群租問題綜合管理困境求解

孫蕾揚(yáng)　許江

【摘要】從群租綜合管理執(zhí)行面臨的困境出發(fā)，分析群租綜合管理過程中國家公權(quán)力與個(gè)體私權(quán)利間產(chǎn)生的沖突。當(dāng)構(gòu)建群租綜合管治措施被理解為主要依靠公權(quán)力介入時(shí)，出現(xiàn)了問題越多越管，越管越多的尷尬局面。通過反思群租綜合治理的思維定勢，重新定位多方關(guān)系，探尋國家與市場的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更高效地應(yīng)對群租所產(chǎn)生的各類問題。

【關(guān)鍵詞】群租 公權(quán) 私權(quán) 法治化

【中圖分類號(hào)】DF529 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

問題的提出

近年來，群租現(xiàn)象在各大城市快速蔓延，并正從邊遠(yuǎn)郊區(qū)的低檔住宅逐步向中心城市的中高檔住宅滲透，甚至高檔小區(qū)的群租現(xiàn)象也越來越普遍，群租有愈演愈烈之勢。由于群租現(xiàn)象中暴露出來的社會(huì)相關(guān)問題越來越嚴(yán)重，如何解決因群租引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，成為政府管理部門正在思考和亟待破解的難題。

群租是一個(gè)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的新現(xiàn)象、新問題。對于群租，目前尚沒有形成統(tǒng)一的法理解釋，在關(guān)于群租的相關(guān)文章中，對于群租的界定比較模糊，只是用一些現(xiàn)象來闡釋群租。對于群租性質(zhì)的認(rèn)定，部分學(xué)者認(rèn)為群租是保障了低收入弱勢群體的合法權(quán)益，為合法行為;部分學(xué)者則認(rèn)為群租損害了其他居住者的相鄰權(quán)，為違法違規(guī)行為，到目前亦尚未形成通說。對于是否需要針對群租立法，也在學(xué)界引起了較大爭論，分為贊同和不贊同兩派：贊同者認(rèn)為現(xiàn)有的房屋租賃相關(guān)規(guī)制對群租行為的規(guī)范存在不足和盲點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾不能及時(shí)化解而激化;反對者則認(rèn)為政府通過強(qiáng)制性規(guī)范禁止群租行為違背《物權(quán)法》賦予業(yè)主的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，違背《合同法》意思自治原則，且缺乏可操作性，執(zhí)法難度較大。

針對以上爭論，住房與建設(shè)保障部于2010年12月16日頒布《商品房屋租賃管理辦法》，該辦法已于2011年2月1日正式執(zhí)行。上海緊隨其后于2011年6月20日通過了《上海市居住房屋租賃管理辦法》，該辦法于2011年10月1日正式執(zhí)行。2013年7月18日，北京市住建委等三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公布我市出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，通知明確了群租房的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

在目前的實(shí)踐操作中，全國絕大多數(shù)地方都沒有實(shí)施禁止群租的規(guī)定，大部分城市目前也沒有劃定最低承租面積。但近年來很多小區(qū)都面臨著群租房泛濫的現(xiàn)象，因群租引發(fā)的群體性事件也不斷發(fā)生。為此，多地政府均準(zhǔn)備出重拳加以整治，如上海從2014年11月7日開始到2014年12月7日，啟動(dòng)為期一個(gè)月針對出租房屋的綜合整治，重點(diǎn)是群租問題突出、居民投訴集中、火災(zāi)隱患嚴(yán)重的住宅小區(qū)，以打擊群租。

存在的困境

面對群租出現(xiàn)的相關(guān)問題，我們可以清晰地看到政府希望通過加強(qiáng)行政管制，以此來遏制群租的發(fā)展勢頭。當(dāng)前解決群租問題的基本思維定勢也是主要依靠公權(quán)力介入，以行政手段快速解決群租問題，強(qiáng)化行政管制的目的最終是為了保護(hù)多方主體的利益。從理論上看加強(qiáng)管制似乎能解決問題，但在這樣一種抽象理論假設(shè)下，法律義務(wù)設(shè)置的合理性，行政行為的合法性，各方利益主體的真實(shí)情況會(huì)被忽視，在針對群租產(chǎn)生的問題時(shí)，治理的思維定勢掩蓋了諸多悖理的實(shí)際情形。我們可以從群租問題所涉及到的各方主體來進(jìn)行分析。

以群租客的視角來觀察當(dāng)前的群租問題。高房價(jià)、高租金態(tài)勢下的群租問題的出現(xiàn)是一部分低收入群租客的無奈之選。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2014年10月，住房租金價(jià)格已經(jīng)連漲57個(gè)月。高房租壓力之下，群租已成為許多人的被迫選擇。據(jù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市租賃市場的合租比例已由2011年的45%上升到2014年的60%。據(jù)報(bào)道，上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致對勞動(dòng)力的需求增大，截至2014年上海市現(xiàn)有人口已達(dá)2400多萬，外地來滬人口已達(dá)到近1000萬，人口增速已攀升至3.44%，比2000年增長183%。其中在一些技術(shù)含量不高的工種上外來就業(yè)人員的占比較大，這些工種主要集中于服務(wù)業(yè)、工廠制造業(yè)、以及建筑行業(yè)等。相對應(yīng)的是工資薪酬不可觀，這使眾多的外來務(wù)工者產(chǎn)生想要合租的想法，因此大量的廉價(jià)租房需求是群租現(xiàn)象形成的根本動(dòng)因。政府對群租房的大力管制導(dǎo)致很大一部分承租方在一個(gè)城市連最基本的生存權(quán)都保障不了。政府對群租問題的管制與部分承租方的利益產(chǎn)生了矛盾。

以出租方的視角來觀察當(dāng)前的群租問題。在中國商品房完全進(jìn)入市場，由市場調(diào)控后，大量資金涌入房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致中國房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了投機(jī)性的畸形發(fā)展，為了擠出過快發(fā)展的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的泡沫，抑制房價(jià)的過快提升，國家出臺(tái)了相關(guān)政策對房地產(chǎn)市場進(jìn)行了發(fā)展控制。再加之房地產(chǎn)市場本身受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的影響，房地產(chǎn)市場的資金鏈不斷遭遇來自市場的壓力，一部分在房價(jià)高揚(yáng)時(shí)投資入手的房地產(chǎn)在遭遇房地產(chǎn)疲軟市場行情下，擁有多套房產(chǎn)的業(yè)主只能選擇以租代賣來緩解還貸壓力。另一方面，作為出租方的房東和二房東在群租利益的驅(qū)動(dòng)下，更愿意將自己的房產(chǎn)以群租的方式對外出租，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化?；诰薮蟮慕?jīng)濟(jì)利益，甚至出現(xiàn)了以此為業(yè)，專門從事群租業(yè)務(wù)的個(gè)人和單位。政府對群租房的嚴(yán)格管制使這部分出租方，包括房東和二房東失去了生財(cái)之道，必定會(huì)千方百計(jì)加以阻撓。政府對群租問題的管制與出租方的利益也形成對立。

以群租小區(qū)業(yè)主及物業(yè)的視角來觀察當(dāng)前的群租問題。在某業(yè)主論壇中很多業(yè)主反映，因?yàn)槿鹤?，小區(qū)的衛(wèi)生狀況較差;因?yàn)槿鹤猓蛹腋浇闹伟残蝿輫?yán)峻;因?yàn)槿鹤?，居民生活的幸福指?shù)無從談起。對于群租帶來的問題，很多小區(qū)的物業(yè)也表示，租戶與住戶的矛盾已成為物業(yè)管理工作中必須面對的一個(gè)難題。不少業(yè)主都已多次向小區(qū)物業(yè)反映群租現(xiàn)象，但是面對被群租困擾的業(yè)主們，物業(yè)公司沒有執(zhí)法權(quán)。

按理政府對群租房的嚴(yán)格管制與業(yè)主及物業(yè)間的利益沒有沖突，但相關(guān)走訪調(diào)研結(jié)果顯示，業(yè)主及物業(yè)對政府針對群租房的治理結(jié)果也不甚滿意，探求其原因才發(fā)現(xiàn)在實(shí)際操作中如果一味依賴政府的行政管制并不能從根本上解決群租給業(yè)主及物業(yè)管理帶來的各種矛盾，所表現(xiàn)出的后果是“整治—回潮—整治”的惡性循環(huán)怪圈。

以政府的視角來觀察當(dāng)前的群租問題。政府在群租治理過程中陷入了一個(gè)尷尬的境地，打擊群租、清理地下室等措施經(jīng)常采用，但每次遇到檢查高峰期時(shí)，執(zhí)法人員難以進(jìn)門，最重要的是每次短時(shí)間執(zhí)行之后，又將面臨群租反彈的事實(shí)。政策出臺(tái)后，面臨群租治理過程中“進(jìn)門難、認(rèn)定難、執(zhí)行難”的問題，當(dāng)執(zhí)行難成為一種常態(tài)時(shí)，相關(guān)群租政策的不被遵守也會(huì)成為一種普遍的現(xiàn)實(shí)，最終導(dǎo)致法律規(guī)范的束之高閣。

對于群租問題目前政府采取的主要措施是通過行政程序介入解決矛盾，當(dāng)群租問題主要通過政府的行政執(zhí)法糾正時(shí)，需要政府投入大量的人力、物力和財(cái)力，經(jīng)常是多個(gè)部門集中聯(lián)合整治，但當(dāng)這些政府資源無法跟上群租問題的同步增加時(shí)，群租因得不到遏制而出現(xiàn)更大規(guī)模的發(fā)展。并且在實(shí)際操作中已經(jīng)出現(xiàn)了集中的行政執(zhí)法與龐大的群租群體之間的矛盾。這種矛盾正使得政府在對待群租問題時(shí)變?yōu)橐环N“選擇性執(zhí)法”，只能選擇影響大、矛盾尖銳，社會(huì)關(guān)注度高的群體性群租案件進(jìn)行執(zhí)法。

加強(qiáng)政府的行政管制是目前治理群租的基本觀念邏輯，但在行政管制不夠理想的情況下，現(xiàn)實(shí)邏輯更多體現(xiàn)出了群租中各方利益主體的現(xiàn)實(shí)需求。

困境的求解

群租的私法基礎(chǔ)決定群租現(xiàn)象不可回避。《物權(quán)法》明確規(guī)定，業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！段餀?quán)法》賦予了業(yè)主自由處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，出租是出租人行使物權(quán)，將房屋使用權(quán)通過租賃合同予以轉(zhuǎn)移并從中獲取收益的手段?！逗贤ā芬矎?qiáng)調(diào)公民通過契約自由實(shí)現(xiàn)各方主體的利益最大化，作為不動(dòng)產(chǎn)的所有者通過契約使其財(cái)富發(fā)揮最大效益，而作為群租者亦可通過契約找到自己的安身立命之所。所有權(quán)與債權(quán)的結(jié)合實(shí)現(xiàn)債權(quán)物權(quán)化和物權(quán)債權(quán)化。

出租人為了獲取更多利益而選擇群租為市場經(jīng)濟(jì)下的以物權(quán)及債權(quán)為保障的正常經(jīng)濟(jì)行為，政府管理者不必也不能將所有的群租現(xiàn)象都視為洪水猛獸加以圍堵。如果群租行為不影響社會(huì)公共利益，現(xiàn)實(shí)中沒有人因群租受到干擾而舉報(bào)，沒有出現(xiàn)違法行為，沒有引發(fā)法律糾紛，政府應(yīng)將其視為正常出租行為，不必主動(dòng)出擊治理這部分群租。

公權(quán)干預(yù)私權(quán)理論決定針對違法群租政府必須對其干預(yù)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的總體利益，公權(quán)力必然要對私權(quán)利進(jìn)行某種限制，限制私權(quán)是為了更好的實(shí)現(xiàn)私權(quán)。公權(quán)力具有協(xié)調(diào)私權(quán)利之間的沖突，維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡的價(jià)值。政府治理群租產(chǎn)生的社會(huì)矛盾要明確各執(zhí)法部門的管理權(quán)限，根據(jù)實(shí)際情況明確具體的執(zhí)法部門。聯(lián)合執(zhí)法只能是短期暫時(shí)行為，要實(shí)現(xiàn)長效管理，必須明確各部門權(quán)責(zé)以防止因權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致管理空白。

《物權(quán)法》第七十八條對違反公共利益的行為作出了相應(yīng)規(guī)制，明確規(guī)定業(yè)主應(yīng)當(dāng)遵守法律，法規(guī)以及管理規(guī)約。業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動(dòng)物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費(fèi)等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害、賠償損失。對群租產(chǎn)生的擾民問題，業(yè)主可以依法向人民法院提起訴訟，法院對此類案件應(yīng)通過裁判予以制止。

對有火災(zāi)隱患的群租屋由消防部門負(fù)責(zé)行政監(jiān)管。北京市近期已經(jīng)率先在全市范圍內(nèi)加強(qiáng)對群租屋火災(zāi)隱患的管理與規(guī)制。在此基礎(chǔ)上可以采取租賃房屋租賃安全證書年檢制度，每年一檢，獲得安全證書方可以合法出租，無安全證書則為非法出租。對因群租引起的違法犯罪案件，公安部門應(yīng)當(dāng)建立預(yù)警機(jī)制，關(guān)注案件多發(fā)小區(qū)，與小區(qū)物業(yè)管理形成聯(lián)動(dòng)，當(dāng)出現(xiàn)重大群體性事件如群毆，出現(xiàn)群租人員的搶劫、殺人、吸毒、賣淫等案件時(shí)快速出擊，加大打擊，嚴(yán)厲制裁。對因群租引起的漏水、危房等影響全體業(yè)主公共安全的裝修糾紛，政府可授權(quán)物業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行干預(yù)，強(qiáng)化《業(yè)主公約》的法律效力，法院在處理此類群租案件時(shí)可以采納《業(yè)主公約》中的相關(guān)規(guī)定予以裁判。

加大違法群租當(dāng)事人的違法成本，嚴(yán)懲違法出租者，轉(zhuǎn)租者及違法承租人。針對出租者，應(yīng)加大違法租賃行為的行政處罰力度，增加處罰金額，在承擔(dān)行政責(zé)任同時(shí)對其房屋租賃買賣行為進(jìn)行限制。將違法出租者的違法信息作為不良記錄納入誠信平臺(tái)，影響其今后貸款、入職、相關(guān)社會(huì)福利的享受等。針對違法轉(zhuǎn)租者，除將相關(guān)違法記錄納入誠信平臺(tái)外，建立外部監(jiān)管機(jī)制，在房地產(chǎn)及租賃市場中限制其交易行為，讓其承擔(dān)涉及切身利益的違法成本。給業(yè)主利益造成損害的違法群租承租人，通過相關(guān)法律制裁承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。涉嫌構(gòu)成犯罪的違法群租承租人承擔(dān)刑事責(zé)任。

公權(quán)干預(yù)下的私權(quán)保護(hù)理論決定公權(quán)介入由干預(yù)行政走向福利行政。公權(quán)力的存在價(jià)值需要借助私權(quán)利價(jià)值的實(shí)現(xiàn)得到證明。更進(jìn)一步說，公權(quán)力的存在就是為了保障私權(quán)利能夠得到最大限度的實(shí)現(xiàn)。所以，公權(quán)力在調(diào)和相互沖突的私權(quán)利時(shí)，不得對任何一方應(yīng)享有的私權(quán)利造成侵犯，應(yīng)控制好調(diào)整的邊界，一旦越界，將會(huì)對私權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成不良影響。

從目前整治群租的行政干預(yù)來看，行政干預(yù)的主體合法性遭遇質(zhì)疑，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)制，房屋租賃的主管部門是房地產(chǎn)主管部門，在各大城市已經(jīng)開展的治理活動(dòng)中，執(zhí)法主體大多沒有經(jīng)過合法授權(quán)。

行政干預(yù)行為本身的合法性也值得進(jìn)一步探討，在不具備行政強(qiáng)制權(quán)的情況下，行政主體的相應(yīng)執(zhí)法行為必須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

行政干預(yù)的程序正當(dāng)性也未能實(shí)現(xiàn)。在對群租所進(jìn)行的整治過程中，依法行政原則所要求的告知、聽取意見、說明理由、作出行政決定、強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)有的告誡等一整套完整的程序，似乎未能夠得到體現(xiàn)。

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府的職能應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要轉(zhuǎn)化，將其主要職能轉(zhuǎn)化為提供高效的公共服務(wù)，打破傳統(tǒng)的行政干預(yù)，用福利行政予以替代。為公民服務(wù)的觀念要貫徹到各行政主體，通過福利行政使公民私人利益得到最大程度的實(shí)現(xiàn)，在公權(quán)的干預(yù)下實(shí)現(xiàn)各沖突私權(quán)間的多贏。在群租問題上，政府更應(yīng)踐行福利行政。比如說最近幾年提出大力發(fā)展廉租房，但目前廉租房市場普遍存在地段偏遠(yuǎn)、租金偏高等問題，將租房的需求者還是趕進(jìn)了租金高昂的成熟配套社區(qū)，只能通過較低租金的群租來解決居住難題。現(xiàn)實(shí)的一個(gè)悖論是一方面廉租房租不出去，另一方面群租現(xiàn)象屢禁不止，市場有如此大的需求，談何禁得了？政府應(yīng)加大對廉租房相關(guān)政策的改革。

另一現(xiàn)實(shí)悖論是大量空置住房、閑置住房無人居住，各大城市均有所謂“空城”、“鬼城”，這些用于投資的閑置房產(chǎn)構(gòu)成對社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，而另一方面是供應(yīng)量不足的租賃房源迫使租客群租。針對該現(xiàn)實(shí)悖論，可以通過開征房產(chǎn)稅倒逼投資客將手中的空置房投進(jìn)市場，提高供應(yīng)量，也可以推出以租減稅政策。同時(shí)可以由政府出面統(tǒng)籌管理閑置房屋資源。近日，南京市成為福利行政的先行者，雨花臺(tái)區(qū)花神廟社區(qū)利用社區(qū)閑置的廢棄廠房，經(jīng)改造后出租給群租戶，既化解了居民投訴的小區(qū)群租擾民糾紛，社區(qū)每年還有18萬元的收入，可謂一舉兩得。

余論

當(dāng)構(gòu)建群租綜合管理措施被理解為主要依賴公權(quán)力介入時(shí)，一旦出現(xiàn)群租引發(fā)的群體性事件或惡性案件，就認(rèn)為需要進(jìn)一步加強(qiáng)加大政府的管治力度，但問題的根源卻在于政府違背了真正的市場規(guī)律及需求，凌駕于市場之上創(chuàng)設(shè)出想當(dāng)然的治理規(guī)則。最終導(dǎo)致租賃市場的畸形發(fā)展，出現(xiàn)市場主體對政策的規(guī)避而產(chǎn)生更多問題，當(dāng)政府的想當(dāng)然治理規(guī)則在實(shí)踐中遭遇挫折時(shí)，激發(fā)出政府更強(qiáng)的管制斗志，乃至出現(xiàn)某地方官員承諾在2014年底消滅群租的口號(hào)，導(dǎo)致問題在政府管制中越來越多，從而陷入惡性循環(huán)。

從目前群租面臨的現(xiàn)實(shí)困境也可以看出，政府加強(qiáng)管制，一方面面臨自身執(zhí)行難的尷尬，另一方面管制中所涉及到的多方利益主體并沒有因?yàn)檎訌?qiáng)管制而達(dá)到各自期望的效果。從中可以發(fā)現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)中自發(fā)產(chǎn)生的群租現(xiàn)象恐怕不是靠單純的公權(quán)力一時(shí)干預(yù)就能取得長期成效。群租治理需要找準(zhǔn)政府與市場的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，該管的管，不該管的放，厘清公權(quán)與私權(quán)的邊界，協(xié)調(diào)群租各方的權(quán)利沖突，控制權(quán)利主體之間的相互侵犯，才能實(shí)現(xiàn)維護(hù)和促進(jìn)各方的利益平衡。

（作者分別為南京三江學(xué)院經(jīng)法學(xué)院副教授，南京大學(xué)法學(xué)院教授;本文系江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“群租問題綜合管理法治化研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013SJD820020）

責(zé)編 / 張曉