了日本政府想向海外自由派兵的政策，也使日本沒有對外交戰(zhàn)的權(quán)力，具體主要障礙包括以下三點(diǎn)。

一、政府不能向海外隨意派兵

每一次派兵都要經(jīng)過國會專門立法，在立法當(dāng)中設(shè)置派兵的條件，包括派兵的工作任務(wù)，派兵的地域和派兵的截止時間。1992年6月，日本國會通過了“海外派兵法案”。同年8月下旬，日本首批維和部隊(duì)抵達(dá)柬埔寨，參加聯(lián)合國維和任務(wù)。1994年，日本政府又通過了《聯(lián)合國維持和平活動合作法》，允許日本參加聯(lián)合國維和行動。根據(jù)目前的規(guī)定，日本每次向海外派遣自衛(wèi)隊(duì)需要基于聯(lián)合國決議，還要制定一事一議的特別措施法。日本為了向伊拉克派兵，在2003年7月，日本國會特意通過了《支援伊拉克重建特別措施法》，為了通過這樣的法律，日本政府和執(zhí)政黨至少運(yùn)作了半年左右的時間。

二、日本進(jìn)行戰(zhàn)爭的條件僅限于自衛(wèi)

只有當(dāng)其他國家對日本發(fā)動侵略或進(jìn)攻時，日本才能夠進(jìn)行自衛(wèi)還擊，這被稱為擁有個別自衛(wèi)權(quán)。按照戰(zhàn)后日本和平憲法第九條的規(guī)定：1.日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，永遠(yuǎn)放棄以國權(quán)發(fā)動的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段。2.為達(dá)到這一目的，不保持陸?？哲娂捌渌麘?zhàn)爭力量，不承認(rèn)國家的交戰(zhàn)權(quán)。

三、不能以作戰(zhàn)的形式支援其他國家

按照日本現(xiàn)有的法律，日本的盟國和友好國家遭到進(jìn)攻，日本沒有派兵前往支援作戰(zhàn)的權(quán)力，最大限度只能夠在后方非交戰(zhàn)區(qū)域，進(jìn)行彈藥等武器支援，也可以進(jìn)行燃油的補(bǔ)給等?？偟膩碚f不能夠超出后方支援的范圍，日本沒有參與作戰(zhàn)的權(quán)力。

“新安保法案”的主要內(nèi)容

“新安保法案”有哪些變化呢？“新安保法案”其實(shí)是兩項(xiàng)法案：《國際和平支援法案》與《和平安全法制整備法案》?！秶H和平支援法案》是為日本自衛(wèi)隊(duì)支援多國軍隊(duì)提供依據(jù)的一項(xiàng)新法案，《和平安全法制整備法案》是修改原有的安保相關(guān)法案，由十個小法案構(gòu)成。其中包括《武力攻擊事態(tài)法》、《自衛(wèi)隊(duì)法》、《周邊事態(tài)法》、《聯(lián)合國維和行動（PKO）合作法》、《船舶檢查活動法》、《美軍行動關(guān)聯(lián)措施法》、《特定公共設(shè)施利用法》、《外國軍用品等海上輸送規(guī)制法》、《俘虜處置法》、《國家安全保障會議設(shè)置法》等十部法律的修改部分匯總為《和平安全法制完善法案》。該法案規(guī)定了自衛(wèi)隊(duì)行使集體自衛(wèi)權(quán)和發(fā)起武力攻擊的條件。

一、《國際和平支援法案》的內(nèi)容

《國際和平支援法案》允許日本政府為處理國際紛爭的他國軍隊(duì)，隨時提供后方支援的永久性法律。

永久性法律，就是沒有時間限制，沒有具體支援任務(wù)的限制。日本政府利用此法案，可以向海外不受限制地派兵，而不需要再像原來那樣，要受到國會的制約。只要政府做出決定，就可以隨時向海外派兵。甚至，首相可以與大臣們以電話會議的形式來確定是否向海外派兵。極大地降低了日本介入海外戰(zhàn)爭的門檻，并且使政府具有了主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。

今后如果某一個國家發(fā)動對他國的戰(zhàn)爭，只要日本政府想加以支援，就不再需要經(jīng)過繁冗的立法過程，就能迅速派出自衛(wèi)隊(duì)對某一個國家的戰(zhàn)爭進(jìn)行支援。將來，日本政府可能將這一法案的內(nèi)容運(yùn)用到支援其他國家方面?，F(xiàn)在反復(fù)用來解說這一法案是為了支援美國，實(shí)際上是為了贏得美國政府的支持。

二、《和平安全法制整備法案》的內(nèi)容

“新安保法案”規(guī)定日本可以行使武力的三個條件。

第一，日本遭到武力攻擊；第二，和日本關(guān)系密切的國家遭受戰(zhàn)爭的時候，日本可以投入戰(zhàn)爭；第三，國民追求自由幸福的權(quán)利遭遇顛覆性威脅，日本可以進(jìn)行戰(zhàn)爭。這和以前專守防衛(wèi)的政策有了本質(zhì)不同。

和日本“新安保法案”相關(guān)的日本政府行使集體自衛(wèi)權(quán)有三個假設(shè)。

第一個是灰色地帶假設(shè)。所謂灰色地帶是指在東海和釣魚島地區(qū)，日本政府設(shè)想一個大國不使用正規(guī)的軍隊(duì)，而是使用漁民組成的民兵，手持武器登上日本的島嶼，這個時候不能算戰(zhàn)爭，也不是和平，那么這種狀態(tài)就是灰色地帶。以前遇到灰色地帶的時候日本沒有明確的法律規(guī)定，現(xiàn)在“新安保法案”規(guī)定，海上保安廳介入，海上保安廳警力不足的時候，則以自衛(wèi)隊(duì)的軍事力量介入。這個介入歸根結(jié)底就是最終可以達(dá)到進(jìn)行戰(zhàn)爭的狀態(tài)。

在“外國軍艦進(jìn)入日本領(lǐng)?！?，“釣魚島等離島被武裝漁民登陸占領(lǐng)”，“民間船只在公海遭受攻擊”等三種“灰色事態(tài)”（介于“平時”與“遭受武力攻擊”之間的事態(tài)）下，為了確保自衛(wèi)隊(duì)快速執(zhí)行海上警備行動，可以以電話的形式做出內(nèi)閣決議，并命令自衛(wèi)隊(duì)采取應(yīng)對措施。同時，在上述“灰色事態(tài)”下，自衛(wèi)隊(duì)可以對美國軍艦進(jìn)行防護(hù)。

第二個是存立危機(jī)的假設(shè)。所謂“存立危機(jī)事態(tài)”是指，由于其他國家遭受武力攻擊而導(dǎo)致日本面臨生死存亡危機(jī)的情況。威脅到了日本國民生命財(cái)產(chǎn)福祉、自由追求的時候，危害到日本國家存立的時候，要投入自衛(wèi)隊(duì)的力量加以解決。

其實(shí)，“存立危機(jī)事態(tài)”假設(shè)是很模糊的，為日本政府任意解釋留下了空間。將來中國如果解決南海問題和菲律賓發(fā)生沖突，解決臺灣問題，日本都可以打著屬于“存立危機(jī)事態(tài)”的旗號，出動自衛(wèi)隊(duì)加以干預(yù)。日本政府可以宣傳這些地方關(guān)系到日本能源供給的生命線。所以在這種情況下就可以將自衛(wèi)隊(duì)等軍事力量投入戰(zhàn)場，這是非常危險(xiǎn)的政策和法規(guī)。

《自衛(wèi)隊(duì)法》、《武力攻擊事態(tài)法》、《美軍行動關(guān)聯(lián)措施法》、《海上輸送規(guī)制法》、《俘虜處置法》、《國家安全保障會議設(shè)置法》等六部法案增加了對“存立危機(jī)事態(tài)”應(yīng)對的內(nèi)容。《武力攻擊事態(tài)法》更名為《武力攻擊·存立危機(jī)事態(tài)法》。這樣，即使日本沒有遭受攻擊，也可以打著其他國家遭到攻擊，或局勢已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了日本的生存，而對其他國家行使武力。這已經(jīng)嚴(yán)重違背了《日本國憲法》放棄使用武力，放棄對外交戰(zhàn)權(quán)的“和平主義”原則。

第三個是重要影響事態(tài)的假設(shè)。所謂“重要影響事態(tài)”是指，會對日本的和平與安全產(chǎn)生重大影響的事態(tài)。類似于美國進(jìn)行伊拉克戰(zhàn)爭，伊拉克戰(zhàn)爭影響到世界的格局，影響到世界石油的供應(yīng)，影響到日本石油的供應(yīng)，所以在這種情況下，日本可以投入軍事力量。

《周邊事態(tài)法》更名為《重要影響事態(tài)安全確保法》?！洞皺z查活動法》、《國家安全保障會議設(shè)置法》相應(yīng)增加了“重要影響事態(tài)”的應(yīng)對內(nèi)容。法案取消了“日本周邊”的地理限制，在全球范圍內(nèi)，只要日本政府主觀判斷會對其安全產(chǎn)生重大影響，可以出動自衛(wèi)隊(duì)加以應(yīng)對。

日本民眾對“新安保法案”

的反對與支持態(tài)度

“新安保法”通過前后，日本在野黨和普通民眾一輪一輪掀起反對相關(guān)安保法案的民間示威游行活動，尤其是8月30日的國會前大示威，冒雨集會的人數(shù)達(dá)到12萬人，同一天，日本這樣的示威達(dá)到三百多起，示威人數(shù)達(dá)到100萬人左右。連日本媒體也都在大規(guī)模地報(bào)道日本民間反對相關(guān)安保法案的力量，以及安倍內(nèi)閣支持率的低下。面對這樣眾多的反對呼聲與內(nèi)閣支持率的下降，安倍內(nèi)閣為什么還要一意孤行，推動相關(guān)安保法案在參議院獲得通過呢？

輿論調(diào)查支持安保法案的比率，最低的時候也達(dá)到25%左右，這一比率人群是安倍右翼政策的鐵桿支持者，這使安倍有足夠的底氣推進(jìn)這一政策。因?yàn)樵谌毡疽豁?xiàng)政策能夠有四分之一至三分之一的人支持，就可以說已經(jīng)有了相當(dāng)多的選民基礎(chǔ)。這部分人群不能認(rèn)為他們就是日本的右翼勢力，他們絕大多數(shù)應(yīng)該屬于日本的普通民眾，只是支持安倍內(nèi)閣的右傾政策而已。由于這樣一個支持率，才使安倍死心塌地地推動相關(guān)安保法案在參議院的通過，因?yàn)檫@是他政權(quán)支持的基本面，也是他能夠推行強(qiáng)硬政策的政治和群眾基礎(chǔ)。不要看到百萬人的示威大游行，就籠而統(tǒng)之地認(rèn)為安倍已經(jīng)失去了民心，那樣無法正確理解日本的國情。

一、日本民眾支持的原因

那么，這一部分將近三分之一的國民，為什么支持安倍將來可能將日本拖入戰(zhàn)爭的相關(guān)安保法案呢？這恐怕是由多方面原因所造成的。

第一，日本自民黨右翼勢力及其安倍政權(quán)，長期追求大國化目標(biāo)，想通過修改憲法，釋放軍事力量，成為軍事大國，支撐他們的大國化目標(biāo)。因?yàn)閮H僅作為經(jīng)濟(jì)大國、外交大國，還是有短腿和缺陷的，不足以支持全面的大國化。因此，修改憲法，去掉憲法當(dāng)中第九條關(guān)于軍事力量和戰(zhàn)爭權(quán)力的束縛，建立國防軍，擁有對外交戰(zhàn)權(quán)，是他們實(shí)現(xiàn)大國化目標(biāo)所期待的最佳途徑。

但是，由于修改憲法的門檻太高，短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，安倍只能通過在政策上解禁集體自衛(wèi)權(quán)，制定相關(guān)安保法案，架空憲法限制，釋放軍事及其戰(zhàn)爭權(quán)力，來婉轉(zhuǎn)地推進(jìn)大國化目標(biāo)。這種政策得到了一部分右傾化選民支持，他們和安倍相類似，主張伸張日本國家和日本民族的權(quán)力。因此，這部分國民積極支持相關(guān)安保法案。但是，絕大多數(shù)情況下，他們只看到了相關(guān)安保法案帶來的軍事和戰(zhàn)爭權(quán)力，卻沒有想清楚戰(zhàn)爭可能帶來的慘痛后果。這和第二次世界大戰(zhàn)時，許多日本民眾支持軍國主義擴(kuò)張政策的情況相類似。

第二，安倍政權(quán)在推動相關(guān)安保法案的過程當(dāng)中，不斷通過政策解說和輿論引導(dǎo)，欺騙日本民眾。安倍首相在電視節(jié)目中，以美國房子失火，很快會殃及日本房子，日本只能夠去幫助美國滅火，才有利于保證日本房子不被燒。這就是安倍在電視上的宣傳，具有很大的欺騙性。這種電視游說，很容易獲得一部分國民的理解，但卻忽視了日本獲得戰(zhàn)爭權(quán)力與幫助鄰居救火本質(zhì)上并不相同。幫鄰居救火，完全是善事、善舉，基本上不會有什么負(fù)面后果。而以幫助別國的名義進(jìn)行戰(zhàn)爭，不僅會以戰(zhàn)爭的手段打擊到敵對的一方，也會使自身遭受戰(zhàn)爭的損害。因此，日本國民被安倍的游說所迷惑，并沒有認(rèn)識到相關(guān)法案的本質(zhì)。日本前首相細(xì)川護(hù)熙就相關(guān)安保法案對安倍的建言當(dāng)中，對此有相當(dāng)深刻的批判。

第三，日本政府近年來不斷地渲染日本的安全危機(jī)，包括朝鮮核武器的威脅，中國軍事增長的威脅，東海的威脅，南海的威脅，波斯灣地區(qū)的威脅等等。渲染日本的不安全感，渲染日本存在著生死存亡的危機(jī)，以此來感染日本民眾，促使他們支持相關(guān)安保法案的通過。這和二戰(zhàn)當(dāng)中，日本政府宣傳遭受ABCD（美英中荷）包圍圈的包圍威脅，自身的存立安全受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)如出一轍！但是，這部分日本民眾，在安倍政府的渲染之下，過分地夸大了危機(jī)的存在，尤其是沒有看到很多危機(jī)反而和日本政府的挑釁與制造有關(guān)。

第四，成為“普通國家”的目標(biāo)得到日本民眾的普遍理解。安倍要修改憲法，解禁集體自衛(wèi)權(quán)普遍的一個游說方法，就是打著成為“普通國家”（也可以翻譯成“正常國家”）的旗號，利用了日本民族內(nèi)心的悲情意識。由于日本是過去侵略戰(zhàn)爭的發(fā)動國家，戰(zhàn)后由美國主導(dǎo)其制定的憲法，不允許日本保有國防軍，規(guī)定日本沒有交戰(zhàn)權(quán)等。這些對日本壓制的憲法規(guī)定，在日本右翼勢力和安倍政權(quán)的煽動下，部分日本民眾越來越覺得對日本不公平，催喚起了他們內(nèi)心當(dāng)中受歧視的民族悲情意識。因此，他們要改變現(xiàn)狀，要和其他國家一樣，擁有屬于自己國家的正當(dāng)權(quán)利。

由上述分析可見，即使是將近三分之一的日本人群支持安倍政府的相關(guān)安保法案，但絕大多數(shù)情況下，他們也是只知其一不知其二，只是看到了政府故意夸大片面渲染的一面。從這種視角而言，這部分人其實(shí)也是遭到欺騙的群體。但是，這樣的群體勢力，如果不能夠得到遏制，在某種條件下還有可能擴(kuò)大比率，而且，能夠支持右傾勢力的極端發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)的法西斯國家和軍國主義勢力，之所以能夠走上侵略的不歸之路，就和他們與本國民眾這種不正常的互動有很大關(guān)聯(lián)：一方面渲染外部危機(jī)，釋放虛假消息，宣傳自身的正義，丑化其他國家為邪惡，制造極端對立情緒；另一方面抓住人性的利益弱點(diǎn)，以伸張國權(quán)和擴(kuò)大領(lǐng)土的利益，作為對國民的某種誘惑，騙得國民的支持，致使侵略戰(zhàn)爭以滾雪球的方式不斷擴(kuò)大，這是我們應(yīng)該汲取的深刻歷史教訓(xùn)。

二、日本民眾反對的原因

日本三分之二左右的民眾反對“新安保法案”，主要原因如下。

第一，“新安保法案”違背了日本和平憲法第九條的相關(guān)規(guī)定。永遠(yuǎn)放棄以國權(quán)發(fā)動的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段，不保持陸海空軍及其他戰(zhàn)爭力量，不承認(rèn)國家的交戰(zhàn)權(quán)。安倍政權(quán)對此對應(yīng)性的解釋說，在憲法的序言當(dāng)中，規(guī)定了有保衛(wèi)國民自由和幸福的權(quán)利，那么，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，日本就擁有個別和集體自衛(wèi)權(quán)以保衛(wèi)日本國民的自由和幸福。

第二，“新安保法案”極大地降低了日本政府向海外派兵，參與戰(zhàn)爭和發(fā)動戰(zhàn)爭的門檻。日本國民經(jīng)歷了第二次世界大戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn)，他們擔(dān)憂再次被卷入戰(zhàn)爭，因此，反對者普遍認(rèn)為，“新安保法案”就是戰(zhàn)爭法案，而加以反對。

第三，日本憲法學(xué)者和法律部門的人士，大部分反對擁有集體自衛(wèi)權(quán)，認(rèn)為這違反了憲法規(guī)定。這種專業(yè)人士的反對，對國民有很大的號召力和影響力，日本國民比較相信這些人對憲法和“新安保法案”的專業(yè)性判斷。

第四，近些年來，日本政府不斷渲染中國的軍事威脅，中國軍力的快速增長和中國軍事力量的強(qiáng)大。日本國民擔(dān)憂，安倍政府同中國持續(xù)對抗下去，將會導(dǎo)致兩國之間發(fā)生戰(zhàn)爭，而日本由此將會遭受沉重的打擊。

“新安保法案”通過以后的影響

日本發(fā)動戰(zhàn)爭與戰(zhàn)爭的條件發(fā)生了改變。也就是說，將來日本對外進(jìn)行戰(zhàn)爭更加容易，已經(jīng)完全剔除了國內(nèi)法律上的障礙。

第一，日本向海外派兵和發(fā)動戰(zhàn)爭，在這個法案最終成立以后變得更加容易。內(nèi)閣首相具有向海外派兵的權(quán)力。過去必須由國會討論立法。一旦到國會立法的程序至少要討論兩個月以上，這樣就影響了效率，所以制定了這樣的相關(guān)法案，首相甚至可以通過電話會議決定是否派兵，是否作戰(zhàn)。

《聯(lián)合國維和行動合作法》增加了三項(xiàng)涉及“集體自衛(wèi)權(quán)”的海外派兵業(yè)務(wù)，《自衛(wèi)隊(duì)法》、《船舶檢查活動法》、《國家安全保障會議設(shè)置法》相應(yīng)增加了海外派兵新型業(yè)務(wù)的應(yīng)對內(nèi)容。自衛(wèi)隊(duì)可以更多地參與聯(lián)合國維和行動。可以在集體自衛(wèi)權(quán)的名義下對第三國船舶進(jìn)行登臨檢查，必要的時候可進(jìn)行武力作戰(zhàn)。

第二，從專守防衛(wèi)變?yōu)楣ナ丶鎮(zhèn)?。專守防衛(wèi)是只有他國打我的時候，我可以進(jìn)行反擊，但沒有海外作戰(zhàn)的權(quán)利?，F(xiàn)在因?yàn)榻饨思w自衛(wèi)權(quán)，日本具有攻守兼?zhèn)涞恼邨l件?！蹲孕l(wèi)隊(duì)法》、《聯(lián)合國維和行動合作法》、《周邊事態(tài)法》、《船舶檢查活動法》、《特定公共設(shè)施利用法》等法案放寬了自衛(wèi)隊(duì)使用武器的限制。最重要的是日本不僅可以在自身遭到攻擊的時候進(jìn)行反擊，而且可以援助第三國的名義進(jìn)行海外作戰(zhàn)，這意味著二戰(zhàn)以后日本長期堅(jiān)持的專守防衛(wèi)政策徹被底放棄，轉(zhuǎn)變?yōu)榉朗睾瓦M(jìn)攻可以隨意轉(zhuǎn)換的戰(zhàn)略與政策。

第三，打破地理界限在全球范圍內(nèi)作戰(zhàn)。過去日本有一個《周邊事態(tài)法》，日本政府認(rèn)為“周邊”不以地理作為限制，但是在概念上有這樣“周邊”的概念，“周邊”本身還是一個地理概念。當(dāng)時日本最大的支援程度就是進(jìn)行后方支援，不能直接進(jìn)行參戰(zhàn)。后方支援的時候，比如說為美軍供應(yīng)材料、彈藥，要在后方的非交戰(zhàn)區(qū)，不能直接進(jìn)入戰(zhàn)場。現(xiàn)在“新安保法案”最終成立，日本不僅能夠進(jìn)行后方戰(zhàn)爭物資支援，還能夠直接參戰(zhàn)支援，地理范圍消失了。

（作者系外交學(xué)院國際關(guān)系研究所教授，博導(dǎo)，日本研究中心副主任）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）