縣級旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題及對策

李陽慶

縣級旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)地區(qū)乃至省區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的基本單元，是其所在地區(qū)或省區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度的風(fēng)向標(biāo)。大力發(fā)展縣級旅游產(chǎn)業(yè)，成為諸多依托發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的地區(qū)或省區(qū)的必然選擇，縣級旅游管理部門也隨即化身成為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的急先鋒、領(lǐng)頭羊。然而，經(jīng)過多年發(fā)展，在許多旅游資源稟賦十分豐厚的縣（區(qū)），旅游產(chǎn)業(yè)仍處于原始開發(fā)、粗放經(jīng)營階段。那么，縣級旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的哪些問題，又有哪些對策呢？本文擬通過對山西省晉城市陽城縣的旅游發(fā)展模式的研究，提出對縣（區(qū)）級旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策，希望能拋磚引玉，提供一些參考。

在各地大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的浪潮中，催生了許多縣級旅游管理部門，有些縣市的旅游管理部門實(shí)行獨(dú)立辦公，有些縣市的旅游管理部門則是與文化、文物、體育或其他部門合署辦公。無論以哪種形式存在的縣級旅游管理部門，都對發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)都起了十分積極的作用，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又促進(jìn)旅游管理部門優(yōu)化政風(fēng)行風(fēng)，提高工作效率，兩者互為作用。隨著廣大民眾對旅游的認(rèn)識(shí)普遍提高，進(jìn)入旅游行業(yè)發(fā)展的各類市場主體也日趨增多，如何進(jìn)一步做好對眾多介入旅游行業(yè)的各類市場主體的引導(dǎo)、管理工作，促進(jìn)縣域旅游產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展、快速發(fā)展，成為縣級旅游管理部門的首要任務(wù)。

一、縣級旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題

（一）管理體制問題

關(guān)于旅游管理體制的問題其實(shí)在全球各個(gè)地區(qū)都有存在，而這個(gè)問題目前在我國可能更為突出。在我國，由于受到當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)旅游經(jīng)濟(jì)較低的發(fā)展程度的影響，市、縣兩級旅游管理部門多與其他部門合署辦公，這種管理體制對旅游經(jīng)濟(jì)的初期發(fā)展曾經(jīng)發(fā)揮過一定的積極作用。在旅游業(yè)初始發(fā)展階段，受政府部門倡導(dǎo)，社會(huì)旅游活動(dòng)日漸活躍，一些服務(wù)性質(zhì)的企業(yè)逐步介入大眾旅游接待，從而變身成為旅游企業(yè)，這些企業(yè)在創(chuàng)立之初或在其日常經(jīng)營過程中，沒有受到也不受旅游管理部門的扶持、管控或約束，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，與旅游管理部門沒有直接的隸屬隸管關(guān)系。隨著旅游企業(yè)做大做強(qiáng)，旅游管理部門的職能大多趨向于引導(dǎo)，而管理職能則處于逐步弱化的地位，但在政府層面卻被要求承擔(dān)更多管理職能，比如在安全監(jiān)管方面，受到所在地安委辦、交安委、消安委、防汛指揮部、森林防火指揮部等的多頭領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)著道路交通、社會(huì)消防、食品監(jiān)督、環(huán)境治理等方面的監(jiān)管職責(zé)。旅游管理部門實(shí)際上成了相關(guān)部門的綜合派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)由于旅游管理部門缺乏相應(yīng)執(zhí)法依據(jù)，造成了各級旅游管理部門尤其是縣級旅游管理部門的“小馬拉大車”、“責(zé)任無限大，權(quán)力無限小”的尷尬局面。

（二）品牌建設(shè)問題

眾所周知，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，旅游活動(dòng)成為了市場經(jīng)濟(jì)行為，旅游產(chǎn)品的品牌化對于發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)具有及其重要的意義。但旅游產(chǎn)品品牌體系的建立不是一件容易的事，一方面是由于旅游市場本身存在的競爭過于激烈，要在相對成熟的市場中擁有一席之地，必須準(zhǔn)確把握市場動(dòng)態(tài)，善于求新求異，善于抓住稍縱即逝的機(jī)會(huì)。第二方面是受到旅游服務(wù)主體性質(zhì)的多樣性影響。旅游活動(dòng)的隨機(jī)性，決定了旅游服務(wù)的綜合性，旅游服務(wù)實(shí)質(zhì)上就是將各個(gè)類型的資源通過市場吸引力串聯(lián)而成的非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品服務(wù)，由于資源的分散和性質(zhì)的不確定，導(dǎo)致了旅游服務(wù)主體的多樣性，增加了對其管理的難度和不可控，尤其需要提到的是，在縣（區(qū)）級的旅游開發(fā)建設(shè)中，開發(fā)建設(shè)主體往往是由當(dāng)?shù)卣猩桃Y過來的，有些主體本身就是縣政府的集體企業(yè)，其建設(shè)項(xiàng)目又多屬于市、縣管理，有的項(xiàng)目甚至是省級重點(diǎn)工程，其開發(fā)建設(shè)活動(dòng)幾乎不受縣級旅游管理部門控制和約束。由此造成的結(jié)果是，旅游管理部門的管理或行業(yè)指導(dǎo)形同虛設(shè)，旅游開發(fā)呈現(xiàn)無度狀態(tài)，旅游項(xiàng)目成了政績工程，旅游品牌建設(shè)受到極大沖擊，旅游資源遭到極大浪費(fèi)。

（三）服務(wù)質(zhì)量問題

旅游行業(yè)的整體服務(wù)質(zhì)量是旅游吸引系統(tǒng)中重要組成部分之一，直接關(guān)系到當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)能否順利實(shí)現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，多數(shù)縣級旅游行業(yè)整體服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)不能滿足旅游消費(fèi)者需求日益增長的需要，加之在發(fā)展中積累的一些質(zhì)量問題也沒有得到很好的解決，因此旅游質(zhì)量投訴居高不下，成了影響旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的制約因素。歸納起來，縣級旅游行業(yè)整體服務(wù)質(zhì)量主要存在以下三個(gè)方面的問題：一是國家既有的各種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在涉旅企業(yè)推行不力，旅游服務(wù)質(zhì)量工作尚未完全形成法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、系列化，旅游行業(yè)缺乏必要的服務(wù)意識(shí)和文化觀念。時(shí)至今日，國家關(guān)于旅游服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)比較完善，比如關(guān)于景區(qū)方面的有《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級的劃分與評定》，關(guān)于導(dǎo)游方面的有《導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，關(guān)于旅行社經(jīng)營的有《旅行社國內(nèi)旅游服務(wù)要求》，關(guān)于住宿企業(yè)的有《旅店業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等，但是受到技能性原因及條件性原因影響，所有這些標(biāo)準(zhǔn)并不能得到充分有效的推廣和應(yīng)用。二是職能部門之間協(xié)同配合不夠密切，旅游產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，其對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)約為1：5，因此旅游產(chǎn)業(yè)又被譽(yù)為引擎產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)特性決定了發(fā)展旅游業(yè)就不是旅游管理部門一家的事業(yè)，而是需要整個(gè)社會(huì)各職能部門共同來完成的事業(yè)，需要政府及時(shí)、高效調(diào)度和配置各職能部門的行政資源，解決旅游發(fā)展中遇到的各類瓶頸問題，化解旅游項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營運(yùn)行中的矛盾，但是由于縣級政府、政府組成人員及相關(guān)職能部門及其負(fù)責(zé)人員，對整體發(fā)展旅游的思路取向、目標(biāo)達(dá)成、前景構(gòu)想不能夠或沒有及時(shí)達(dá)成一致，致使責(zé)任分解落實(shí)不到位，動(dòng)作失調(diào)，運(yùn)作脫節(jié)，城市旅游綜合服務(wù)功能開發(fā)不完善不協(xié)調(diào)，尤其是在硬件設(shè)施、線路規(guī)劃、交通費(fèi)用、導(dǎo)游服務(wù)等方面，存在很大的提升空間。三是縣級旅游管理部門職能定位五花八門，受縣級政府領(lǐng)導(dǎo)層面對旅游認(rèn)識(shí)局限性的影響，有的縣級旅游管理部門被定位為該縣（區(qū)）旅游投資開發(fā)建設(shè)類公司，主要負(fù)責(zé)召集社會(huì)資金，進(jìn)行旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)，有的被定位為差額性質(zhì)的事業(yè)單位，經(jīng)營該縣（區(qū)）的旅游景區(qū)（點(diǎn)），兼顧做好旅游從業(yè)人員培訓(xùn)教育，有的定位雖然賦予了一定的管理性質(zhì)，但是其主要工作任務(wù)卻只是對涉旅企業(yè)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、匯總、上報(bào)，在人才儲(chǔ)積使用、資源組合配置、旅游服務(wù)環(huán)境營造等方面，難以發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用?？h級旅游管理部門職能定位的不恰當(dāng)，導(dǎo)致政企不分，職責(zé)不明，機(jī)構(gòu)陳冗，人浮于事，造成的直接后果是全社會(huì)旅游服務(wù)氛圍沒能形成，社會(huì)對旅游管理部門的公認(rèn)度低下，甚至累及社會(huì)對政府在鼓勵(lì)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)上的公信力。

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二、陽城旅游發(fā)展之路

旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要受到資源稟賦、產(chǎn)業(yè)配置、區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等諸多因素制約和影響，縣級旅游業(yè)的發(fā)展受到的制約影響因素更多。也就是說，旅游產(chǎn)業(yè)不是哪個(gè)地方想發(fā)展就可以隨便發(fā)展起來的。那么，位于山西省東南邊偶的陽城縣的旅游搞得“很火”，有哪些值得鑒借的經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>

山西省晉城市的陽城縣古稱濩澤（huòze），地處黃土高原與黃河中下游平原過渡地帶，北依太行、中條二山，南俯廣袤中原大地，獨(dú)特 的地質(zhì)構(gòu)造和氣候條件，造就了陽城秀美山川，物華天寶，根據(jù)《國家旅游資源分類調(diào)查與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，陽城的旅游資源涵蓋7個(gè)主類，26個(gè)亞類，達(dá)到國家一級旅游資源標(biāo)準(zhǔn)的景區(qū)就有皇城相府、蟒河、析城山三處。為充分利用豐富的旅游資源，陽城縣委縣政府于1998年即開始謀劃發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)，并于當(dāng)年成立了陽城縣旅游管理中心，對外掛陽城縣旅游局的牌子。經(jīng)過近15年的發(fā)展，截至2013年陽城共完成旅游投資30多億元，旅游企業(yè)發(fā)展到50多家，旅游直接從業(yè)人員達(dá)到5000余人，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模初步形成。2013年，該縣共接待游客599.02萬人次，門票收入2.09億元，旅游總收入達(dá)到38.86億元，陽城旅游業(yè)達(dá)到了前所未有的高度。

但是，陽城旅游發(fā)展之路走得也不是一帆風(fēng)順。縱觀陽城縣旅游業(yè)的發(fā)展歷程，大致可以劃分成為三個(gè)階段，一是初始發(fā)展階段，二是基礎(chǔ)奠定階段，三是產(chǎn)業(yè)提升階段。1998年底，陽城縣委縣政府設(shè)立了陽城縣旅游管理中心，對外掛牌陽城縣旅游局，并通過向社會(huì)實(shí)行公開招聘的方式，組建了第一屆旅游領(lǐng)導(dǎo)班子，陽城旅游實(shí)現(xiàn)了從無到有的飛躍。陽城旅游管理中心成立后，在對旅游資源進(jìn)行摸底的基礎(chǔ)上，做了皇城相府、蟒河、崦山、小尖山等景區(qū)的劃定，全縣開發(fā)建設(shè)工作由此拉開了序幕。2002年陽城旅游發(fā)展規(guī)劃的完成，標(biāo)志著該縣旅游發(fā)展進(jìn)入基礎(chǔ)奠定階段，這一時(shí)期主要特征是社會(huì)各界紛紛介入旅游服務(wù)，要么設(shè)立旅游公司，要么以旅游定點(diǎn)單位形式服務(wù)旅游業(yè)，涉旅企業(yè)數(shù)量猛增，鼎盛時(shí)期達(dá)到六十多家，全縣旅游業(yè)初具規(guī)模。但是，由于介入旅游行業(yè)門檻過低，管理也不到位等原因，這些企業(yè)經(jīng)營狀況參差不齊，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)混亂，嚴(yán)重影響了該縣旅游產(chǎn)業(yè)整體形象，旅游產(chǎn)業(yè)整體質(zhì)量底下，效益下滑，前途暗淡，大多數(shù)涉旅企業(yè)對“旅游蛋糕”失去信心，發(fā)展到后期，有一部分企業(yè)甚至退出旅游行業(yè)轉(zhuǎn)入其他行業(yè)，比如某飯店轉(zhuǎn)型為醫(yī)院，某酒店轉(zhuǎn)型為火鍋店，某旅行社成為婚慶公司等。經(jīng)過基礎(chǔ)奠定期的傷痛后，社會(huì)資金在選擇進(jìn)入旅游行業(yè)時(shí)多了份思考。把豐富的旅游資源優(yōu)勢變?yōu)榘l(fā)達(dá)的旅游經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，成為如何促進(jìn)旅游發(fā)展的課題。政府層面的重要舉措：一是確定“3+1”旅游發(fā)展戰(zhàn)略：二是重視品牌建設(shè);三是重視市場建設(shè);四是注重質(zhì)量提升。經(jīng)過努力，在2013年的全國旅游業(yè)發(fā)展年會(huì)上，陽城縣被評為美麗中國十佳旅游縣，這標(biāo)志著該縣已經(jīng)進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)提升階段。

三、縣級旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策

縣域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)省區(qū)經(jīng)濟(jì)的基本單元，是其所在地區(qū)或省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的風(fēng)向標(biāo)。針對旅游業(yè)特有的引擎作用，諸多以期實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的地區(qū)或省區(qū)，就把大力發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)作為重要抓手，縣級旅游管理部門也隨即化身成為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的急先鋒、領(lǐng)頭羊。然而，在許多旅游資源稟賦十分豐厚的縣（區(qū)），經(jīng)過多年努力發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)仍處于原始開發(fā)、粗放經(jīng)營狀態(tài)，不盡人意。為此提出如下對策：

（一）明確界定旅游部門的管理職能。旅游局職能定位的改變，即由管理部門轉(zhuǎn)化為營銷推廣支持部門和質(zhì)量監(jiān)督部門更為恰當(dāng)，從市場本身為企業(yè)提供支持和服務(wù)，從而變管理為引導(dǎo)，由企業(yè)的被動(dòng)管理到主動(dòng)溝通，方可最大程度的發(fā)揮旅游局的作用。旅游管理體制的制定需要多方面的評估和調(diào)研，但是從綜合層面來看，我們更傾向于變管理體制為協(xié)作體制，以推動(dòng)戰(zhàn)略樹立旅游管理部門的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)力，進(jìn)而才能有實(shí)際的執(zhí)行力，真正實(shí)現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用。

（二）對區(qū)內(nèi)旅游資源進(jìn)行分級分等。在經(jīng)過充分研討的基礎(chǔ)上，對關(guān)系全縣（區(qū)）品牌品質(zhì)的具有戰(zhàn)略性的資源，要在保護(hù)的前提下進(jìn)行有序開發(fā)建設(shè)，對可由市場主體決定的次一級資源或產(chǎn)品的開發(fā)、建設(shè)工作，交由市場去辦理，實(shí)現(xiàn)資源管理的完全市場化、半市場化、完全行政管理共存局面，把資源本位轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)本位。

（三）客觀有效地進(jìn)行資源整合。資源的整合應(yīng)該是全方位的綜合性整合，由于既有問題客觀存在，縣區(qū)級旅游業(yè)的發(fā)展往往不能跳出狹隘的地方主義，鄉(xiāng)情過于濃厚，評價(jià)不夠客觀。整合資源首先應(yīng)正確的認(rèn)識(shí)資源和評價(jià)資源，這種評價(jià)是從客源市場，競爭市場和資源市場進(jìn)行綜合考量而得到的評價(jià)，而不應(yīng)該單單根據(jù)旅游資源評價(jià)的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的硬性調(diào)整，這有這樣做，才能給后續(xù)工作提供客觀的事實(shí)基礎(chǔ)。其次，要突出重點(diǎn)，對重點(diǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行重點(diǎn)打造和管理，形成獨(dú)特的地方品牌效益，對不同類型的資源采取不同的策略和推動(dòng)支持，以求滿足不同層次消費(fèi)者的消費(fèi)需求和經(jīng)營企業(yè)的效益最大化利用。

（四）地方標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)接軌。全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作的鋪開和推進(jìn)，對發(fā)展旅游業(yè)整體提升作用是顯然的。但是，各縣（區(qū)）在執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)的過程中，必須堅(jiān)持把國家標(biāo)準(zhǔn)同地方實(shí)際相結(jié)合的原則謹(jǐn)慎、穩(wěn)步推進(jìn)，比如，對于國家層面的一些標(biāo)識(shí)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，必須嚴(yán)格執(zhí)行，而對于當(dāng)?shù)鼗蚋髌髽I(yè)特有的傳統(tǒng)、風(fēng)情、風(fēng)俗、特色，必須予以保留。要通過標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)建，使區(qū)域旅游在道路交通、生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)、社會(huì)和諧等方面都有一個(gè)新的提升。